Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Zakwestionowana w trybie art. 154 § 1 k.p.a. ostateczna decyzja, na podstawie której żadna strona nie nabyła prawa, może być przedmiotem postępowania nadzwyczajnego w tym trybie pod warunkiem, że wszczęcie postępowania w tym trybie w celu weryfikacji treści prawomocnej decyzji nie będzie zmierzać do podważenia związania treścią prawomocnego wyroku oddalającego skargę w tej sprawie i wynikającą z powyższego wyroku oceną prawną w zakresie zgodności albo niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji administracyjnej . W demokratycznym państwie prawnym organy władzy publicznej nie mogą wzajemnie podważać swoich orzeczeń.

|Sygn. akt IV SA/Wr 494/18 | | , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , Dnia 6 lutego 2019 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (spr.), , Sędziowie, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, , , Protokolant, sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r., sprawy ze skargi A. K., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, , , oddala skargę w całości., ,

Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem A. K. (dalej: strona, skarżący,) z dnia [...] kwietnia 2018 r. którym zwrócił się do Wójta Gmin P. o zmianę, na podstawie art. 154 § 1 i § 2 K.p.a., decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na B. K. i przyznanie tego świadczenia.

Uzasadniając wniosek strona wywodziła, że za taką zmianą przemawia jej słuszny interes strony, który upatrywała w tym, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] świadczenie takie zostało mu przyznane od [...] sierpnia 2010 r. Prawa do jego otrzymania nie został pozbawiony również w latach następnych, a na pewno także w roku 2012, kiedy bezprawnie odmówiono mu wypłaty tego świadczenia. Przy czym dowodem na powyższe twierdzenia są zarówno orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jego żony, wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, jak też samo uzasadnienie decyzji Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]. Według strony niedorzeczna interpretacja przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, zastosowana przez organ pomocowy przy wydawaniu tej decyzji pozbawiła go w sposób bezprawny takiego świadczenia za rok 2012, mimo że znane mu było wcześniejsze stanowisko SKO wyrażone w tej sprawie w decyzji z dnia [...] października 2010 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art. 104 i art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) w związku z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j. t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1952, z późn. zm.), działający z upoważnienia Wójta Gminy P., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. odmówił zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], odmawiającej przyznania A. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad żoną. W uzasadnieniu decyzji pierwszo-instancyjnej organ I instancji wskazał ,że zastosowanie art. 154 § 1 k.p.a. wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego mającego na celu zbadanie łącznego spełnienia dwóch przesłanek: po pierwsze, czy decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, po drugie, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Według organu spełnienie pierwszej przesłanki w niniejszej sprawie, nie budzi wątpliwości, ponieważ decyzja, której zmiany domaga się wnioskodawca negatywnie rozstrzygała wniosek w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zbadania zatem wymaga istnienie drugiej przesłanki uzasadniającej zastosowanie art. 154 k.p.a. W tym zakresie organ odwołał się do orzecznictwa sądowo-administracyjnego , wskazując , że słuszny interes strony należy rozumieć jako interes prawny, a nie jako interes faktyczny. Chodzi tu wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego ostateczną decyzją musi być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony państwa . Przy czym w postępowaniach prowadzonych w nadzwyczajnych trybach wzruszenia decyzji administracyjnej, jak postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a., organy administracji nie są uprawnione do badania prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej uprzednio w zwykłym postępowaniu, bowiem naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w tym przepisie. Istotą postępowania w trybie art. 154 K.p.a. jest bowiem sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.

Jak wyjaśnił dalej organ I instancji , zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Należy więc przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa . Z kolei oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią szkodzie , lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację .

Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy, organ I instancji stwierdził, że jej istotą jest spór co do właściwej wykładni przepisów dokonanych przez Kierownika GOPS w P., działającego z upoważnienia Wójta Gminy P., w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., której zmiany domaga się wnioskodawca. W decyzji tej organ odmówił przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad żoną, uznając że strona nie spełnia warunków do jego przyznania. Warunki te wynikały z obowiązujących przepisów, tj. art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższe ustalenia faktyczne nie zostały na etapie postępowania w trybie zwyczajnym zakwestionowane przez stronę, od decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., nie zostało bowiem wniesione odwołanie. Natomiast we wniosku o zmianę tej decyzji, w trybie art. 154 K.p.a., , strona podniosła, że organ dokonał "niedorzecznej interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych".

W ocenie organu I instancji uznanie, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. została wydana niezgodnie z obowiązującymi przepisami, prowadziłaby do stwierdzenia, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzję taką należałoby zatem wyeliminować z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 § 1 k.p.a. W tym zakresie organ wskazał ,że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. prowadziło postępowanie dotyczące unieważnienia tej decyzji i odmówiło stwierdzenia jej nieważności (decyzja SKO w L. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]). Natomiast zarzuty strony sprowadzają się do zakwestionowania ustaleń dokonanych w decyzji organu I instancji w postępowaniu zwykłym, co nie jest w świetle brzmienia art. 154 k.p.a., przedmiotem nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej poprzez jej zmianę lub uchylenie. W świetle tych zarzutów, zdaniem organu, strona domaga się ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną. W związku z powyższym organ nie znalazł przesłanek, które umożliwiłyby zmianę decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w trybie art. 154 k.p.a.

W odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i jej zmianę poprzez uwzględnienie jej wniosku. Odwołujący się podniósł zarzut naruszenia art. 154 § 1 i § 2 K.p.a. wyrażający się w uznaniu przez organ I instancji , że nie posiada słusznego interesu w kwestionowaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] , przez co nie może zostać zastosowany art. 154 § 1 K.p.a., w sytuacji, gdy strona już w dniu [...] października 2010 r. nabyła uprawnienie do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie orzeczenia SKO w L. z dnia [...] października 2010 r., co powinno być uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Według odwołującego się , organ I instancji dokonał niekorzystnej na niego i jego małżonki wykładni przepisu prawa, co skutkować powinno zmianą ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., albowiem oboje oni posiadają słuszny interes uprawniający do zmiany prawomocnej decyzji, gdyż pozostawienie w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. pozostawać będzie w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa (w tym wytycznymi SKO w L.) oraz wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawartymi w wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 137/18.

W tym zakresie odwołujący się wywodził, że SKO w L. w dniu [...] października 2010 r. wydało decyzję nr [...], w której uchyliło wcześniejszą decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na jego chorą małżonkę B. K. Dodatkowo w decyzji z dnia [...] października 2010 r. SKO w L. przyznało mu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką na żoną B. K. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od dnia [...] sierpnia 2010 r. do dnia [...] stycznia 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO w L. wyraźnie wskazało, że nie można się zgodzić z rozumieniem przez organ I instancji art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Literalne brzmienie tego przepisu byłoby w ocenie SKO w L. nieakceptowalne (przez organy praworządnego państwa - dopisek skarżącego). SKO w L. wyraźnie wskazało, że skarżącemu przysługuje świadczenie pielęgnacyjne i takie zostało przez SKO w L. przyznane.

Natomiast decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2012 r. pozostawała w jaskrawej sprzeczności z treścią orzeczenia SKO w L. z dnia [...] października 2010 r. Skoro w 2010 r. SKO w L. zwróciło uwagę organowi I instancji, że skarżącemu, który zrezygnował z pracy i zajął się opieką nad niepełnosprawną małżonką, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne i ogranicza je wyłącznie do czasu określonego w orzeczeniu o niepełnosprawności, to nie istnieją przesłanki do kolejnej odmowy przyznania tego świadczenia, tak jak to uczynił organ I instancji w orzeczeniu z 2012 r. Takie działanie organu I instancji jest jawnie sprzeczne z ustaleniami poczynionymi wcześniej przez SKO w L. i rażąco narusza wspomniane zasady postępowania administracyjnego.

Zdaniem odwołującego się, również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w końcowej fazie uzasadnienia wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 137/18 zasugerował, że decyzja z 2012 r. powinna być zmieniona ze względu na trudną sytuację skarżącego. Jak wskazał WSA: "Jedynie na marginesie sprawy, Sąd dostrzegając trudną sytuację życiową skarżącego, zauważa, że obowiązujące przepisy prawa przewidują - w pewnych sytuacjach - możliwość usuwania z obrotu prawnego ostatecznych decyzji ze względu na zaistnienie przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony."

Ponadto odwołujący się podniósł ,że organ nie uwzględnił jego trudnego położenia, jego chorej małżonki oraz zapadłych rozstrzygnięć dotyczących zarówno samego świadczenia pielęgnacyjnego oraz orzeczeń SKO w L., a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2018 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach decyzji ostatecznej Kolegium pierwszej kolejności przedstawiło przebieg postępowania, które zakończyło się wydaniem decyzji, o której zmianę strona wnioskuje, tj. decyzji działającego z upoważnienia Wójta Gminy P., Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] odmawiającej przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na żonę B. K. W tym zakresie organ II instancji poczynił następujące ustalenia:

- strona miała ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2010 r. nr [...], na okres od [...] sierpnia 2010 r. do [...] stycznia 2012 r., tj. do dnia, do którego zostało wydane orzeczenie o stopniu niepełnosprawności żony,

- w dniu [....] lutego 2012 r. żona skarżącego uzyskała kolejne orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. o stopniu niepełnosprawności, które zostało wydane do [...] marca 2014 r. ,

- w dniu [...] lutego 2012r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wpłynął wniosek skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną skarżącego, który według organu dotyczy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od [...] lutego 2012 r. do [...] marca 2014 r. (art. 24 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych),

- decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy P., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną. Jako przyczynę odmownego załatwienia wniosku strony organ wskazał na wystąpienie przesłanki z art. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis zarówno na dzień wydania omawianej decyzji jak również aktualnie, stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

- Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], w trybie art. 138 § 2 K.p.a. orzekło o uchyleniu powyższej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie zgodził się z organem I instancji, jakoby podstawą do odmowy przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego mogła być przesłanka negatywna pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie organ odwoławczy na podstawie analizy akt sprawy ocenił ,że nie można stwierdzić, czy warunki do przyznania wnioskowanego świadczenia są spełnione , albowiem organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mogących mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia oraz nie dokonał oceny uprawnień strony do świadczenia w oparciu o przesłanki stanowiące podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie organ II instancji wskazał , że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla strony konieczne jest ustalenie: po pierwsze - zakresu rzeczywistej opieki jaką sprawuje nad żoną, po drugie - że z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie wszczęte wnioskiem strony z dnia [...] lutego 2012 r. jest nowym postępowaniem w sprawie, w wyniku którego organ powinien przeprowadzić szczegółowe postępowanie wyjaśniające, ustalić wszystkie okoliczności faktyczne mogące mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Istotne przy tym jest, że kontynuacyjny charakter wniosku strony o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną, nie zwalnia organu orzekającego z obowiązku ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy. W tym zakresie Kolegium wskazało, że przedmiotowej sprawie fakt rezygnacji przez stronę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz sprawowanie przez nią opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem nie zostały ustalone i ocenione , w szczególności konieczne jest wyjaśnienie, jakiej opieki wymaga, na czym ona polega, o jakich porach jest sprawowana i ile zajmuje czasu, czy w opiece uczestniczyć mogą inne poza stroną osoby. Następnie oceny wymaga, czy zakres niezbędnej dla niepełnosprawnego członka rodziny opieki, którą wykonuje strona , pozbawia ją możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,

- powyższa decyzja kasacyjna organu odwoławczego została poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 386/12 oddalił skargę,

- w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] organ I instancji odmówił stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na żonę B. K. z tym uzasadnieniem ,że wprawdzie na stronie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec małżonki , która jest osobą wymagającą stałej, długotrwałej i całodobowej opieki , nie ma innych osób mogących podjąć się stałej opieki nad nią, zaś charakter schorzeń i stan zdrowia żony wymaga od strony całkowitej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Niemniej jednak organ administracji publicznej zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a. zobowiązany jest działać na podstawie przepisów prawa i obligatoryjnie stosować art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych , który wyklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki , chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności

- odnośnie kwestionowanej przez stronę decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] został na jej wniosek został uruchomiony tryb weryfikacji tej decyzji przewidziany w art. 156 § 1 k.p.a. polegający na stwierdzeniu jej nieważności , Kolegium rozpatrzyło ten wniosek odmownie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], a skarga strony na tę decyzję została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 137/18 , który jest prawomocny .

Kolegium rozpoznając przedmiotowy wniosek w pierwszej kolejności stwierdziło, że tryb weryfikacji decyzji określony w art. 154 K.p.a. może mieć zastosowanie do decyzji ostatecznych i taki przymiot posiada decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] odmawiająca skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad żoną, o której zmianę wnosi, a to z uwagi na wniesienie przez skarżącego odwołania tej decyzji z uchybieniem ustawowego terminu .

Dalej organ II instancji wskazał ,że kwestionowaną decyzją wnioskujący nie nabył prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zatem została spełniona jedna z przesłanek do zmiany tej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a.

W odniesieniu do interesu społecznego lub słusznego interesu strony, organ odwoławczy powołał się na poglądy judykatury i doktryny dotyczące wystąpienia tej przesłanki i wyjaśnił ,że postępowanie w trybie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem mającym nowy przedmiot w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym. Omawiany przepis nie może być przy tym traktowany jedynie jako stwarzający możliwość uznaniowego działania organów administracji i to tylko w interesie publicznym reprezentowanym przez organy administracji , albowiem pozwala on na zajęcie się ponownie sprawą również w interesie strony. Przy czym zmiany polityki administracyjnej, wykładni prawa, oceny stanów faktycznych, następujące po wydaniu w sprawie odmownej decyzji ostatecznej nie prowadzą do jej wadliwości lub bezprzedmiotowości, a wobec tego bez dopuszczenia odwołalności decyzji lub jej wzruszenia w trybie nadzoru, strona byłaby pozbawiona możliwości uzyskania dla siebie nowego rozstrzygnięcia jej sprawy .

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to , że art. 154 k.p.a. otwiera możliwość weryfikacji decyzji podjętych w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego lub decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego - norm uznaniowych. W orzecznictwie bowiem wyrażono pogląd, że tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne, a ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Pogląd o niestosowaniu nadzwyczajnych trybów z art. 154 i 155 k.p.a. w stosunku do decyzji związanych podyktowany jest tym, że uchylenie lub zmiana takiej decyzji nie może prowadzić do wydania decyzji, która będzie naruszać prawo. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Należy zatem przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 K.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa . Przy czym słuszny interes strony, nie jest przesłanką abstrakcyjną, ale konkretną odnoszącą się do danej sprawy i wywodzoną z decyzji ostatecznej, co do której został uruchomiony tryb nadzwyczajny.

Kolegium przywołało pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zaprezentowany w wyroku z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 189/14, wedle którego ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego następuje w drodze decyzji związanej, to znaczy, że w razie spełnienia przez stronę ustawowych przesłanek uprawniających do tego świadczenia obowiązkiem właściwego organu administracji jest jego przyznanie, a w razie nieziszczenia się tychże przesłanek, organ administracji nie może wskazanego świadczenia przyznać. Podkreślił organ ,że zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję pierwotną wydano. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w tym przepisie uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron postępowania . Innymi słowy, zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu - co należy szczególnie zaakcentować - normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję "pierwotną" wydano.

Jak wskazał organ II instancji , oba rodzaje interesów - strony postępowania oraz społeczny - powinny być rozumiane w kategoriach zobiektywizowanych, wynikających ze stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Przechodząc w dalszej kolejności do ustalenia, czy za wnioskowaną przez stronę zmianą w rybie art. 154 k.p.a. decyzji odmawiającej stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na żonę przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony , organ odwoławczy stwierdził ,że należy rozważyć, czy za wystąpieniem tej przesłanki przemawiają argumenty podniesione w przedmiotowym wniosku i odwołaniu. I tak we wniosku strona podniosła, że od [...] sierpnia 2010 r., kiedy świadczenie pielęgnacyjne zostało jej przyznane decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] , prawa do jego otrzymania nie został pozbawiony również w latach następnych, a na pewno także w roku 2012, kiedy bezprawnie odmówiono mu wypłaty tego świadczenia. Również w odwołaniu strona argumentowała , że skoro uzyskała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2010 r. nr [...], to nie istnieją przesłanki do odmowy w kolejnej decyzji przyznania tego świadczenia, tak jak to uczynił kierownik GOPS w kwestionowanej przez stronę decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad żoną.

Odnosząc się do argumentów strony Kolegium stwierdziło , że nie ma podstaw do przyjęcia, że o wystąpieniu przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony świadczy uzyskanie przez stronę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na żonę na okres od [...] sierpnia 2010 r. do [...] stycznia 2012 r. (tj. do dnia obowiązywania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności) na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. Fakt posiadania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie decyzji administracyjnej na ściśle określony okres nie przesądza o tym, że prawo to będzie przysługiwało również na kolejne okresy. Złożenie kolejnego wniosku o to świadczenie na nowy okres nie daje podstaw do automatycznego uzyskania do niego prawa, z tego powodu, że świadczenie to już wcześniej przysługiwało. Kwestię tę przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 386/12 oddalającym skargę strony na decyzję kasacyjną Kolegium z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], poprzedzającą decyzję, której dotyczy przedmiotowy wniosek o zmianę decyzji .

Jednocześnie wyjaśnił organ II instancji , że po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzji z dnia [...] października 2010 r. nr [...], uchylającej decyzję organu I instancji i przyznającej stronie świadczenie pielęgnacyjne na żonę na okres od [...] sierpnia 2010 r. do [...] stycznia 2012 r. zmianie uległ sposób interpretacji przez Kolegium art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych określającego przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Znalazło to wyraz w decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], poprzedzającej decyzję, której dotyczy przedmiotowy wniosek o zmianę decyzji.

W tym zakresie Kolegium wskazało, że na dzień [...] października 2010 r., w którym została wydana przez organ odwoławczy decyzja nr [...] przyznająca wnioskującemu świadczenie pielęgnacyjne na żonę, przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych obowiązywał w brzmieniu: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. matce albo ojcu,

2. innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

3. opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Natomiast na dzień wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], przepis ten obowiązywał w brzemieniu ustalonym (od dnia listopada 2011 r.) ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r. Nr 205, poz. 1212), a zmiana dotyczyła punktu , 2 w którym dodano zwrot: "z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności". Po nowelizacji art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uzyskał brzmienie:

1. matce albo ojcu,

2. innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

3. opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W kwestii zmiany stanowiska Kolegium w zakresie interpretacji art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które nastąpiło w okresie między wydaniem przez Kolegium decyzji z dnia [...] października 2010 r. (przyznającej stronie świadczenie pielęgnacyjne) i decyzji kasacyjnej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], poprzedzającej decyzję, której dotyczy przedmiotowy wniosek o zmianę decyzji, organ wyjaśnił, że wydając decyzję z dnia [...] października 2010 r. nr [...] przyznającą stronie świadczenie pielęgnacyjne Kolegium prezentowało stanowisko, że dla stwierdzenia, iż spełnione są przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych , wystarczające jest ustalenie, że osoba wymagająca opieki legitymuje się wymienionym w tym przepisie orzeczeniem o niepełnosprawności oraz, że opiekun nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Natomiast w wyniku dalszej praktyki stosowania art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium stanęło na stanowisku, które konsekwentnie prezentuje we wszystkich sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie dla stwierdzenia ,że są spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych konieczne jest również wykazanie przez wnioskodawcę związku przyczynowego między niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki. Stąd w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji Kolegium wskazało na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podało okoliczności, które należało wyjaśnić, a które dotyczyły zakresu rzeczywistej opieki sprawowanej przez skarżącego nad jego żoną.

Według Kolegium o tym, że strona ma słuszny interes w uzyskaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie świadczy też powoływanie się przez nią we wniosku o zmianę decyzji na treść uzasadnienia decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], o której zmianę wnosi. W decyzji tej działający z upoważnienia Wójta Gminy P., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. ocenił, że "[...]".

Jednakże zdaniem organu odwoławczego analiza dokumentacji sprawy dowodzi, że wnioski do jakich doszedł organ I instancji dotyczące konieczności całkowitej rezygnacji przez wnioskodawcę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad żoną zostały oparte na materiale dowodowym, który nie dawał postaw do ich sfomułowania. W decyzji kasacyjnej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] organ I instancji został zobowiązany do przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie wszystkich okoliczności dotyczących sprawowania przez stronę rzeczywistej opieki nad żoną. Wskazano m. in., że konieczne jest wyjaśnienie, jakiej opieki wymaga żona skarżącego, na czym ona polega, o jakich porach jest sprawowana i ile zajmuje czasu, czy w opiece uczestniczyć mogą inne poza stroną osoby. Tym samym organ odwoławczy uznał za niewystarczający materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, a w tym wyjaśnienia wnioskodawcy dotyczące sprawowanej opieki, złożone podczas przeprowadzonego w dniu [...] lutego 2012 r. wywiadu dla celów ustalenia uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, gdzie wnioskujący podał, że opieka nad żona polega na pomocy w czynnościach higieny osobistej, przygotowywaniu posiłków, pomocy w poruszaniu się, transporcie na wizyty lekarskie, utrzymaniu czystości w domu, ogrzewaniu domu w okresach niskich temperatur. To stanowisko organu odwoławczego co do konieczności dokonania szczegółowych ustaleń w zakresie rzeczywistej opieki sprawowanej przez skarżącego nad jego żoną zostało zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 386/12. Natomiast w toku ponownie prowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego organ I instancji ograniczył się do odebrania oświadczeń od skarżącego i jego żony, które nie przyczyniły się do wyjaśnienia stanu faktycznego. Mianowicie skarżący w oświadczeniu z dnia [...] kwietnia 2012 r. ponownie powołał się na posiadanie przez żonę orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (symbol [...]) i wskazania w nim zawarte. Tym orzeczeniem organ dysponował podczas rozpatrywania sprawy po raz pierwszy, bowiem zostało dołączone do wniosku. Wnioskujący w oświadczeniu stwierdził ponadto, że z powodu patologii kręgosłupa, hipoglikemii i choroby układu krążenia zapewnia żonie opiekę przez 24 godziny. Stwierdził, że "[...]". Do oświadczenia dołączył zaświadczenie lekarskie z dnia [...] stycznia 2012 r., które również wcześniej dołączył już do wniosku.

Natomiast żona skarżącego składając wyjaśnienia odnośnie pomocy, jaką uzyskuje od męża w oświadczeniu z dnia [...] kwietnia 2012 r. stwierdziła, że "[...]."

Według organu II instancji analiza dokumentacji sprawy prowadzi do wniosku, że pomimo przeprowadzenia przez organ I instancji ponownego postępowania wyjaśniającego, nie zostały dokonane żadne nowe ustalenia faktyczne w zakresie sprawowanej przez skarżącego opieki nad żoną. Zarówno skarżący, jak również jego żona skarżącego nie złożyli wyjaśnień w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej, która została następnie zaskarżona przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Małżonkowie nie wyjaśnili na czym konkretnie polega sprawowana przez stronę rzeczywista opieka nad żoną skarżącego.

Jednocześnie Kolegium podkreśliło ,że nie odstępuje od swojego stanowiska zaprezentowanego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], zaaprobowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 386/12, że w przedmiotowej sprawie było konieczne dokonanie ustaleń pozwalających na ocenę, czy zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad żoną uniemożliwiał mu podjęcie zatrudnienia.

Oceniając w takim aspekcie dokonane ustalenia, dotyczące niewyjaśnienia zarówno przez skarżącego jak również jego żonę skarżącego zakresu faktycznie sprawowanej opieki, Kolegium stwierdziło, że w tej sytuacji wnioskowana zmiana decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przyznanie tego świadczenia byłoby sprzeczne z interesem społecznym, bowiem nie jest uzasadnione przyznanie publicznych środków w formie świadczenia pielęgnacyjnego na utrzymanie skarżącego w sytuacji , gdy nie wykazał że występował związek przyczynowy między nie podejmowaniem przez niego zatrudnienia i opieką nad żoną.

Z kolei odnosząc się do argumentu strony , przemawiającego w jej ocenie za zmianą w trybie art. 154 k.p.a. decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], dotyczącego dokonania w tej decyzji błędnej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie, że wystąpiła określona w tym przepisie przesłanka wykluczająca prawo strony do świadczenia pielęgnacyjnego, Kolegium stwierdziło , że już przed wydaniem wskazanej decyzji, bo w poprzedzającej ją decyzji kasacyjnej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], organ zajął stanowisko, wedle którego organ I instancji dokonał błędnej interpretacji tego przepisu i nie może on stanowić podstawy do odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Przy czym zarzucając organowi I instancji błędną interpretację art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że nie jest możliwe przyznanie stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak ustaleń co do spełnienia przesłanki niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przed wydaniem kwestionowanej przez stronę decyzji nie zostały dokonane ustalenia wymagane przez organ odwoławczy dotyczące zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącego nad żoną.

Według Kolegium w tej sytuacji, skoro błędna interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy świadczeniach rodzinnych przedstawiona w kwestionowanej decyzji nie jest jedyną przeszkodą do uzyskania przez stronę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to jej usunięcie nie będzie mogło skutkować uznaniem, że wystąpił słuszny interes strony pozwalający na zmianę decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem pozostała nieusunięta druga przeszkoda do przyznania tego świadczenia jaką jest niewyjaśnienie przez stronę i jego żonę zakresu sprawowanej opieki. Dlatego pomimo uwzględnienia zarzutu strony o dokonaniu przez organ w kwestionowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] błędnej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych brak jest podstaw do stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka słusznego interesu strony przemawiająca za zmianą tej decyzji.

Natomiast ustosunkowując się do kolejnego zarzutu odwołania , podnoszącego , że organ nie uwzględnił trudnego położenia odwołującego się oraz jego chorej małżonki Kolegium stwierdziło, że w niniejszym postępowaniu, które oparte jest o art. 154 k.p.a., mogą zostać uwzględnione wyłącznie ustalenia stanu faktycznego dokonane w toku postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]. Podyktowane jest to tym, że niniejsze postępowanie nie stanowi kolejnej instancji postępowania zwykłego, w którym może być prowadzone postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia stanu faktycznego i spełnienia przesłanek do świadczenia. Ponadto wiarygodne i jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego mogłoby dotyczyć aktualnej sytuacji faktycznej, podczas gdy - jak wyjaśniono powyżej - przedmiotowy wniosek A. K. z dnia [...] lutego 2012 r. o zastosowanie trybu z art. 154 k.p.a. dotyczy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od [...] lutego 2012 r. r. do [...] marca 2014 r., a zatem za stosunkowo odległy okres.

Końcowo odnosząc się do zarzutu strony , podnoszącego , że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w końcowych zdaniach uzasadnienia wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 137/18 zasugerował, że decyzja z 2012 r. powinna być zmieniona ze względu na trudną sytuację skarżącego, organ odwoławczy stwierdził, że powołana przez stronę treść powyższego wyroku nie świadczy o wystąpieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za uwzględnieniem wniosku. Wyrok ten został wydany w innej sprawie, dotyczącej stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez skarżącego decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]. Sąd jedynie na marginesie wskazał na wynikające z przepisów prawa przesłanki do weryfikacji decyzji ostatecznych. Natomiast weryfikacja taka odbywa się w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W związku z uruchomieniem na wniosek skarżącego trybu zmiany decyzji określonego w art. 154 k.p.a. obowiązkiem organów administracji jest dokonanie oceny stanu faktycznego i prawnego pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w tym przepisie.

Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że wystąpiła tylko jedna z przesłanek określonych w art. 154 k.p.a. do zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] odmawiającej przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad żoną, a mianowicie na podstawie tej odmownej decyzji strona nie nabyła prawa. Jednocześnie organ nie dopatrzył się, aby za zmianą kwestionowanej przez skarżącego ostatecznej decyzji przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Ponadto organ II instancji ponownie podkreślił, że wniosek strony nie może zostać uwzględniony, ponieważ mogłoby to godzić w interes społeczny, bowiem nie jest uzasadnione przyznanie publicznych środków w formie świadczenia pielęgnacyjnego na utrzymanie strony, która nie wykazała, aby wystąpił związek przyczynowy między nie podejmowaniem przez nią zatrudnienia i opieką nad żoną, podczas gdy jednym z wymogów uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i jej zmianę poprzez uwzględnienie jego wniosku. Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów , a to :

- art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. polegającym na uznaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w L., że skarżący nie posiada słusznego interesu w kwestionowaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 roku nr [...] Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. , przez co nie może zostać zastosowany art. 154 § 1 k.p.a. , w sytuacji, gdy skarżący już w dniu [...] października 2010 roku nabył uprawnienie do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego mocą orzeczenia SKO w L. z dnia [...] października 2010 roku, co powinno być uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia z [...] kwietnia 2012 roku i organ administracyjny dokonał niekorzystnej na rzecz skarżącego i jego małżonki wykładni przepisu prawa,

- art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez wycofanie się przez SKO w L. ze swojego stanowiska zawartego w decyzji z dnia [...]10.2010 roku z powołaniem się na nieznaczną zmianę brzmienia przepisu , które to dywagacje organu są dla skarżącego niezrozumiałe.

Według skarżącego posiada on słuszny interes uprawniający do zmiany prawomocnej decyzji, gdyż pozostawienie w mocy decyzji z [...] kwietnia 2012 roku pozostawać będzie w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa (w tym wytycznymi SKO w L.) oraz wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawartymi w wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 roku (sygn. akt IV SA/Wr 137/18), a także naruszenie wskazanego przepisu poprzez nie uwzględnienie trudnej sytuacji życiowej skarżącego oraz jego małżonki - na co nakazał zwrócić uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 kwietnia 2018 roku sygn. IV SA/Wr 137/18.

W ocenie skarżącego decyzja Kierownika GOPS w P. z dnia [...] kwietnia 2012 roku pozostawała w jaskrawej sprzeczności z treścią orzeczenia SKO w L. z dnia [...] października 2010 roku. SKO w L. wyraźnie wskazywało, że literalne brzmienie przepisu jest nieakceptowalne w praworządnym państwie, gdyż krzywdzi to osoby pozostające w takiej sytuacji jak skarżący.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podniósł ,że nie jest możliwa zmiana decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] lutego 2012 r. do [...] marca 2014 r., bowiem oznaczałoby to przyznanie prawa za okres wsteczny . W tym zakresie organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1217/13 , w którym wskazano ,że "W sytuacji braku przepisu szczególnego, który stanowiłby inaczej, wszelka zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej następuje- jedynie ze skutkiem na przyszłość (ex nunc), bowiem decyzja weryfikowana przyjmuje nową treść, bądź traci moc dopiero z chwilą wydania decyzji uchylającej czy zmieniającej. Nie wynika to z deklaratoryjnego czy konstytutywnego charakteru decyzji wydawanej w sprawie weryfikacyjnej, lecz z samej istoty mechanizmu uchylenia/zmiany decyzji w rozumieniu art. 154 K.p.a., art. 155 K.p.a., czy też art. 163 K.p.a. W przeciwieństwie do stwierdzenia nieważności decyzji, konstrukcja uchylenia (zmiany) decyzji w powiązaniu z zasadą trwałości decyzji administracyjnej i domniemaniem jej ważności zakłada bowiem, że skutek w postaci wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego nastąpić może jedynie z chwilą gdy decyzja uchylająca (zmieniająca) zacznie obowiązywać i może być wykonana." Organ odwołał się również do doktryny , w której wskazuje się, że przepisy K.p.a. nie dają podstaw do przypisania wstecznej mocy decyzji wydanej na mocy art. 154 lub 155, czyli zrównania w skutkach wzruszenia decyzji ze stwierdzeniem jej nieważności .(J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2016, str. 721).

Ponadto Kolegium wyjaśniło ,że powołanie się w zaskarżonej decyzji na zmianę przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych , która miała miejsce między wydaniem przez Kolegium decyzji z dnia [...] października 2010 r., przyznającej skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne, a wydaniem przez Kolegium decyzji kasacyjnej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], poprzedzającej decyzję, której dotyczy przedmiotowy wniosek o zmianę decyzji, miało na celu wyjaśnienie, jak kształtował się stan prawny w dniu wydania obu tych decyzji. W tym zakresie organ odwoławczy dalej wyjaśnił, że wydając decyzję z dnia [...] października 2010 r. nr [...] przyznającą skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne Kolegium prezentowało stanowisko, według którego dla stwierdzenia, że spełnione są przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych , wystarczające jest ustalenie, iż osoba wymagająca opieki legitymuje się wymienionym w tym przepisie orzeczeniem o niepełnosprawności oraz, że opiekun nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Natomiast w wyniku dalszej praktyki stosowania art. 17 ust. 1 tej ustawy i lektury orzeczeń sądów administracyjnych Kolegium stanęło na stanowisku, które konsekwentnie prezentuje we wszystkich sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego. A mianowicie dla stwierdzenia, że są spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych konieczne jest również wykazanie przez wnioskodawcę związku przyczynowego między niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki. Stąd w decyzji kasacyjnej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Kolegium wskazało organowi I instancji na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podało okoliczności, które należało wyjaśnić, a które dotyczyły zakresu rzeczywistej opieki sprawowanej przez A. K. nad jego żoną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017, poz.2188 ze zm. ). Oznacza to, że Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, lecz zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy, co wynika z przepisów art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj: Dz. U. z 2018 r., poz. 13o2 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Należy również wskazać , że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, zaś sąd nie jest związany zarzutami sformułowanymi w skardze i wyartykułowanymi w niej wnioskami, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Analizując pod tym kątem zaskarżoną decyzję należy przede wszystkim zauważyć, że decyzja pierwszo-instancyjna wydana została po uruchomieniu nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji , jakim jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. W związku z tym przypomnieć jedynie należy, że jedną z ogólnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznej, wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. Decyzje administracyjne ostateczne mogą być zmienione lub uchylone tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów k.p.a. bądź z przepisów prawnych ustaw szczególnych. Jedną z możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewidują art. 154 § 1 i art. 155 kpa. W niniejszej sprawie postawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 154 § 1 k.p.a. stanowiący, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

W ślad za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2018r. sygn. akt IV SA/ Wr 824/17 Lex nr 2479750 powtórzyć należy ,że " z treści cytowanego wyżej przepisu wynikają trzy przesłanki, których spełnienie może skutkować zmianą bądź uchyleniem wydanej decyzji administracyjnej :

- po pierwsze, musi istnieć decyzja ostateczna, a więc taka, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 § 1 k.p.a.);

- po drugie, na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa , a więc musi to być decyzja, która nie kreuje prawa nabytego dla strony postępowania.

- po trzecie , za jej uchyleniem lub zmianą muszą przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony" .

Przy czym należy podkreślić, że wskazane przesłanki mają charakter równoważny, co oznacza, że muszą one zostać spełnione łącznie, a niezaistnienie jednej z nich skutkuje niemożnością zmiany lub uchylenia decyzji (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 993/11 oraz z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1156/11). Wskazać też należy ,że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie powołanego przepisu, właściwy organ administracji publicznej nie jest uprawniony do ponownego, merytorycznego ( rozpoznawczego ) rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz zobligowany jest wyłącznie do stwierdzenia, czy za zmianą bądź uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W przeciwnym razie instytucja ta stanowiłaby niejako kolejną instancję, nieprzewidzianą przez obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 411/10 i z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 1265/10 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) .

Zwrócić też trzeba uwagę na to, że w przepisie art. 154 § 1 k.p.a. ustawodawca, określając uprawnienia organu orzekającego na jego podstawie, użył słowa "może", co oznacza, że przepis ten jest stosowany na zasadzie uznania administracyjnego. Powyższe powoduje, że hipotezą tego przepisu nie zostały objęte decyzje ostateczne, które miały charakter związany. Stanowisko to dobitnie zostało sformułowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt I OSK 815/05 (LEX nr 217423), gdzie stwierdzono, że: "w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe".

W analizowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja, której uchylenia domagał się skarżący jest rozstrzygnięciem ostatecznym , na podstawie którego nie nabył on żadnych praw. Przedmiotem sporu pozostawała natomiast ocena, czy za zmianą kwestionowanej przez skarżącego ostatecznej decyzji przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony . Koniecznym zatem było rozważanie argumentacji skarżącego prowadzącej do wykazania istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W okolicznościach badanej sprawy skarżący jako podstawę uzasadniającą zamianę w trybie art.154 k.p.a. decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego upatrywał w słusznym interesie strony , przejawiającym się w tym , że wcześniejszą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] świadczenie takie zostało mu przyznane od [...] sierpnia 2010 r. do 2012 r. , kiedy to bezprawnie – według skarżącego - kwestionowaną decyzją odmówiono mu wypłaty tego świadczenia z powodu – jak to ocenił – niedorzecznej interpretacji przez organ pomocowy przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych . Powyższe twierdzenie jest również przedmiotem pierwszego z zarzutów wniesionej przez niego skargi, który sprowadzał się do wskazania, że organ błędnie zinterpretował przepisy i nie uwzględnił przy wydawaniu kwestionowanej decyzji faktu ,że skarżący już w dniu [...] października 2010 roku na podstawie powołanej wyżej decyzji Kolegium nabył uprawnienie do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego . Wobec tego – jego zdaniem - pozostawienie w mocy decyzji z [...] kwietnia 2012 roku pozostawać będzie w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa.

W tym miejscu wymaga podkreślenia ,że możliwość zastosowania art.154 k.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu ,że zmiana musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami . Ostatecznie granice zarówno interesu społecznego , jaki słusznego interesu strony wyznacza obowiązujący porządek prawny. Innymi słowy, kolizja interesu społecznego lub strony z przepisem prawa wyklucza możliwość zastosowania art.154 k.p.a.

Wbrew zarzutom skargi , stanowisko skarżącego w tym zakresie nie zasługuje na aprobatę Sądu , albowiem dokonana przez organ II instancji interpretacja przepisu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanej decyzji i w świetle ujawnionych okoliczności sprawy jest prawidłowa.

Jak trafnie zauważył organ II instancji , w okresie między wydaniem przez Kolegium decyzji z dnia [...] października 2010 r. przyznającej skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne i decyzji kasacyjnej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], poprzedzającej decyzję, której dotyczy przedmiotowy wniosek o zmianę decyzji, w orzecznictwie sądowo-administracyjnym w zakresie interpretacji art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nastąpiła zmiana w kierunku zaostrzenia przesłanki , dotyczącej wykazania przez wnioskodawcę związku przyczynowego między niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki na niepełnosprawnym członkiem rodziny .Innymi słowy , w dacie wydania decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne wystarczyło wykazanie przez podmiot aplikujący o świadczenie pielęgnacyjne przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i faktu niepełnosprawności członka rodziny, potwierdzonego stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności .

Natomiast w dacie wydawania zakwestionowanej decyzji w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych dostrzeżono rozbieżność na tle wykładni przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i powstały wątpliwości konstytucyjne na tle powyższego przepisu , który był przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny i podlegał nowelizacji . Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07 stwierdził niezgodność art.17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie , w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy , niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny z art. 32 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskutek nowelizacji zmieniono treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ( art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 233, poz. 1456), natomiast nie uchylono art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy. Przy czym Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na to ,że orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaś stosowanie wykładni gramatycznej art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w obecnym ich brzmieniu godzi w zasadę równości określoną w art. 32 Konstytucji, zgodnie z którą to wykładnią przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nigdy nie będzie mógł być podstawą do przyznania świadczeń pielęgnacyjnych na rzecz współmałżonka, natomiast wykładnia systemowa i celowościowa jest zgodna ze stanowiskiem Trybunału . W myśl tej ostatniej świadczenie pielęgnacyjne będzie mogło być przyznawane na rzecz współmałżonka, jeśli zostaną spełnione pozostałe przesłanki warunkujące – co do zasady – możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia. Dokonana w ten sposób wykładnia nie narusza art. 6 k.p.a. nakazującego organom działanie na podstawie przepisów prawa.

Należy bowiem mieć na względzie, że jak stwierdził to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 maja 2005 r. sygn. akt SK 22/99, że orzeczenie o niezgodności przepisu z Konstytucją oznacza przypisanie atrybutu konstytucyjności nie pewnej jednostce redakcyjnej bez względu na jej treść, lecz normie określonej treści zawartej w tym przepisie, ustalonej w wyniku interpretacji. W powołanym powyżej orzeczeniu trybunalskim o sygn. akt P 27/07 w części końcowej uzasadnienia wyroku Trybunał wyraźnie zwrócił uwagę, że wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale do organów stosujących przepisy tej ustawy będzie należeć ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 tej ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał w tym miejscu zwrócił szczególną uwagę na znaczenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy o świadczeniach rodzinnych dla sprawy, w której zapadł wyrok, a w którym to stanie faktycznym o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił współmałżonek. Redakcja pytania prawnego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego, ograniczona jedynie do przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uniemożliwiła wprawdzie Trybunałowi zajęcie stanowiska odnośnie do ww. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ tej ustawy, lecz tą końcową wypowiedzią Trybunał zasygnalizował istotę problemu i tym samym wprost zauważył, że to organ orzekając w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem musi "ocenić skutek stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy" w dawnym brzmieniu.

W tym miejscu wymaga też zaakcentowania ,że w świetle obowiązującego prawa, samo legitymowanie się przez osobę niepełnosprawną odpowiednim orzeczeniem o stopniu niepełnoprawności nie przesądza jeszcze o tym, że osoba ta wymaga opieki, która czyni niemożliwym podjęcie przez opiekuna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub ich kontynuowanie. Dowodzi tego regulacja w ustawie o świadczeniach rodzinnych , zgodnie z którą w razie powstania wątpliwości, w odniesieniu do osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne lub osoby pobierającej to świadczenie, dotyczących okoliczności konieczności rezygnacji lub niepodejmowania aktywności zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną może zostać przeprowadzony stosowny wywiad, celem którego jest zweryfikowanie okoliczności dotyczących spełniania warunków, o których mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych , o czym stanowi art. 23 ust. 4a tej ustawy . Wskazany przepis należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej.

Przechodząc na grunt okoliczności badanej sprawy zauważyć należy ,że na podstawie przedstawionego przez skarżącego, a pozostającego w aktach sprawy oświadczenia z dnia [...] kwietnia 2012r. w przedmiocie zakresu sprawowania opieki nad żoną i w związku z oświadczeniem żony skarżącego z dnia [...] kwietnia 2012r. o zakresie tej opieki, odwołującymi się tylko do treści wskazań , wynikających z orzeczenia o niepełnosprawności , organ II instancji wydając decyzję kasacyjną z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], poprzedzającą wydanie zakwestionowanej decyzji , stwierdził , że zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności żoną nie jest dostatecznie wyjaśniony i w przedmiotowej sprawie konieczne było dokonanie ustaleń na czym konkretnie polega sprawowana przez skarżącego rzeczywista opieka nad żoną , a następnie ocena , czy zakres tej opieki uniemożliwiał skarżącemu podjęcie zatrudnienia. Powyższe stanowisko Kolegium zostało w pełni zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu , który w wyroku z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 386/12 stwierdził , " że na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie można stwierdzić, czy skarżący spełnił przesłanki określone w art. 17 ustawy stanowiące podstawę do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem, należy przyznać rację organowi odwoławczemu, że w niniejszej sprawie konieczne jest ustalenie zakresu rzeczywistej opieki, jaką skarżący sprawuje nad żoną oraz że z powodu sprawowania opieki skarżący nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Następnie oceny wymaga, czy zakres niezbędnej dla niepełnosprawnej żony skarżącego opieki, którą wykonuje skarżący, pozbawia go możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o których mowa w art. 3 pkt 22 ustawy".

Na tle powyższego faktu prawotwórczego , jaki niewątpliwie stanowi prawomocny wyrok sądu administracyjnego , wskazać należy ,że w teorii postępowania sądowoadministracyjnego prezentowane jest uprawnione stanowisko, wedle którego skutek pozytywny prawomocności orzeczenia sądu administracyjnego statuuje związanie sądów administracyjnych, stron postępowania sądowoadministracyjnego, innych sądów oraz innych organów państwowych i innych podmiotów stanem prawnym wynikającym z treści prawomocnego orzeczenia, to jest wyrażoną w nim oceną zgodności z prawem skontrolowanego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Nie jest zatem dopuszczalne formułowanie przez strony (uczestników) postępowania sądowoadministracyjnego, organy administracji publicznej i inne organy państwowe, sądy administracyjne i inne sądy ustaleń oraz ocen prawnych sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego (zob. T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 976 ; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 435). Oznacza to ,że strony (uczestnicy) postępowania sądowoadministracyjnego, w tym skarżony organ i strony postępowania administracyjnego, inne organy administracji publicznej, kolejne składy sądów administracyjnych wszystkich instancji oraz inne sądy i podmioty prawne nie mogą nie tylko wydawać aktów i podejmować czynności sprzecznych z prawomocnym orzeczeniem i prawomocną oceną prawną sądu administracyjnego , lecz także nie mogą żądać ponownego wszczęcia postępowania lub badania w toku już wszczętego postępowania tych zagadnień faktycznych i prawnych, które zostały prawomocnie ocenione przez sąd administracyjny i legły u podstaw wydanego orzeczenia ( zob. wyrok NSA z dnia 9 marca 2018r. sygn. akt I OSK 1057/16 Lex nr 2486260 ) .

Powyższe zastrzeżenie jest o tyle istotne, że skarżący we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie zmiany ostatecznej i prawomocnej decyzji odmawiającej przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego powołał się na wykładnię zastosowaną przez organ w decyzji Kolegium z dnia [...] października 2010 r. nr [...] przyznającej mu świadczenie pielęgnacyjne na żonę za wcześniejszy okres, pomijając, że nowy sposób wykładni relewantnej regulacji pozostaje w sprzeczności z oceną prawną wyrażoną w przedmiotowej sprawie przez tutejszy Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 386/12 oddalającym skargę na decyzję kasacyjną z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] , w następstwie której doszło do wydania decyzji , objętej przedmiotowym postępowaniem .

W tym miejscu może nasuwać się pytanie o relację instytucji prawomocności orzeczeń sądów administracyjnych oraz zasadę związania prawomocną oceną prawną wynikającą z tych orzeczeń do instytucji uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Odpowiedzi na tak sformułowane pytanie udzielił Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym już wyżej wyroku z dnia 9 marca 2018r. sygn. akt I OSK 1057/16 LEX nr 2486260 , stwierdzając ,że " niewątpliwie możliwa w tym zakresie jest pozioma kolizja normatywna. Kolizja ta powinna być rozstrzygnięta w kierunku uznania pierwszeństwa i nadrzędności związania treścią prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych i niedopuszczalnością modyfikowania lub obalania ocen i skutków prawnych wynikających z tych orzeczeń przez organy administracji publicznej. Nie można powołując się na wartości i zasady konstytucyjne (także te związane z ochroną praw podmiotowych) osłabiać lub podważać zasadniczych instytucji procesowych, które stoją na straży pozycji ustrojowej organów władzy sądowniczej oraz naczelnej metazasady państwa prawnego, dla której moc wiążąca, autorytet i trwałość orzeczeń sądowych jest wartością konstytucyjną o fundamentalnym znaczeniu (art. 2 Konstytucji RP), która decyduje zachowaniu rządów prawa, którego ostateczne i niepodważalne wymierzanie należy do sądów".

Wprawdzie nie można wykluczyć, że podstawą do uruchomienia na podstawie art. 154 k.p.a. nadzwyczajnego trybu w celu uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji może być zmiana wykładni prawa , która poddana ocenie w świetle przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony stanie się podstawą do wzruszenia ostatecznej decyzji, na podstawie której żadna strona nie nabyła prawa. Jednak w realiach badanej sprawy dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego nie może pomijać treści wskazanego wyżej prawomocnego wyroku tutejszego Sądu z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 386/12 oddalającego skargę na decyzje kasacyjną oraz wynikających z niego ostatecznie wiążących ocen prawnych. Innymi słowy, zakwestionowana w trybie art. 154 § 1 k.p.a. ostateczna decyzja, na podstawie której żadna strona nie nabyła prawa, może być przedmiotem postępowania nadzwyczajnego w tym trybie pod warunkiem, że wszczęcie postępowania w tym trybie w celu weryfikacji treści prawomocnej decyzji nie będzie zmierzać do podważenia związania treścią prawomocnego wyroku oddalającego skargę w tej sprawie i wynikającą z powyższego wyroku oceną prawną w zakresie zgodności albo niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji administracyjnej . W demokratycznym państwie prawnym organy władzy publicznej nie mogą wzajemnie podważać swoich orzeczeń.

Należy bowiem wskazać , że związanie treścią prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego rozciąga się także na ocenę prawną z niego wynikającą i leżącą u podstaw tego orzeczenia (art. 153 p.p.s.a.), niezależnie od tego, czy prawomocny wyrok sądu administracyjnego jest orzeczeniem uwzględniającym, czy też oddalającym skargę. Wobec tego określona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną , wynikającą z prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego ma szeroki zakres zastosowania i obejmuje również związanie oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku oddalającym skargę. Związanie oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku jest bowiem logiczną konsekwencją związania treścią tego wyroku, która obejmuje nie tylko jego sentencję, ale również jego uzasadnienie.

Powyższa zasada związania prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego oraz oceną prawną z niego wynikającą musi zostać odpowiednio odniesiona do sprawy będącej przedmiotem skargi. Wobec prawotwórczego faktu w postaci powołanego wyżej prawomocnego wyroku z dnia 17 października 2012r. sygn. akt IV SA/Wr 386/12 , w którym tutejszy Sąd w przesądził ostatecznie w granicach sprawy, której dotyczy zakwestionowana decyzja, że przesłanka materialnoprawna , warunkująca nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w postaci wykazania - z uwagi na zakres faktycznie wykonywanej opieki - związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia ( lub niepodejmowaniem) , a wykonywaną opieką nie została spełniona, dlatego nie można za pomocą ponownej oceny prawnej stanu faktycznego w zakresie tej przesłanki w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 154 k.p.a. podważać prawomocnie wiążącej oceny prawnej tego Sądu.

Oceniając zatem w takim aspekcie dokonane w zakwestionowanej decyzji ustalenia Kolegium , dotyczące niewyjaśnienia zarówno przez skarżącego , jak również przez jego żonę zakresu faktycznie sprawowanej opieki, organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zobligowany był do oceny na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w dacie wydawania decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] , czy organ I instancji wydając tę decyzję, której zmiany domaga się skarżący , wykonał zalecenia dotyczące postępowania wyjaśniającego , wynikające z decyzji kasacyjnej i stwierdził, że kwestii zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki nie wyjaśniają dostatecznie powołane wyżej oświadczenia skarżącego i jego żony , powołujące się w istocie wyłącznie na zalecenia i wskazania, wynikające z orzeczenia o niepełnosprawności żony skarżącego .

Ma zatem rację organ II instancji , kiedy wywodzi, że pomimo przeprowadzenia przez organ I instancji ponownego postępowania wyjaśniającego, nie poczyniono żadnych ustaleń w zakresie sprawowanej przez skarżącego opieki nad żoną. Zarówno skarżący, jak również jego żona nie wyjaśnili na czym konkretnie polega sprawowana przez stronę rzeczywista opieka nad żoną. Podstawowym bowiem wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wobec tego w sytuacji braku wykazania przez skarżącego zaistnienia istotnej przesłanki materialnoprawnej , tj. związku przyczynowego między nie podejmowaniem przez niego zatrudnienia i opieką nad żoną, ma rację organ , kiedy stwierdza ,że wnioskowana przez skarżącego zmiana decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przyznanie tego świadczenia byłaby sprzeczne z interesem społecznym .

Natomiast w związku z kategoryczną oceną prawną tutejszego Sądu, wyrażoną w prawomocnym wyroku z dnia 17 października 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wr 368/12) dążenie do zmiany w trybie art. 154 § 1 k.p.a. prawomocnej decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] , z pominięciem wykładni art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych , zaprezentowanej w powołanym wyżej wyroku , musi zostać zakwalifikowane jako próba podważenia związania powyższym wyrokiem i ocenami prawnymi w nim sformułowanymi. Nie jest więc w takiej sytuacji dopuszczalne żądanie poddania weryfikacji w trybie art. 154 k.p.a. prawomocnej decyzji, jeśli żądanie to zmierza do podważenia związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku oddalającym skargę na decyzję kasacyjną w następstwie której doszło do wydania decyzji , która jest podważana przez skarżącego w trybie art.154 k.p.a. Przy czym niedopuszczalna jest próba wykazywania, że zakwestionowana decyzja jest wadliwa z powodu błędnej interpretacji przez organ art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych , skoro weryfikacja prawomocnej decyzji w zakresie, w jakim – zgodnie z wnioskiem o zmianę tej decyzji – prowadziłaby do naruszenia związania oceną prawną w zakresie spełnienia przesłanek - warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - wynikającą z prawomocnego wyroku sądu administracyjnego wydanego w granicach tej samej sprawy sądowoadministracyjnej .

W związku z tym zaaprobować należy stanowisko Kolegium , wedle którego stwierdzenie ,że organ w kwestionowanej w trybie art.154 k.p.a. decyzji dokonał błędniej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie świadczy samo przez się o zaistnieniu przesłanki słusznego interesu strony pozwalającego na zmianę decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem nie została wykazana istotna przesłanka związana z dostatecznym wyjaśnieniem przez skarżącego zakresu sprawowanej opieki przez niego nad żoną.

Natomiast ustosunkowując się do kolejnego zarzutu skargi , podnoszącego , że organ nie uwzględnił trudnej sytuacji życiowej oraz jego małżonki wskazać należy, że w postępowaniu toczącym się w trybie art. 154 k.p.a., mogą zostać uwzględnione wyłącznie ustalenia poczynione w toku postępowania zakończonego decyzją ostateczną , która jest kwestionowana w tym trybie . Oznacza to ,że w trybie art. 154 k.p.a. nie można domagać się poczynienia przez organ ponownych ustaleń stanu faktycznego. Trzeba ponownie podkreślić, że przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art.154 k.p.a. jest ustalenie przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, o których mowa w tym przepisie, czyli w kontekście występowania wymienionych w nim interesów. Omawiana norma prawna nie ma natomiast na celu kolejnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu rozpoznawczym, ani nie służy badaniu legalności decyzji , która jest kwestionowana w tym trybie. Na gruncie art. 154 k.p.a. brak jest podstaw prawnych , aby organ przeprowadzał ponowne postępowanie , ustalając na nowo okoliczności dotyczące sprawowanej przez skarżącego opieki nad żoną.

Wymaga też wyjaśnienia, że w niniejszym postępowaniu nie może być przedmiotem rozważań i oceny przez organ subiektywna ocena skarżącego, co do motywów podjęcia decyzji, o której zmianę wnosi w trybie art. 154 § 1 K.p.a. Nie można bowiem uznać za słuszny interes strony lub interes społeczny, w ujęciu art. 154 k.p.a., subiektywnego przeświadczenia strony o doznanej krzywdzie ani domagania się przez nią dokonania ponownych ustaleń stanu faktycznego, z którymi się nie ona godzi, a które były już przedmiotem rozpoznania i oceny prawnej przez organ administracji publicznej lub sąd. Rozważania organu mogą dotyczyć wyłącznie ustalenia, czy za wnioskowaną zmianą decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie ulega wątpliwości ,że oba rodzaje interesów powinny być rozumiane w kategoriach zobiektywizowanych. W takim też aspekcie Kolegium zbadało przedmiotowy wniosek inicjujący postępowanie w tej sprawie i z uwagi na niedokonanie przed wydaniem kwestionowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] niezbędnych ustaleń pozwalających na ocenę spełnienia przez skarżącego przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w prawomocnym wyroku z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 386/12 , nie jest możliwe stwierdzenie, że przesłanki te skarżący spełniał, a tym samym nie można stwierdzić, aby wystąpił słuszny interes strony przemawiający za zmianą wskazanej wyżej decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego . Natomiast zmiana decyzji w trybie art.154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem postępowania zwyczajnego .

Spajając tę część rozważań , Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu , że za wzruszeniem przedmiotowej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. - z przyczyn , o których była mowa wyżej - nie przemawiał zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony.

Zamierzonego skutku prawnego nie może również odnieść argumentacja skarżącego , odwołująca się do stanowiska zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 roku sygn. akt IV SA/Wr 137/18 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , który w końcowej fazie uzasadnienia - według skarżącego - zasugerował, że decyzja z 2012 roku powinna być zmieniona ze względu na trudną sytuację skarżącego. Istotnie w powołanym wyżej wyroku w sprawie , której przedmiotem była odmowa stwierdzenia przez Kolegium nieważności decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną, tutejszy Sąd jedynie na marginesie tej sprawy, dostrzegając trudną sytuację życiową skarżącego , zauważył , że " obowiązujące przepisy prawa przewidują - w pewnych sytuacjach - możliwość usuwania z obrotu prawnego ostatecznych decyzji ze względu na zaistnienie przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony". Zawarcie powyższego passusu w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego wskazuje jedynie na inne możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej , a więc stanowiło w istocie wyłącznie wskazówkę i informację dla strony o tym , jakie są w obowiązującym systemie prawnym inne możliwości weryfikacji takiej decyzji . Natomiast samo przez się nie świadczy o stwierdzeniu przez tutejszy Sąd faktu spełnienia przez skarżącego przesłanki słusznego interesu strony, określonej w art. 154 § 1 K.p.a. , gdyż taka weryfikacja odbywa się w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W związku z uruchomieniem na wniosek skarżącego trybu zmiany decyzji określonego w art. 154 k.p.a. obowiązkiem organów administracji było dokonanie oceny stanu faktycznego i prawnego pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w tym przepisie.

W tym miejscu wymaga ponownego podkreślenia, że zakres przedmiotowy nadzwyczajnego postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej ograniczony jest wyłącznie do badania formalnych przesłanek warunkujących zastosowanie tego trybu .Brak zaistnienia którejkolwiek z nich nie daje podstaw do wydania decyzji o uchyleniu lub zmianie w tym trybie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Z tego też względu za zbędne Sąd uznał odniesienie się do tych zarzutów skargi , które nakierowane są na naruszenie prawa materialnego , a to przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych .

Z uwagi na brak kumulatywnego zaistnienia wszystkich przesłanek , o których mowa w art.154 k.p.a. , uzasadniających możliwość zastosowania nadzwyczajnego trybu zmiany lub uchylenia decyzji , poza przedmiotem rozważań Sądu w rozpatrywanej sprawie była kwestia jaki charakter ( związany czy też nie ) ma decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego .

W ocenie Sądu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ wyprowadził merytorycznie uzasadnione i logiczne wnioski, będące wynikiem swobodnej oceny dowodów (art.80 k.p.a.). Natomiast fakt, że skarżący nie zaakceptował zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy nie świadczy o naruszeniu przez niego art.9 k.p.a. Nie wymaga się bowiem od organu osiągnięcia rezultatu, to znaczy przekonania strony, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem ( podobnie wyrok NSA z 29 czerwca 2010r. sygn. I OSK 124/10).

Z kolei odnosząc do skargi zarzutu dotyczącego naruszenia art. 8 k.p.a. należy na wstępie zwrócić uwagę na nowe brzmienie tego przepisu , nadane ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) , które obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Oznacza to ,że począwszy od tego dnia, stosownie do art. 8 § 2 k.p.a., organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Wobec tego brzmienie przepisu art. 8 k.p.a. w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanej decyzji o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego , nie pozwala na skuteczne podniesienie zarzutu o naruszeniu zasady utrwalonych praktyk rozstrzygania konkretnych spraw.

Konkludując powyższe rozważania , stwierdzić należy , że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem argumenty skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła okoliczności umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznej ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. Tryb postępowania przewidziany w art. 154 k.p.a. służy organom administracji do usuwania takich decyzji ostatecznych, które organy te uważają za niecelowe bądź sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. W ocenie Sądu organ orzekający w niniejszej sprawie dostatecznie rozważył sprawę na gruncie art. 154 k.p.a. , prawidłowo nie znajdując przesłanek, o jakich mowa w tym przepisie . Kolegium wydając zatem zaskarżoną decyzję, działało w granicach prawa, a podjęte rozstrzygnięcie na podstawie art. 154 k.p.a. nie wykracza poza granice uznania administracyjnego.

Powyższe wnioski prowadzą do końcowej konkluzji ,że skarga przedstawia się jako bezzasadna , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.