Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Iwona Niżnik - Dobosz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D.Z. na bezczynność [...] Izby Rolniczej w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania [...] Izby Rolniczej do załatwienia wniosku skarżącego D.Z. z dnia 3 stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że [...] Izba Rolnicza dopuściła się bezczynności w załatwieniu wniosku, o którym mowa w pkt l wyroku; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od [...] Izby Rolniczej w K. na rzecz skarżącego D.Z. kwotę 357 złotych (słownie złotych: trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność wniósł D. Z., zarzucając [...] Izbie Rolniczej przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Skarżący wniósł o zobowiązanie podmiotu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 3 stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku.

Wniósł również o odstąpienie od wymierzania podmiotowi grzywny na postawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.

Skarżący wskazał, iż w dniu 3 stycznia 2016 r. przy użyciu poczty elektronicznej z adresu informacje.rolnictwo@wp.pl złożył anonimowo wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany do organu i przesłany na adres poczty elektronicznej [...]. Wniosek dotyczył sprawozdawczości za 2014 r. W odpowiedzi na ten wniosek organ w wiadomości zwrotnej 04.01.2016 r. o godz. 10:01 domagał się od skarżącego ujawnienia jego personaliów, zaś o godz. 11:38 obiecał, że po przedstawieniu się skarżącego, chętnie udostępni wnioskowane informacje. Skarżący, według swojego oświadczenia w skardze, przedstawił się imieniem i nazwiskiem w dniu 11.01.2016 r. godz. 17:52. W aktach sprawy znajduje się dowód, że informacja z adresu informacje.rolnictwo@wp.pl - została odczytana przez organ w dniu 12.01.2016 r. o godz. 07:43.

Zdaniem skarżącego, termin do załatwienia sprawy upłynął w dniu 18 stycznia 2016 r., jednakże ani tego dnia, ani do dnia sporządzenia niniejszej skargi, skarżącemu nie została udzielona informacja zgodnie z wniesionym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ani jakakolwiek inna odpowiedź, w szczególności z podaniem miejsca publikacji na konkretnych podstronach BIP organu.

W odpowiedzi na skargę [...] Izba Rolnicza wniosła o oddalenie skargi.

Organ podał, iż w dniu 3 stycznia 2016 r. wpłynął do niego anonimowy e-mail.

Na pytanie, kto wnosi o udostępnienie informacji publicznej nadeszła odpowiedź, że wnioskodawca chce pozostać anonimowy.

Ponieważ większość żądanych danych znajdowała się na stronie internetowej [...] Izby Rolniczej [...] od dawna, organ po otrzymaniu e- maila skarżącego, jedynie informacje te uzupełnił.

Zatem skoro większość żądanych danych była umieszczona już na stronie internetowej strony skarżonej przed żądaniem podania tych informacji, skarżący mógł się z nimi zapoznać bez konieczności kierowania sprawy do sądu.

Informację o tym przesłano także obecnie bez zbędnej zwłoki skarżącemu na wskazany przez niego adres internetowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014.1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a. Dz. U 2016.718), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4 § 2 art. 3 p.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest bezczynność [...] Izby Rolniczej.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w p.p.s.a. przyjmuje się, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony.

Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

§ 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

§ 1b Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

§ 2 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07).

Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej.

W myśl art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie przewidzianej we wniosku, a wówczas to podmiot obowiązany do udostępnienia postępuje w sposób przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy. Nie budzi przy tym wątpliwości interpretacyjnych to, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno technicznej jak i to, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następują w drodze decyzji administracyjnej wedle reguł kodeksu postępowania administracyjnego. Gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei, formą obrony swojego stanowiska dla wnioskodawcy w takiej sytuacji jest skarga na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 405/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SAB/ Go 31/12 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zgodnie z art. 13 ustęp 1 udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. (ustęp 2).

W kontrolowanej sprawie, kwestia, czy [...] Izba Rolnicza była upoważniona do udzielenia informacji publicznej sprawie nie była pomiędzy stronami sporna. Sąd ustalił, że [...] Izba Rolnicza była zobligowania do udzielenia informacji publicznej. Izba ta bowiem jest częścią obligatoryjnego samorządu rolniczego wykonującego zadania publiczne i otrzymując środki publiczne (między innymi część wpływów z podatku rolnego) na prowadzenie swojej działalności. Samorząd rolniczy jest zaś częścią samorządu gospodarczego. Wprawdzie organem reprezentującym izbę rolniczą jest jej zarząd, to jednak z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1079 z późn. zm.) wynika, że sprawy indywidualne o charakterze administracyjnym załatwiane są w drodze postępowania administracyjnego, a organem administracyjnym uprawnionym do wydawania decyzji jest prezes izby. Ponieważ w przypadku odmowy udostepnienia informacji publicznej decyzję wydawałby Prezes Izby, to Sąd uznał, że także samo udostepnienie informacji publicznej następujące po przeprowadzeniu skrótowego i uproszczonego postępowania administracyjnego, wymaga podjęcia czynności przez Prezesa Izby lub osoby przez Prezesa upoważnionej na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy o izbach rolniczych. Analogiczne regulacje zawiera § 15 ust. 1 i 2 Statutu [...] Izby Rolniczej (dostępny na stronie internetowej: [...], dostęp na 14 czerwca 2016 r.).

Wobec powyższych ustaleń co do stanu prawnego, koniecznym było zbadanie czy bezczynność w przypadku Prezesa [...] Izby Rolniczej /organu miała miejsce.

We wniosku z dnia 3 stycznia 2016 r. skarżący domagał się ujawnienia budżetów Izby na 2014 r. i 2015 r., sprawozdania finansowego Izby za 2014 r., sprawozdania z działalności statutowej Izby za rok 2014 r.

Pismem z dnia 19 kwietnia 2016 r. organ zawiadomił skarżącego, iż wszystkie żądane informacje, są umieszone na stronie internetowej Izby, a po skierowaniu maila informacje te zostały uzupełnione tak, że w dacie 17 stycznia 2016 r. były wszystkie dostępne na stronie Izby.

Zdaniem Sądu, od dnia otrzymania wniosku tj. dnia 3 stycznia 2016 r. organ pozostawał w bezczynności do dnia 19 kwietnia 2016 r., o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku.

Jednocześnie, zdaniem Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie wynikała z lekceważącego stosunku do złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, lecz z błędnego przeświadczenia, że skoro żądane informacje, odpowiednio uzupełnione, po otrzymaniu maila skarżącego, znajdują się na stronie internetowej organu, to jest to wystarczająca forma ich udostępnienia. Organ dokonał wymiany korespondencji mailowej ze skarżącym, co prawda bezpodstawnie żądając, aby skarżący ujawnił swoje dane osobowe. Skoro organ zamierzał informacje publiczne udostępnić, a tylko warunkował tę czynność udostępnieniem danych osobowych, to trzeba wskazać, że organ działał, ale z uchybieniem prawu, gdyż zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, w celu złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest co do zasady konieczne wskazanie danych osobowych. Dopiero, kiedy organ widzi potrzebę wydania decyzji administracyjnej w sprawie udostępnienia informacji publicznej, otwiera się problem indywidualizacji danych osobowych wnioskodawcy. Błędem organu było to, że nie poinformował skarżącego niezwłocznie o uzupełnieniu na e-stronie Izby wymaganych informacji, gdyż z wyjaśnień organu wynika bezsprzecznie, że w chwili złożenia wniosku przez skarżącego w dniu 3 stycznia 2016 r. jedynie "większość żądanych informacji", była umieszczona na stronie internetowej Izby. Jednakże organ poinformował skarżącego o tym fakcie dopiero w dniu 19 kwietnia 2016 r., po wniesieniu przez skarżącego skargi do WSA w Krakowie (k. [...] a.s.). Oceniając aktywność organu w sprawie, trzeba stwierdzić, że organ podejmował pewne działania, w tym niektóre z naruszeniem prawa, ale sam fakt ich podejmowania, a także niezwłoczne udzielenie informacji skarżącemu po wniesieniu skargi do WSA w Krakowie pozwala, zdaniem Sądu stwierdzić, że trwająca do dnia 19 kwietnia 2016 r. bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W przedmiotowej sprawie, w dacie orzekania przez sąd organ nie pozostawał w stanie bezczynność, albowiem wniosek skarżącego został załatwiony, o czym organ poinformował skarżącego pismem z dnia 19 kwietnia 2016 r. W konsekwencji więc zachodziły podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności ze względu na bezprzedmiotowość orzekania. Nie można bowiem zobowiązać organu do udzielenia informacji publicznej, gdy w momencie orzekania przez sąd informacja taka została już udzielona, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej udzielenia. Z tych przyczyn postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do podjęcia czynność jest bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie przepisu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku.

Sąd, oceniając, tak jak powyżej, aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, doszedł do przekonania, iż bezczynność nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku.

Skarżący złożył wniosek dnia 3 stycznia 2016 r. a pismem z dnia 19 kwietnia 2016 r. organ wskazał, iż wszystkie żądane informacje są umieszone na stronie internetowej Izby, a po skierowaniu maila informacje, te zostały uzupełnione, tak, że w dacie 17 stycznia 2016 r. były wszystkie dostępne na stronie Izby.

Organ zareagował na wniosek skarżącego, a zatem nie pozostał bierny, jednakże zrobił to po terminie przewidzianym do udzielenia informacji, który wynosi 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Za rażące naruszenie w/w przepisów można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Warszawie z 20.10.2011 r., I SA/Wa 353/11, wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08. 2011 r., II SAB/Gd 30/11).

Dalej należy wyjaśnić, że stosownie natomiast do przepisu art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu.

Analiza wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, iż na jego podstawie sąd rozpoznający daną sprawę uzyskał kompetencję do dokonania oceny, czy w konkretnej sprawie zachodzą uzasadnione przypadki, których wystąpienie pozwoliłoby odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części. W takiej sytuacji sąd powinien dokonać wszechstronnej analizy konkretnej sprawy, biorąc przy tym pod uwagę zarówno okoliczności związane z przebiegiem danego postępowania, jak też okoliczności spoza danego postępowania, odnoszące się m.in. do stanu majątkowego stron oraz specyfiki i statusu prawnego organu.

W ocenie Sądu, przywołany powyżej przepis art. 206 p.p.s.a.- pozwalający m.in. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w części - ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, ze wskazanych poniżej powodów.

Po pierwsze wskazać należy, iż na koszty niniejszego postępowania poza wpisem sądowym w wysokości 100 zł, składały się przede wszystkim koszty związane z reprezentacją strony skarżącej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu K. C. Ł. (art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1628 z późn. zm.) oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Kluczowym dla oceny zasadności poniesienia przez organ wskazanych powyżej kosztów postępowania pozostaje w tym przypadku fakt znany Sądowi z urzędu, że nakład pracy poniesiony przez radcę prawnego do sporządzenia w sprawie skargi w imieniu skarżącego jest znacznie umniejszony, gdyż ww. pełnomocnik wnosił już w imieniu skarżącego bardzo zbliżone skargi z tożsamą argumentacją prawną na bezczynność organów samorządu zawodowego do wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym np. skargę na bezczynność Prezesa [...] Izby Rolniczej do sprawy o sygn. II SAB/Kr 85/16. Argumentacja prawna w skardze jest napisana w sposób ogólny, mało zindywidualizowany tak, że z powodzeniem może znajdować zastosowanie wielu sprawach bez większych zmian merytorycznych, co stanowi znaczne ułatwienie przy jej sporządzaniu. Ta okoliczność uzasadnia, zdaniem Sądu, zmniejszenie kosztów zastępstwa procesowego w standardowej wysokości 480 zł o połowę, czyli do kwoty 240 zł. Na marginesie podkreślenia wymaga, iż wnioskowana przez stronę skarżącą kwota 4,20 zł, jako związana z prowadzeniem korespondencji i opłat bankowych za wykonane przelewy w kwocie: 2x 1 zł; w ogóle nie mieści się w katalogu kosztów postępowania, podlegających zasądzeniu. Wreszcie dodatkową okolicznością przemawiającą za takim rozstrzygnięciem Sądu w zakresie kosztów postępowania pozostaje fakt, iż [...] Izba Rolniczej, jest tzw. organem administrującym niezwiązanym zasadniczo bezpośrednio z profesjonalnym stosowaniem prawa, co w połączeniu z trudnościami jakie nasuwa stosowanie u.d.i.p. w przypadku udzielania informacji publicznej drogą elektroniczną przemawiało również za przyjęciem, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek pozwalający odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości i zasądzić je jedynie w części.

Z tych też przyczyn Sąd, odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w pełnej wysokości, zasądził w pkt IV sentencji wyroku od [...] Izby Rolniczej na rzecz skarżącego 357 zł, w tym obok kwoty 240 zł, o której była mowa powyżej, kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu i kwotę 17 zł tytułem zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu K. C. Ł.