Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia WSA del. Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 745/13 w sprawie ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 745/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego.

W uzasadnieniu powołanego wyroku wskazano, że wnioskiem z dnia 7 maja 2013 r. B. O. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] między innymi z prośbą o przyznanie zasiłku okresowego. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r. przyznał wnioskodawcy zasiłek okresowy z powodu niepełnosprawności od dnia 1 do dnia 31 maja 2013 r. w kwocie 20 zł.. stwierdzając, że zasiłek okresowy ustala się w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny, a dochodem tej rodziny, przy czym minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi 50 % różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Kwota zasiłku okresowego nie może być jednak niższa niż 20 zł miesięcznie. Uzasadniając wysokość przyznanego zasiłku uwzględniono zarówno sytuację materialną rodziny (różnica między ustawowym kryterium dochodowym, a dochodem rodziny wyniosła 6,36 zł), jak i możliwości finansowe budżetu gminy w realizacji zgłaszanych wniosków o pomoc społeczną.

W wyniku złożonego odwołania przez B. O., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że warunek przyznania pomocy w postaci zasiłku okresowego uzależniony jest od spełnienia kryterium dochodowego, które rodzina wnioskodawcy spełnia. Górna i dolna granica kwoty zasiłku określona została w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182, z późn. zm.), który stanowi, że zasiłek okresowy ustala się w przypadku rodziny – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Kwestią sporną w sprawie jest podnoszony w odwołaniu zarzut błędnego ustalenia wysokości dochodu rodziny w oparciu o art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że nie pomniejsza się go o kwotę wypłacaną przez wnioskodawcę na rzecz Funduszu Alimentacyjnego ZUS z tytułu zaległości alimentacyjnych. Kolegium podzieliło stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 957/12, w którym wskazano, że kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób pomniejsza dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, a więc sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na źródło i tytuł ich uzyskania, przy czym chodzi o alimenty, do których świadczenia osoba była zobowiązana w analizowanym miesiącu i które rzeczywiście świadczyła w danym miesiącu, w związku z obowiązkiem alimentacyjnym. Nie ma zatem, w ocenie Kolegium, podstaw do pomniejszenia dochodu rodziny odwołującego się o zaległości wobec Funduszu Alimentacyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji dokonał analizy sytuacji strony i uzasadnił ustaloną wysokość świadczenia. Podkreślono, że budżety gmin nie pozwalają na pełne przyznanie świadczeń żądanych przez petentów i pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło dochodów.

Oddalając skargę B. O. na decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie jej życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Celem tym nie może więc stać się zapewnienie wnioskodawcy stałego źródła dochodów. Odmienna interpretacja przepisów ustawy o pomocy społecznej byłaby sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Obydwie te przesłanki pozostają jednakowo ważne. Przyznanie lub odmowa przyznania świadczenia może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. W przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy przysługuje, a więc powinien być przyznany. Do oceny organu (uznania) pozostawiono jedynie ustalenie, w ściśle określonych granicach, wysokości przyznanego świadczenia oraz okresu, na jaki to świadczenie ma być przyznane.

W niniejszej sprawie skarżący spełnia kryterium dochodowe do otrzymania zasiłku okresowego, nadto jest osobą bezrobotną, co stanowi dodatkową przesłankę uzasadniającą udzielenie mu tej formy pomocy społecznej. Zdaniem sądu nie można też zarzucić niezgodności z prawem ustalonej kwoty zasiłku i okresu jego przyznania. Kwestia ustalenia wysokości zasiłku okresowego pozostawiona została tzw. względnemu uznaniu administracyjnemu, czyli w granicach pomiędzy najwyższą i najniższą kwotą zasiłku wynikającą z art. 38 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, w oparciu o ocenę organu obejmującą jego możliwości finansowe, ilość osób i rodzin ubiegających się o tę pomoc i przy uwzględnieniu hierarchii potrzeb, na które środki te mają być przeznaczone. Organ nie jest więc z jednej strony zobowiązany do przyznawania zasiłku w maksymalnej wysokości, z drugiej jednak strony nie jest uprawniony do rozstrzygania dowolnie, bez odniesienia do wskazanych wyżej kryteriów. Przy przyznawaniu tego świadczenia organy muszą uwzględniać fakt, że w sytuacji posiadania ograniczonych środków finansowych na ten cel, środki te winny trafić do jak największej liczby osób potrzebujących. Za nieprawidłowe należałoby uznać działania organu polegające na finansowaniu potrzeb tylko jednej lub kilku rodzin, z pominięciem pozostałych uprawnionych rodzin, chociażby sytuacja materialna albo zdrowotna tej rodziny lub tych rodzin była najtrudniejsza. Organ ma bowiem obowiązek dokonywać każdorazowo oceny nie tylko sytuacji materialnej wnioskodawcy, analizować ilość i rodzaj skierowanych do niego form pomocy, ale także przestrzegać dyscypliny finansowej pozwalającej zabezpieczyć realizację potrzeb wszystkich osób uprawnionych w okresie rozliczeniowym.

Organy w niniejszej sprawie wykazały, że środki będące w ich dyspozycji są niewystarczające na zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych. W związku z tym musiały uwzględnić ich wielkość oraz ilość podmiotów kwalifikujących się do przyznania pomocy i dokonać stosownego rozdziału tych środków w taki sposób, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Rozstrzygając sprawę dokonano wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych i zebranego materiału dowodowego, a wyniki ustaleń zostały zawarte w uzasadnieniach wydanych decyzji. Nie budzą one zastrzeżeń Sądu. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego, bowiem organy szczegółowo wskazały, czym kierowały się przy podejmowaniu rozstrzygnięć i argumentacja ta zasługuje na akceptację. Nie można zarzucić dowolności w działaniu organów.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania mu zasiłku okresowego. W szczególności jest osobą schorowaną, niepracującą, nieposiadającą przyznanych świadczeń emerytalnych lub rentowych, zamieszkuje razem z synem, a miesięczny dochód jego dwuosobowej rodziny wynosi 899,28 zł. Różnica pomiędzy kryterium dochodowym i osiąganym dochodem wynosi 6,36 zł. Skarżący od pewnego czasu korzysta z różnych form pomocy społecznej stanowiącej odczuwalne wsparcie ze strony państwa. Natomiast wysokość środków, jakimi gmina dysponuje i rozmiar zgłaszanych potrzeb uniemożliwiają zaspokajanie żądań w całości.

Zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej dochód (sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku) pomniejsza się o kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W ocenie Sądu, dochód można na tej podstawie pomniejszyć wyłącznie o kwoty alimentów rzeczywiście wypłaconych w miesiącu, z którego dochód się wylicza i w związku z istniejącym w tym miesiącu obowiązkiem alimentacyjnym. Brak jest natomiast podstaw do pomniejszenia dochodu o uiszczane zaległości wobec Funduszu Alimentacyjnego. W sprawie niniejszej skarżący domaga się odliczenia od dochodu takich właśnie ostatnio wskazanych kwot, którymi spłaca na rzecz Funduszu Alimentacyjnego zobowiązania powstałe w wyniku wyłożenia przez ten Fundusz alimentów na rzecz córki. Nie są to zatem bieżące alimenty świadczone na rzecz innych osób w rozumieniu art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej i nie mogły pomniejszyć dochodu rodziny z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku.

Sposób wyliczania dochodu rodziny na potrzeby ustalania praw do świadczeń z pomocy społecznej został ustalony w art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, także poprzez wskazanie kwot i świadczeń, które należy od dochodu odjąć (ust. 3) lub których nie można do dochodu wliczać (ust. 4). W przepisach tych nie wymieniono jako niepodlegającej wliczeniu kwoty alimentów uzyskiwanych przez członka rodziny od jego wstępnego, natomiast nakazano odliczać od dochodu pomoc materialną mającą charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawaną na podstawie przepisów o systemie oświaty. Tymczasem z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 21 maja 2013 r. wynika, że syn skarżącego jest studentem I roku studiów magisterskich na kierunku stosunki międzynarodowe. Nie dotyczą go zatem przepisy o systemie oświaty obejmujące funkcjonowanie placówek wymienionych w art. 2 pkt 1 – 11 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.), wśród których nie wymieniono uczelni wyższych. Syn skarżącego uzyskuje bowiem pomoc stypendialną na podstawie przepisów regulujących kształcenie wyższe, objęte innym, niż system oświaty, aktem prawnym (ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym - Dz.U. z 2012 r., poz. 572, z późn. zm.). Pomocy uzyskiwanej na podstawie tej ostatnio wskazanej ustawy prawodawca w art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie nakazuje jednak odliczać od dochodu ustalanego na potrzeby spraw o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Ustawa o systemie oświaty dotyczy sposobu wykonywania obowiązku szkolnego. Zgodnie bowiem z art. 70 ust. 1 Konstytucji RP nauka jest obowiązkowa do 18 roku życia. Natomiast nauka pobierana po ukończeniu wskazanego wieku ma charakter dobrowolny i odbywa się na zasadach, które sformułowane zostały m.in. w prawie o szkolnictwie wyższym. Zatem czym innym jest pomoc socjalna otrzymywana na podstawie przepisów o systemie oświaty, a czym innym taka pomoc otrzymywana na podstawie przepisów prawa o szkolnictwie wyższym. W tych okolicznościach nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia interesu prawnego skarżącego wynikającego z przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz z prawa o szkolnictwie wyższym. Przepisy dotyczące uprawnienia do alimentacji oraz do pomocy materialnej dla studentów mają inny przedmiot regulacji, niż przepisy ustawy o pomocy społecznej i nie mogą być źródłem interesu prawnego prowadzącego do interpretacji art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej sprzecznej z jego literalnym brzmieniem.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący oparcia kwestionowanych rozstrzygnięć o treść wytycznych MOPR "Zespół Pracowników Socjalnych 1-8, 11; Korekta do wcześniejszych wytycznych pomniejszania dochodu o należności alimentacyjne." Pierwszym i podstawowym punktem odniesienia dla organów powinny być przepisy ustawowe lub przepisy aktów wykonawczych wydanych na ich podstawie. W sprawie niniejszej oznaczało to obowiązek ustalania dochodu według zasad wynikających z art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej i tak też został on ustalony. Z rozstrzygnięć nie wynika, aby organy za podstawę prawną swych rozstrzygnięć przyjmowały dokumenty wewnętrzne w postaci wskazanych wytycznych, a w szczególności nie wynika, by – powołując się na wytyczne – orzekały niezgodnie z obowiązującym prawem lub w sposób nieuprawniony interpretowały przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięć. Stąd też brak było podstaw do dopuszczenia wytycznych jako dowodu w sprawie na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) - dalej ppsa. Nawet jeśli przedmiotowe wytyczne nakazują uwzględnianie określonej interpretacji przepisów prawa sprzecznej z obowiązującą wykładnią wypracowaną przez orzecznictwo sądów, co zarzuca skarżący, to rozstrzygnięcia jakie wydano w sprawie niniejszej tej okoliczności nie dowodzą. Stanowią bowiem wynik prawidłowej wykładni i zastosowania przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), co prowadziło do oddalenia skargi.

W orzecznictwie NSA wskazuje się, iż nie zachodzi potrzeba precyzyjnego wykazania w uzasadnieniu każdej decyzji, mającej za przedmiot zasiłki z pomocy społecznej, możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Obowiązek taki nie wynika ani z art. 3 ust. 4 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, ani z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. To samo odnosi się do ilości środków finansowych pozostających w dyspozycji organu pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków, średniej wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego, ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy oraz celu, na jaki tym osobom przyznano zasiłki. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej, gdyż byłaby sprzeczna z podstawowym kryterium sprawowania kontroli przez sądy administracyjne tj. wyłącznie zgodności z prawem.

Kontrolowane postępowanie oraz wydane rozstrzygnięcia uwzględniają wymagania art. 6 – art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, bowiem wskazano dowody, na podstawie których dokonano ustaleń, wyjaśniono warunki i zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłku okresowego oraz przedstawiono argumentację przemawiającą za wydanym rozstrzygnięciem. Ocenie materiału dowodowego nie można postawić zarzutu dowolności, a uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie pozostawia wątpliwości co do jego zgodności z art. 107 § 3 kpa.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 745/13, B. O. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez oddalenie skargi mimo ewidentnego naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, polegające na niewyjaśnieniu dokładnie stanu faktycznego i pozostawienie poza rozważaniami organu argumentów skarżącego dotyczących przyczyn i sposobów powstania zadłużenia alimentacyjnego, a w konsekwencji arbitralnym przyjęciu, że świadczenie alimentacyjne uiszczane przez skarżącego na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie stanowi podstawy do pomniejszenia miesięcznego dochodu rodziny, gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie wskazuje, że takie odliczenie jest uzasadnione,

- art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej w szczególności poprzez wydawanie przez organ rozbieżnych decyzji w takim samym stanie prawnym i faktycznym, a mianowicie dotyczącym interpretacji art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej i najpierw uznawanie, że zaległe raty alimentów podlegają odliczeniu od dochodu skarżącego, a następnie stosowanie interpretacji przeciwnej bez wyjaśnienia skarżącemu przyczyn takiego stanu rzeczy w sytuacji, gdy brzmienie przepisu nie uległo zmianie.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej przez błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że odliczeniu od dochodu osoby ubiegającej się o zasiłek okresowy podlega wyłącznie kwota miesięcznych bieżących alimentów należnych innej osobie, bez możliwości odliczenia zaległych świadczeń i ewentualnych odsetek i kosztów egzekucyjnych, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że odliczeniu od dochodu osoby ubiegającej się o zasiłek podlegają także zaległości wobec likwidatora funduszu Alimentacyjnego ZUS.

W skardze kasacyjnej wystąpiono również o przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego celem podjęcia uchwały w przedmiocie rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, które budzi poważne rozbieżności interpretacyjne w zakresie wykładni art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej oraz wyjaśnienie: czy przy rozpatrywaniu wniosku o uzyskanie pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego i przy ustalaniu miesięcznego dochodu wnioskodawcy - odliczaniu od dochodu podlega jedynie kwota bieżących alimentów należnych innej osobie, czy także kwota alimentów zaległych, odsetek i kosztów egzekucyjnych, w tym uiszczanych na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego ZUS.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na gruncie najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych można zauważyć odmienną linię orzeczniczą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt: II SA/Rz 465/13 stwierdził, że: "Przepis art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. nie zezwala na różnicowanie alimentów jako świadczeń bieżących i świadczeń zaległych. Organy powinny przyjąć, iż dochód to suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub z miesiąca złożenia wniosku, uzyskanych bez względu na ich tytuł i źródło, pomniejszona o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób, w tym kwotę alimentów zaległych, jeżeli jest ona od wnioskodawcy egzekwowana środkami przymusowymi." Należy w pełni podzielić takie stanowisko sądu. Treść art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej nie daje bowiem żadnej podstawy do różnicowania świadczeń alimentacyjnych na bieżące i zaległe. Gdyby zamierzeniem ustawodawcy było takie rozróżnienie, to wówczas z pewnością znalazłoby to odzwierciedlenie w brzmieniu przepisu. Tymczasem zgodnie z art.8 ust. 3 pkt 3 ustawy: "Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszony o: ... 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób." Przepis ten nie pozwala organom pomocy społecznej na podejmowanie swobodnej decyzji w zakresie ustalania, które z obciążeń gospodarstwa domowego mogą zostać odliczone od dochodu osoby potrzebującej, a które nie. Z wcześniejszego, ugruntowanego w tym zakresie orzecznictwa wynika, że w celu prawidłowego ustalenia wysokości osiąganych przez wnioskodawcę przychodów należy odliczyć od jego dochodu, tak świadczone przez niego alimenty bieżące jak i płacone kwoty alimentów zaległych. Przepis art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej nie zezwala na różnicowanie alimentów jako świadczeń bieżących i świadczeń zaległych. W przepisie tym jest tylko mowa o alimentach, stąd interpretacja tej regulacji w sposób pogarszający sytuację ubiegającego się o pomoc społeczną nie jest dopuszczalna. Organy powinny przyjąć, iż dochód to suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub z miesiąca złożenia wniosku, uzyskanych bez względu na ich tytuł i źródło, pomniejszona o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób, w tym kwotę alimentów zaległych, jeżeli jest ona od wnioskodawcy egzekwowana środkami przymusowymi. W świetle ustawowej definicji dochodu, nie ma znaczenia jakie alimenty i w jaki sposób są świadczone, byleby było to na rzecz innych osób. Skoro dochodem jest przychód uzyskany bez względu na tytuł i źródło, pomniejszony o alimenty, to uzyskany przez skarżącego przychód powinien zostać pomniejszony o alimenty, które z tego przychodu są świadczone poprzez przymusowe zajęcie komornika. Wówczas gdy alimenty egzekwowane są na rzecz Funduszu Alimentacyjnego, który zastępczo wypłacał bądź wyrównywał do określonych sum kwoty zasądzonych alimentów, to należy uznać iż alimenty płacone są "na rzecz innych osób". W takiej sytuacji należy uznać, że rola Funduszu Alimentacyjnego zawsze sprowadza się do płatnika zastępczego. Jeżeli więc nawet fundusz ten uzyskuje za pośrednictwem organu egzekucyjnego alimenty, to zawsze chodzi o świadczenia, które wcześniej wypłacił w zastępstwie zobowiązanego do alimentacji na rzecz innych osób.

Do tej wykładni skłaniają także względy mające swe zakotwiczenie w regułach wykładni funkcjonalnej. Kwota potrącanej zaległości nie jest kwotą pozostającą w dyspozycji wnioskującego, stąd nie może być traktowana jako dochód czyli wartość o której świadczeniobiorca może w sposób swobodny decydować. Jednocześnie jest to zaległość powstała z tytułu obowiązku alimentacji. Przewidziane w art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej odliczenia nie stanowią postaci świadczenia z pomocy społecznej, stąd nie można traktować ich jako korzyści, jak to sugeruje organ, osiąganej przez wnioskującego, jeżeli spłaca alimenty w terminie. Fakt, iż na dłużniku ciąży obowiązek alimentacyjny jest traktowany przez ustawodawcę za okoliczność obiektywnie obniżającą zdolność ponoszenia kosztów przeżycia, choćby realizacja tego obowiązku następowała w drodze przymusu egzekucyjnego.

Wysokość ustalonego przez organ dochodu skarżącego, wynika z błędnej wykładni art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Nieodliczenie kwot alimentów uiszczanych przez skarżącego na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego ZUS miało wpływ na ustalony decyzjami wynik sprawy.

Organy naruszyły tym samym art. 7, art. 77, art., 80 kpa poprzez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego i pozostawienie poza rozważaniami organów argumentów skarżącego dotyczących przyczyn i sposobów powstania zadłużenia alimentacyjnego, a w konsekwencji arbitralnym przyjęciu, że świadczenie alimentacyjne uiszczane przez skarżącego na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie stanowi podstawy do pomniejszenia miesięcznego dochodu rodziny, gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie wskazuje, że takie odliczenie jest uzasadnione. Przy stanie faktycznym niniejszej sprawy organy administracji publicznej i Sąd pierwszej instancji dopuściły się również naruszenia zasady pogłębionego zaufania obywateli do organów państwa określonej w art. 8 kpa. Bezsporne w sprawie jest, że skarżący korzysta z pomocy społecznej od wielu lat. Również od wielu lat przy obliczaniu wysokości uzyskiwanego przez niego dochodu zastosowanie miał art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, który od początku obowiązywania ustawy nie uległ zmianie w zakresie obowiązku pomniejszania miesięcznego dochodu o alimenty uiszczane na rzecz innych osób. Niezrozumiała jest dla skarżącego sytuacja, gdy bez zmiany brzmienia przepisu ustawy o pomocy społecznej, przy identycznym stanie prawnym i faktycznym, organy wydają inne decyzje, gdyż zmieniła się wykładnia powyższego przepisu. Z uwagi na rozbieżności pojawiające się w judykaturze, które dotyczą sposobu rozumienia normy zawartej w art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, zasadny jest wniosek co do podjęcia stosownej uchwały przez powiększony skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przemawia za tym celowość ujednolicenia orzecznictwa w tym zakresie w celu równego traktowania obywateli oraz niedopuszczenia do ich dyskryminacji. Zdecydowana większość orzeczeń sądów administracyjnych, w tym najnowszych, opowiada się za obowiązkiem pomniejszania dochodu osoby ubiegającej się o udzielenie pomocy społecznej kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób niezależnie od tytułu prawnego, na podstawie którego świadczenie jest uiszczane i niezależnie od tego, czy są to alimenty bieżące czy zaległe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niewystarczające do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, wojewódzki sąd administracyjny uwzględnia skargę i uchyla decyzję (postanowienie) w całości lub w części, gdy stwierdzi, że naruszenie przez organ przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć, jako prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść zaskarżonego aktu. Tylko kwalifikowane wady dające podstawę do wznowienia postępowania obligują do uchylenia decyzji lub postanowienia, bez względu na możliwość ich oddziaływania na sposób zakończenia sprawy. W przypadku pozostałych naruszeń przepisów procesowych ich potencjalny wpływ na wynik sprawy jest niezbędnym warunkiem uwzględnienia skargi. Sformułowanie "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że przepis ten obejmuje wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów procesowych, to najprawdopodobniej zapadłoby rozstrzygnięcie o innej treści.

Wynikający z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa obowiązek organu administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadza się do zgromadzenia dowodów mających znaczenie prawne dla konkretnej sprawy i do poczynienia w oparciu o nie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym, jakie okoliczności - jako istotne - wymagają wyjaśnienia nie może decydować subiektywne przekonanie strony. Ocena, czy określone fakty mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zależy od tego, jak jest sformułowana i powinna być rozumiana norma prawna, która w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie. Dokonane ustalenia faktyczne muszą być analizowane w aspekcie określonego przepisu prawa materialnego, który wyznacza zakres koniecznych ustaleń faktycznych i ma rozstrzygające znaczenie dla oceny, czy określone fakty mają wpływ na treść orzeczenia.

Przepis art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej definiuje dla celów pomocy społecznej pojęcie dochodu, stanowiąc, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przewidziano natomiast, że do dochodu ustalonego w myśl ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Z powołanych przepisów wynika, że po pierwsze, ustawodawca jednoznacznie zdefiniował pojęcie dochodu, a po drugie, taksatywnie wymienił składniki, które uwzględnia się przy ustalaniu wysokości takiego dochodu. Oznacza to, że pod pojęciem dochodu należy rozumieć wszelkie dochody, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie wymienionych w przepisach art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Katalog obciążeń pomniejszających dochód oraz katalog przychodów odliczanych od dochodu na gruncie powołanej ustawy mają zatem charakter zamknięty.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił stanowisko organów orzekających, że spłata przez beneficjenta zadłużenia na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego nie ma wpływu na wysokość dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie przewidziane w ustawie o pomocy społecznej, w tym zasiłku okresowego. Przepisy art. 8 ust. 3 i art. 8 ust. 4 powołanej ustawy zawierają regulację szczególną, która umożliwia pomniejszenie dochodu wyłącznie o enumeratywnie wymienione należności. Przepisy te muszą być wykładane ściśle. Zatem ich rozszerzająca wykładnia nie jest dopuszczalna.

Z art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej jednoznacznie wynika, że daje on podstawę do pomniejszenia dochodu wyłącznie o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji pojęcia "alimenty", dlatego do jego wykładni należy zastosować art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, z którego wynika, że obowiązek alimentacyjny - co do zasady - obciąża krewnych i rodzeństwo osób uprawnionych. Obowiązek ten sprowadza się do obowiązku osoby zobowiązanej do dostarczania osobie uprawnionej środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Krąg osób uprawnionych do takich alimentów wynika z art. 130 i nast. kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Alimenty to zatem świadczenie uiszczane na rzecz osoby uprawnionej przez zobowiązanego w związku z realizacją ustawowego obowiązku określonego w art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Są one przeznaczane na utrzymanie osoby uprawnionej. Należy więc przyjąć, że osoba, o której mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, to jedna z osób wymienionych w art. 130 i nast. kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Przy ustalaniu dochodu wnioskodawcy dla zastosowania ustawy o pomocy społecznej należy zatem uwzględniać wyłącznie alimenty, które świadczy wnioskodawca, jako osoba zobowiązana do tego z ustawy, na rzecz uprawnionych osób wyszczególnionych w art. 130 i nast. kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wszystkie więc inne należności, niż tak rozumiane alimenty, a więc i należności regulowane tytułem zwrotu świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego, nie mogą pomniejszać dochodu. Należy bowiem odróżnić pojęcie "alimentów" od świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego. Te ostatnie takich alimentów nie stanowią. Są one wypłacane osobom uprawnionym do alimentów, gdy egzekucja alimentów wobec dłużnika alimentacyjnego okazała się bezskuteczna. Cel obu wskazanych instytucji jest podobny, gdyż zmierza do dostarczenia środków utrzymania osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb. Są to jednak odrębne świadczenia, co jednoznacznie wynika między innymi z powołanych wyżej przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2012 r., poz.1228, ze zm.). Zapłaty alimentów świadczonych przez zobowiązanego na rzecz osoby uprawnionej nie można zatem utożsamiać z wypłatą świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Tym samym zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego świadczeń wypłaconych osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego w żaden sposób nie można traktować jako "świadczenia alimentów na rzecz innej osoby".

Nie daje więc podstaw do odliczeń, o jakich mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, dokonany przez dłużnika alimentacyjnego zwrot świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Skoro zwrot takich świadczeń nie uprawnia do omawianych odliczeń, to organy pomocy społecznej nie są zobowiązane do ustalenia, z jakich przyczyn beneficjent nie wywiązywał się w przeszłości z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego wobec córki oraz czy i w jaki sposób ureguluje swe zobowiązania wobec funduszu alimentacyjnego.

Z tego względu zarzuty naruszenia prawa materialnego jak też art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa nie zasługują na uwzględnienie.

W tej sytuacji wszystkie okoliczności związane ze spłatą przez B. O. zadłużenia na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako likwidatora Funduszu Alimentacyjnego nie miały znaczenia w niniejszej sprawie, a tym samym niewyjaśnienie tych kwestii nie mogło mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.

Również zarzut naruszenia art. 8 kpa nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ odwoływanie się do poglądów organów prezentowanych w innych podobnych sprawach, w tym w innych decyzjach adresowanych do B. O. nie ma znaczenia prawnego. Decyzje te w niniejszej sprawie nie podlegały kontroli, a zatem niedopuszczalna jest ocena dokonanej w nich wykładni obowiązujących przepisów prawa. Ponadto odmienne poglądy prezentowane w innych sprawach nie mają żadnego odniesienia w przedmiotowej sprawie, dlatego nie mogą podważać prawidłowej oceny Sądu pierwszej instancji, który przyjął, że zaskarżona obecnie decyzja we wskazanym zakresie nie narusza prawa.

Należy również zauważyć, że nie istnieje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozbieżność, dotycząca wykładni art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Wskazane przez skarżącego w skardze kasacyjnej orzeczenia, w których wyrażone zostało odmienne zapatrywanie odnośnie rozumienia powyższego przepisu, były orzeczeniami tylko niektórych sądów wojewódzkich i pochodziły z lat poprzednich. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie jest przyjmowana wykładnia powołanego przepisu, jaka została wyrażona w zaskarżonym wyroku, którą podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie. Z pomniejszenia dochodu do celów ustawy o pomocy społecznej może bowiem korzystać tylko ten zobowiązany, który świadczy alimenty w terminie, gdyż istota tego rodzaju świadczenia polega na regularnym dostarczaniu uprawnionemu środków utrzymania. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego kasacyjnie o przedstawienie, na podstawie art. 187 § 1 ppsa, zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.

Do orzekania zaś w przedmiocie wynagrodzenia na rzecz adwokata wyznaczonego w ramach przyznania skarżącemu prawa pomocy właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – art. 261 ppsa.