Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] 2015 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu stwierdza nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] 2015 r.

Uchwałą nr [...] z dnia [...]r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg oraz kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, Rada Miejska L. na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 6 oraz art. 12 pkt 1 i pkt 4 w związku z art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 595., z późn. zm. Dz. U. z 2013 r. poz. 645, Dz. U. z 2014 poz. 379, poz. 1072, Dz. U. z 2015 r. poz. 871) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm. Dz. U. z 2011 r. Nr 222, poz. 1321, Dz. U. Nr 30, poz. 151, Dz. U. z 2012 r. poz. 951 i poz. 1448, Dz. U. z 2013 r. poz. 700, poz. 991, poz. 1611, poz. 1446, Dz. U. z 2014 r. poz. 312, poz.486, poz. 529, poz. 768, poz. 822, Dz. U. z 2015 r. poz. 211, poz. 541, poz. 591) uchwaliła, co następuje:

§ 1. Ustala się wysokość stawek kwotowych opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi, w granicach administracyjnych Miasta L.:

rower lub motorower - za usunięcie -[...] zł, za każdą dobę przechowywania -[...] zł,

motocykl - za usunięcie - [...] zł, za każdą dobę przechowywania [...] zł,

pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - za usunięcie - [...] zł, za każdą dobę przechowywania - [...] zł,

pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - za usunięcie - [...] zł, za każdą dobę przechowywania zł,

pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - za usunięcie - [...] zł, za każdą dobę przechowywania [...]zł,

pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - za usunięcie - [...]zł, za każdą dobę przechowywania - [...] zł,

pojazd przewożący materiały niebezpieczne - za usunięcie -[...]zł, za każdą dobę przechowywania -[...] zł.

§ 2. Ustala się wysokość stawek kwotowych kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów, w wysokości 50% stawek kwotowych opłat za ich usunięcie określonych w § 1.

§ 3. Opłaty i koszty ujęte w § 1 i § 2 podane są w kwotach brutto uwzględniających należny podatek VAT.

§4. Traci moc uchwała nr [...]Rady Miejskiej L. z dnia [...]r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu

§ 5. Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2016 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na przepisy zamieszczone w § 1 § 2 powyższej uchwały Rady Miejskiej L., Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o stwierdzenie nieważności tych przepisów, zarzucając ich wydanie z naruszeniem art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawa o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 128 z pózn. zm.). W uzasadnieniu skargi Rzecznik wskazał, że stawki opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania go na parkingu strzeżonym zostały wyznaczone na poziomie maksymalnym, które wynikają z obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 4 sierpnia 2015 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2016 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2015 r. poz. 707). Natomiast w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym ustawodawca w szczegółowym upoważnieniu do wydania aktu prawa miejscowego wskazał dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ stanowiący przy ustalaniu opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym: konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Według Rzecznika chodzi nie o koszty, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem zadań usuwania pojazdów z dróg i przechowywania ich na parkingach, ale o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu. Dopiero po ustaleniu tego "parametru" rada powinna uwzględnić go przy podejmowaniu uchwały określającej wysokość stawek opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym (powołano w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych).

Według Rzecznika Rada Miejska nie poczyniła ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie miasta. W uzasadnieniu projektu uchwały brak jest jakichkolwiek informacji na temat wysokości tych kosztów.

W piśmie z dnia [...]r. będącym odpowiedzią na wystąpienie Rzecznika w Obywatelskich, Prezydent L. poinformował, że przy ustalaniu wysokości opłat usunięcie pojazdów z dróg publicznych i przechowywanie ich na parkingach uwzględniono wysokość kosztów, które będą generowały pojazdy nieodebrane z parkingu strzeżonego przez właścicieli w terminie 3 miesięcy od dnia ich usunięcia. Ponadto, do kosztów realizacji zadania usuwania pojazdów z dróg zaliczono: koszty osobowe stanowiska do spraw usuwania pojazdów w Urzędzie Miasta L., koszty obsługi prawnej oraz koszty związane z prowadzeniem postępowań administracyjnych dotyczących kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi od którego odstąpiono.

Z powyższego, zdaniem Rzecznika wynika, że ustalając wysokość opłat za odholowanie pojazdu z drogi Rada Miejska L. kierowała się pozaustawowymi kryteriami, tj. uwzględniła koszty przechowywania pojazdów nieodebranych z parkingu przez właścicieli w terminie trzech miesięcy od ich umieszczenia na parkingu, a także koszty osobowe związane z realizacją zadania usuwania pojazdów oraz koszty obsługi prawnej. Wspomniane koszty nie zostały bowiem wymienione w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym jako przesłanki materialne, które rada powiatu obowiązana jest wziąć pod uwagę przy ustalaniu wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie ich na parkingach strzeżonych. Odwołanie się przez Radę Miejska L. do przesłanek pozaustawowych wskazuje zatem na nieprawidłowe skorzystanie przez ten organ z upoważnienia ustawowego. Rzecznik wskazał, że przy ustalaniu wysokości opłat nie mamy do czynienia ze swobodnym uznaniem organu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi, ponieważ Rada działała w ramach delegacji ustawowej i nie doszło do jej przekroczenia. Kwoty ustalonych stawek nie są wyższe od maksymalnych stawek określonych w art. 6a art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, bowiem określa zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie imiennie. Uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Również zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, organy stanowiąc akty prawa miejscowego działać muszą na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach.

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 12 pkt 11 oraz art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.

Materialnoprawną podstawę uchwały stanowi art. 130 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie pojazdów na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie może przekraczać maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat, ustalonych w art. 130a ust. 6a. Maksymalne stawki opłat ustalone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem zasady waloryzacji, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c).

Minister Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 20167 r. w obwieszczeniu z dnia 4 sierpnia 2015 r. w sprawie ogłoszenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2015 r., poz. 707), wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c Prawa o ruchu drogowym.

Przesłankami materialnoprawnymi, którymi winien kierować się organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym są: konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Treść art. 130a ust. 6 wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuniecie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek.

Z akt sprawy wynika, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę miał na uwadze oprócz kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów, wynikających bezpośrednio z umowy zawartej z wykonawcą tych usług, a także koszty osobowe stanowiska do spraw usuwania pojazdów w Urzędzie Miasta L., koszty obsługi prawnej oraz koszty związane z prowadzeniem postępowań administracyjnych dotyczących naliczania kosztów.

To rozwiązanie wskazuje, że organ błędnie zinterpretował przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" oraz "konieczność sprawnej realizacji zadań". Niewątpliwie bowiem uwzględnienie przy ustalaniu wysokości opłat "koszty osobowe stanowiska do spraw usuwania pojazdów w Urzędzie Miasta L., koszty obsługi prawnej oraz koszty związane z prowadzeniem postępowań administracyjnych dotyczących naliczania kosztów" wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Przyjęcie, że przesłanki z art. 130a ust. 6 obejmują również szacunkowe koszty osobowe stanowiska do spraw usuwania pojazdów w Urzędzie Miasta L., koszty obsługi prawnej oraz koszty związane z prowadzeniem postępowań administracyjnych dotyczących naliczania kosztów, oznacza wadliwą wykładnię art. 130a ust. 6. Wzięcie pod uwagę tych okoliczności przy podejmowaniu uchwały oznacza wadliwe zrealizowanie ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego.

Przesłanki wymienione w art. 130a ust. 6 nie upoważniają bowiem do obciążania obywateli częścią szacunkowych kosztów funkcjonowania Urzędu Miejskiego. W pojęciu "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" nie mieszczą się szacunkowe koszty osobowe stanowiska do spraw usuwania pojazdów w Urzędzie Miasta L., koszty obsługi prawnej oraz koszty związane z prowadzeniem postępowań administracyjnych.

Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdu ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...]r. sygn. akt [...] "zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta (...) wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym".

Niewątpliwie w sytuacji świadczenia usług usuwania i przechowywania pojazdów przez podmiot zewnętrzny należy wziąć pod uwagę koszty ponoszone z tego tytułu przez organ na rzecz tego podmiotu. Należy bowiem zauważyć, że umowa z tym podmiotem została zawarta w wyniku przeprowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych. Ceny zaproponowane przez podmiot zewnętrzny, wyłoniony w trybie przetargu nieograniczonego stanowią ceny rynkowe, obowiązujące na obszarze danego powiatu. Trzeba też zauważyć, że stosownie do art. 130a ust. 5f Prawa o ruchu drogowym starosta może realizować zadania usuwania i przechowywania pojazdów bądź przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub w trybie powierzenia ich wykonywania zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Dla obu przypadków przesłanki ustalania opłat są wspólne, dlatego też ustawodawca w sposób ogólny odwołał się do "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu".

Wskazane wyżej naruszenie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym spowodowało nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd stwierdził nieważność całości przepisów zaskarżonej uchwały. Wyeliminowanie jedynie § 1 i § 2; skutkowaliby pozostawieniem kadłubowej, niezrozumiałej uchwały.