Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 110/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. w J. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz Stowarzyszenia A. w J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 lipca 2018 roku sygn. akt IV SAB/Gl 110/18, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę Stowarzyszenia A. w J. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 9 stycznia 2017 r. Stowarzyszenie A. w J. zwróciło się do Wójta Gminy P. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie sposobu i skutków wykonywania przez gminę zadania "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie" przewidzianego ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 2017, poz. 1840 ze zm.).

Pismem z 21 marca 2018 r. Stowarzyszenie A. w J. wniosło skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu tego wniosku. Zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016 r., poz. 1764 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p.". Podano, że do dnia złożenia skargi podmiot zobowiązany nie udostępnił wnioskowanej informacji, nie powiadomił o powodach opóźnienia ani o terminie, w jakim udostępni informację. Nie wydał też w tym zakresie decyzji odmownej.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wyjaśnił, że udzielił odpowiedzi na wniosek z dnia 9 stycznia 2017 r. pismem nr [...] wysłanym 8 marca 2017 roku na adres elektroniczny, z którego wysłano ten wniosek, tj.[...].

Powołanym na wstępie wyrokiem oddalono skargę jako niezasadną. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności, bowiem skarżące Stowarzyszenie w dniu wniesienia skargi dysponowało pełną informacją w zakresie objętym wnioskiem z 9 stycznia 2017 r., co wynika z załączonych do skargi dokumentów w postaci kserokopii pisma nr [...] wysłanego w dniu 8 marca 2017 r. oraz kserokopii umowy z dnia [...] stycznia 2016 r. w zakresie opieki nad bezdomnymi psami i ich wyłapywania.

Skargę kasacyjną na ten wyrok złożyło Stowarzyszenie A. w J., zaskarżając go w całości. Wniosło o uchylenie tego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje sądowi wydanie wyroku na podstawie akt sprawy, przez wydanie rozstrzygnięcia, które nie znajduje oparcia w aktach sprawy, a w szczególności:

- WSA przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, że skarżące Stowarzyszenie w dniu wniesienia skargi dysponowało treścią odpowiedzi na wniosek, bowiem do skargi dołączyło kopię pisma [...] wysłanego w dniu 8 marca 2017 r. oraz kopię umowy z dnia [...] stycznia 2016 r., podczas gdy do skargi wymienionych dokumentów nie dołączono, bowiem skarżące Stowarzyszenie nimi nie dysponowało w dacie złożenia skargi i nie dysponuje do tej pory,

- WSA przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, że przesłane przez Wójta Gminy P. odpowiedzi na wniosek na błędny adres e-mail skutkowało możliwością zapoznania się przez skarżące Stowarzyszenie z treścią tej odpowiedzi, podczas gdy wiadomość ta nie została doręczona ze względu na fakt, że adres [...] był nazwą listy mailingowej, nie adresem skrzynki pocztowej i wiadomości przesłane na taki adres są zwracane nadawcy z automatyczną informacją o niemożności doręczenia;

2. art. 151 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji terminów określonych przez art. 13 u.d.i.p., co powinno doprowadzić do rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 1 u.d.i.p. przez przyjęcie, że przesłanie przez Wójta Gminy P. odpowiedzi na wniosek na inny adres niż podany w treści wniosku stanowiło prawidłowe wypełnienie dyspozycji tego przepisu, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło Sąd wojewódzki do błędnego wniosku, że organ wypełnił swój obowiązek i nie pozostawał w bezczynności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że we wniosku z 9 stycznia 2017 r. podany został adres, na który powinna zostać wysłana odpowiedź, tj. [...]. Organ wysłał ją natomiast na adres [...]. Wyjaśniono, że charakter techniczny tej skrzynki, służącej do wysyłki korespondencji wedle listy mailingowej, wyklucza możliwość przesłania zwrotnie na ten adres odpowiedzi, o czym nadawca zostaje poinformowany w wiadomości wygenerowanej przez system o niemożności doręczenia wiadomości w ten sposób. Podniesiono, że organ, pomimo otrzymania takiej informacji zwrotnej, a także wysłanych przez skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie pism sygnalizujących brak otrzymania odpowiedzi na wniosek, nie wysłał tej odpowiedzi raz jeszcze, tym razem na poprawny adres. Nie załatwił tym samym wniosku w sposób określony przez wnioskującego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zatem ustalony przez Sąd stan faktyczny, który jest podstawą rozstrzygnięcia w sprawie, której przedmiotem jest bezczynność organu musi wynikać z materiału dowodowego zebranego w sprawie lub z okoliczności, które nie są sporne między stronami. Kluczową kwestią w przedmiotowym postępowaniu było ustalenie, czy przesłane przez organ e-mailem na adres [...] pismo z dnia [...] marca 2017 r. z załącznikiem, zawierające wyczerpującą odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, dotarło do Stowarzyszenia wnioskującego o tę informację publiczną. Sąd pierwszej instancji przyjął, że "żądana we wniosku z dnia 9 stycznia 2017 r. informacja została przez Wójta Gminy P. udzielona w pełnym zakresie lecz błędnie została wysłana na adres elektroniczny, z którego Prezes Stowarzyszenia A. wysłała w dniu 9 stycznia 2017 r. wniosek o udzielenie informacji publicznej". Dalej Sąd zauważył, "że skarżący w dniu wniesienia skargi dysponował pełną informacją w zakresie objętym wnioskiem z dnia 9 stycznia 2017 r., co wynika z załączonych do skargi dokumentów w postaci kserokopii pisma nr [...] wysłanego w dniu 8 marca 2017 r. oraz kserokopii umowy z dnia [...] stycznia 2016 r. w zakresie opieki nad bezdomnymi psami i ich wyłapywania". Ta konstatacja Sądu doprowadziła go do stwierdzenia, iż nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności, dlatego Sąd oddalił skargę. Tymczasem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie daje podstaw do wniosku, który sformułował Sąd pierwszej instancji. Z akt sprawy nie wynika aby Stowarzyszenie w dniu wniesienia skargi dysponowało pełną informacją w zakresie objętym wnioskiem z dnia 9 stycznia 2017 r. Jak trafnie podnosi skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że Stowarzyszenie dołączyło do skargi kserokopię pisma nr [...] wysłanego w dniu 8 marca 2017 r. oraz kserokopię umowy z dnia [...] stycznia 2016 r. w zakresie opieki nad bezdomnymi psami i ich wyłapywania. Wskazane pismo i umowa znajduje się w aktach sprawy ale zostały złożone przez organ w toku postępowania sądowego.

Skoro brak było podstaw do uznania, że na dzień wniesienia skargi Stowarzyszenie dysponowało pełną informacją, to brak było podstaw do oddalenia skargi na bezczynność organu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Dodać tu należy, że jeżeli wnioskodawca otrzyma żądaną informację publiczną po wniesieniu skargi Sąd pierwszej instancji powinien rozważyć umorzenie postępowania w zakresie żądania zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Taka sytuacja nie zwalnia Sądu od orzeczenia co do pozostałych żądań zawartych w skardze. W przedmiotowej sprawie dotyczy to żądania stwierdzenia bezczynności organu z powodu niedotrzymania terminów określonych w art. 13 u.d.i.p. (na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), orzeczenia czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.), żądania przyznania Stowarzyszeniu sumy pieniężnej (na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.) oraz żądania zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Trafnie bowiem zarzuca Stowarzyszenie, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że "żądana we wniosku z dnia 9 stycznia 2017 r. informacja została przez Wójta Gminy P. udzielona w pełnym zakresie, lecz błędnie została wysłana na adres elektroniczny, z którego Prezes Stowarzyszenia A. wysłała w dniu 9 stycznia 2017 r. wniosek o udzielenie informacji publicznej".

Z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno – technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 ustawy ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub, że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 314 – 315). Ponadto, z art. 13 u.d.i.p. wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Jednocześnie, zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie został udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Na tym tle uznano, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest zwolniony z obowiązku jej udzielenia w przypadku ziszczenia się jednej z następujących przesłanek: 1) organ nie dysponuje żądaną informacją publiczną, 2) żądana informacja została już wcześniej udostępniona, 3) żądana informacja nie posiada cech informacji publicznej (zob. Joanna Taczkowska-Olszewska, Dostęp do informacji publicznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2014, s. 264). Tym samym dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i co najistotniejsze – nie funkcjonuje w obiegu publicznym (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 711/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Wójt Gminy P. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. a żądane przez Stowarzyszenie we wniosku z dnia 9 stycznia 2017 r. informacje stanowią informacje o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bowiem dotyczą zadań własnych gminy.

Przepis art. 14 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (ust. 2). Z powołanej regulacji art. 14 u.d.i.p. wynika, że to wnioskodawca określa w swoim wniosku, w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje. Sposób udostępnienia należy przy tym odnosić do tego, w jaki sposób uzyska się informację, a zatem oznacza on tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. Sposobem jest więc doręczenie na wskazany adres, wysłanie pocztą elektroniczną, wysłanie przy pomocy e-PUAP czy odebranie na miejscu w siedzibie podmiotu zobowiązanego lub wgląd do dokumentów na miejscu w organie.

Nie można zatem przyjąć, że odpowiedź podmiotu zobowiązanego na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wysłana na adres z tzw. listy mailingowej, tj. na adres inny niż wskazany przez podmiot informacyjnie zainteresowany, wywołuje określony skutek prawny i tym samym uwalnia podmiot zobowiązany od zarzutu bezczynności. Jak już bowiem wyżej wskazano, ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 14 przewiduje dwa elementy ważne dla procesu udostępniania informacji publicznej, a mianowicie określa wymagania co do sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej. To wnioskodawca określa zatem w swoim wniosku, w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje. Sposób udostępnienia należy odnosić do tego, w jaki sposób uzyska się informację, a zatem oznacza on tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. Natomiast podmiot zobowiązany nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, jeżeli dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w żądanej formie i w żądany sposób. W takiej sytuacji dysponent informacji publicznej jest związany sposobem udostępnienia wskazanym we wniosku i nie może go bez zgody wnioskodawcy modyfikować. Każdy bowiem zgłoszony wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zostać załatwiony w odpowiedni sposób - bądź przez udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem, bądź odmowę ich udzielenia. Tymczasem w analizowanym przypadku podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej udzielił wnioskowanej informacji niezgodnie ze sposobem wskazanym w przedmiotowym wniosku tj. na adres, którego strona nie wskazywała we wniosku, ani w toku całego postępowania, który dodatkowo okazał się sposobem faktycznie nieskutecznym.

We wniosku z dnia 9 stycznia 2017 r., którego treść przedmiotowo jest tożsama z wnioskiem z dnia 8 grudnia 2017 r., Stowarzyszenie wniosło o przesłanie żądanych informacji publicznych na adres [...]. Adres ten we wniosku wytłuszczono aby uniknąć wątpliwości co do tego, w jaki sposób wnioskodawca oczekuje wykonania obowiązku udostępnienia informacji. Pismo Wójta z dnia [...] marca 2017 r. skierowane zaś zostało do Stowarzyszenia na adres [...]. Stowarzyszenie oświadczyło przy tym, że pisma tego nie otrzymało. Przesłanie odpowiedzi na wniosek na adres z "listy mailingowej" wykluczało możliwość zapoznania się z tą odpowiedzią przez wnioskodawcę. Charakter techniczny skrzynki służącej do zrealizowania wysyłki korespondencji wedle listy mailingowej, wyklucza bowiem możliwość przesłania zwrotnie na ten adres odpowiedzi, bowiem nadawca otrzymuje automatyczną wiadomość generowaną przez system o niemożliwości doręczenia wiadomości w ten sposób. Odpowiedź jest formułowana w języku angielskim, ale w sposób klarowny wyjaśnia, iż wiadomość nie została skutecznie doręczona. Należy też zauważyć, że w ponagleniu z dnia 23 października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej ponownie wskazano, że odpowiedź powinna być przesłana na adres [...]. Ponadto następne ponaglenie z dnia 8 grudnia 2017 r. przesłane na adres skrzynki Urzędu Gminy P. w systemie EPUAP, wskazywało sposób załatwienia poprzez przesłanie odpowiedzi na adres skrzynki Stowarzyszenia w systemie EPUAP. Świadczy to o tym, że wniosek z dnia 9 stycznia 2017 r. nie został załatwiony w sposób określony przez wnioskującego.

Na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie można zatem uznać, że informacja żądana przez Stowarzyszenie we wniosku z dnia 9 stycznia 2017 r. została mu skutecznie udzielona przez Wójta pismem z dnia 8 marca 2017 r. z załącznikiem, przesłanymi e-mailem na błędny adres poczty elektronicznej [...], ponieważ nie dotarła do wiadomości wnioskodawcy.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. ją uwzględnił uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. ponownie ustali prawidłowo stan faktyczny w sprawie i na jego podstawie orzeknie co do wszystkich żądań zawartych w skardze, stosując się do wyżej przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni prawa.