Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2017 r. sprawy ze skargi A.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Starosta orzekł o cofnięciu A.T. uprawnienia do kierowania pojazdami według kategorii A, B, C w związku z niepoddaniem się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł, reprezentowany przez adwokata, A.T.. Skarżący podniósł, że aktualnie zaistniały okoliczności, bez względu na prawomocność decyzji z 2006 r., w świetle których prowadzone przez Starostę postępowanie w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami stało się bezprzedmiotowe, a decyzja z dnia [...] lutego 2017 r. bezpodstawna i wydania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że skarżący od 2006 r. na stałe przebywał w Wielkiej Brytanii, gdzie skupiała się cała jego działalność życiowa. W 2011 r. zdał tam egzamin teoretyczny i praktyczny oraz uzyskał uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii C. Dokumenty potwierdzające zdobycie w Wielkiej Brytanii uprawnień do prowadzenia pojazdów załączone zostały do wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. Pełnomocnik skarżącego przytoczył przepis art. 4 ust. 2 pkt lit c ustawy o kierujących pojazdami, zgodnie, z którym prawo jazdy uzyskane w 2011 r. na terenie innego państwa członkowskiego UE w pełni potwierdza uprawnienia skarżącego do kierowania pojazdami na terenie RP. Nadto, art. 4 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami stanowi, że kierowca może posiadać tylko jedno ważne prawo jazdy. Co więcej, art. 14 przyznaje osobie posiadającej ważne krajowe prawo jazdy wydane za granicą prawo otrzymania, na wniosek, w Polsce polskiego prawa jazdy odpowiedniej kategorii. W ocenie skarżącego, nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że w dacie uzyskania przez A.T. uprawnień na terenie Wielkiej Brytanii, nie została jeszcze wydana decyzja w zakresie ich cofnięcia. Mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której skarżący przedstawił organowi, po wydaniu decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, że posiada stosowne kwalifikacje do kierowania pojazdu. Podsumowując skarżący wskazał, że ostateczna decyzja z dnia [...] października 2006 r. wbrew stanowisku organu, nie rodziła bezwzględnego obowiązku wydania przez organ decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, w sytuacji, w której doszło do istotnej zmiany okoliczności, w tym także przepisów prawa, i skarżący uzyskał w innym kraju odpowiednie uprawnienia do kierowania pojazdami, w tym na terenie Polski.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), art. 140 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 128 z późn. zm.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że wnioskiem z dnia [...] maja 2006 r. działający z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji wystąpił na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b p.r.d. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień w stosunku do A.T.. Wniosek uzasadniony został nałożeniem na skarżącego łącznie 26 punktów karnych za naruszenie przepisów mchu drogowego. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. A.T. został skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kat. A, B, C. W decyzji tej pouczono skarżącego, że nie poddanie się sprawdzeniu kwalifikacji w terminie do 12 grudnia 2006 r. spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Do skarżącego kierowane były trzy żądania zwrotu dokumentu stwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami według kategorii A, B i C, po uprzednim ustaleniu, że nie poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami.

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. A.T. poinformował, że w dniu [...] maja 2011 r. zdał egzamin teoretyczny, a [...] września 2011 r. zdał egzamin praktyczny na prawo jazdy w Wielkiej Brytanii. Do pisma załączył on potwierdzone notarialnie certyfikaty uzyskania uprawnień do kierowania pojazdami. W związku z powyższym skarżący zwrócił się z wnioskiem o wykasowanie w Ewidencji Wydziału Komunikacji informacji o cofniętych uprawnieniach do kierowania pojazdami – kat. A, B, C. Podał też, że zgodnie z art. 14 ustawy o kierujących pojazdami uprawnienia jakie posiada są ważne. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że od 2006 r. na stałe mieszka za granicą i nie posiada adresu zameldowania w Polsce. Dlatego też zdał egzamin teoretyczny oraz praktyczny za granicą. Do dnia złożenia wskazanego pisma organ nie wydał decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w związku z przekroczeniem liczby 24 punktów karnych otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Dopiero pismem z dnia [...] lutego 2017 r. skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia mu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kategorii C, B i A w związku z niepoddaniem się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b p.r.d. Zawiadomienie zostało skutecznie doręczne skarżącemu w dniu 13 lutego 2017 r. W dniu 14 lutego 2017 r. A.T. zapoznał się aktami sprawy.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium przytoczyło przepisy mające zastosowanie w sprawie oraz stwierdziło, że organ w decyzji z dnia [...] października 2006r. w sposób błędny zobowiązał skarżącego do poddania się sprawdzeniu kwalifikacji do dnia 12 grudnia 2006 r. Żaden z przepisów prawa nie określa bowiem terminu sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, a tym samym nie precyzuje, po jakim czasie od skierowania na egzamin, starosta może zastosować powyższą sankcję. Niezależnie od uchybienia organu w zakresie wskazania stronie terminu w jakim powinna poddać się sprawdzeniu kwalifikacji decyzja w tym zakresie stała się ostateczna. Skarżący nie zaskarżył też przedmiotowej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zdaniem Kolegium z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie jednoznacznie wynika, że pomimo wydania ostatecznej decyzji o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b p.r.d., nie poddał się on nałożonemu na niego obowiązkowi. Powyższe, pozwala na przyjęcie, że aktualizuje się obowiązek organu do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w ramach posiadanych przez kierowcę uprawnień. Należy bowiem podkreślić, że decyzja wydawana w trybie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit a p.r.d. ma charakter związany, a zatem organ zobligowany jest do wydania rozstrzygnięcia o cofnięciu uprawnień w przypadku ziszczenia się przesłanek określonych w przywołanym przepisie.

W ocenie organu odwoławczego na gruncie niniejszej sprawy kwestią sporną pozostaje czy organ uprawniony był do wydania decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami z uwagi na to, że skarżący posiada brytyjskie prawo jazdy, które uzyskał w 2011 r., a więc jeszcze przed wydaniem decyzji z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit a p.r.d.

Kolegium odniosło się do regulacji prawnych zawartych w dyrektywie 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (dalej: "dyrektywa"). Stosownie do art. 11 ust. 2 dyrektywy przy zachowaniu zasady terytorialności prawa karnego i przepisów prawnych dotyczących policji, państwa członkowskie miejsca zamieszkania posiadacza prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie mogą stosować wobec niego własne przepisy krajowe w zakresie ograniczania, zawieszania, cofania lub unieważniania uprawnień do kierowania pojazdami i ewentualnie dokonać w tym celu wymiany jego prawa jazdy. Z kolei stosownie do art. 11 ust. 4 zd. 2 dyrektywy państwo członkowskie odmawia uznania ważności jakiegokolwiek prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu na terytorium wydającego państwa członkowskiego. SKO przytoczyło wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 20 listopada 2009 r. w sprawie C-1/07, który wydany został w związku ze skierowaniem do niego pytania prejudycjalnego w kwestii wzajemnego uznawania prawa jazdy, i w którym wskazano, że okoliczność, że środek polegający na cofnięciu uprawnienia do kierowania został zarządzony po dniu wydania nowego prawa jazdy, pozostaje bez znaczenia, ponieważ przyczyny uzasadniające taki środek istniały już w tym samym dniu. Trybunał podkreślił, że dokonanie innej wykładni podważałoby efektywność uprawnień państwa członkowskiego, przewidzianych w art. 8 ust. 4 akapit pierwszy dyrektywy 91/439 (obecnie art. 11 ust. 4 zd. 2 dyrektywy), do odmowy uznania ważności prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie osobie, która na jego terytorium podlega środkowi polegającemu na cofnięciu uprawnienia do kierowania. Ponadto zachęcałoby sprawców podlegających takiemu środkowi do niezwłocznego zwrócenia się do innego państwa członkowskiego w celu uniknięcia administracyjnych lub karnych konsekwencji dokonanych przez nich przewinień drogowych i ostatecznie niszczyłoby zaufanie, na jakim opiera się system wzajemnego uznawania praw jazdy.

Uwzględnienie argumentacji skarżącego zmierzałoby do obejścia wymogów określonych w p.r.d. i prowadziłoby do powstania sytuacji sprzecznej z prawem.

Skarżący posiadając ważne polskie prawo jazdy nie poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, co skutkować powinno cofnięciem uprawnień do kierowania pojazdami. Sytuacja, w której skarżący wyjechał za granicę i po raz kolejny, posiadając ważny polski dokument, poddał się egzaminowi na prawo jazdy zmierzałaby wprost do obejścia przepisów ustawy i uniknięcia odpowiedzialności za popełniane przez siebie naruszenia przepisów ruchu drogowego. Przyjmując, że zdanie egzaminu na prawo jazdy w innym państwie członkowskim spowoduje anulowanie uzyskanych na terytorium Polski punktów karnych jest mylne.

Kwestia warunków i sposobu prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego uregulowana jest w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 488 -dalej: "rozporządzenie"). Z analizy przepisów § 2 ust. 1 i 2 wskazanego rozporządzenia wynika, że wpisom do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego podlegają wszyscy kierowcy posiadający obywatelstwo polskie, którzy kierując pojazdem silnikowym lub motorowerem, dopuścili się naruszenia przepisów ruchu drogowego. Po myśli § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia organ prowadzący ewidencję usuwa z ewidencji punkty przypisane na podstawie wpisu ostatecznego, jeżeli wydano decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, z wyjątkiem decyzji, o której mowa w art. 140 ust. 1 pkt 1, la lub 4 lit. b lub c ustawy. Tak więc nie ma żadnych podstaw do wnioskowania, że poddanie się egzaminowi na prawo jazdy w państwie członkowski UE i w konsekwencji uzyskanie takich uprawnień powoduje "anulowanie" przypisanych kierowcy w ewidencji punktów karnych. Do usunięcia punktów karnych dochodzi dopiero w momencie pozytywnego poddania się sprawdzeniu kwalifikacji bądź też w razie zaniechania tego obowiązku, w przypadku cofnięcia kierowcy uprawnień do kierowania pojazdami.

Zdaniem Kolegium stan przedmiotowej sprawy nie pozwala również na przyjęcie, że polskie prawo jazdy utraciło ważność. Do czasu wydania zaskarżonej decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami skarżący nie utracił nabytych w Polsce uprawnień do kierowania pojazdami. Powyższe stało się w momencie wydania zaskarżonej decyzji co było uzasadnione w uwagi niepoddanie się sprawdzeniu kwalifikacji. W kontekście przywoływanego przez stronę przepisu art. 4 ust. 2 u.k.p., zgodnie z którym kierowca może posiadać tylko jedno ważne prawo jazdy wskazać należy, że nie ma żadnych podstaw twierdzenie, że polskie prawo jazdy skarżącego utraciło ważność. Zdanie kolejnego egzaminu na prawo jazdy za granicą nie może sanować naruszeń kierowcy i tym samym prowadzić do obchodzenia polskich przepisów prawa dotyczących obowiązków kierowców nieprzestrzegających przepisów ruchu drogowego. Nie można uznać za zasadne twierdzenia, że poddanie się egzaminom teoretycznym i praktycznym w związku z ubieganiem się o prawo jazdy w Wielkiej Brytanii zwalnia kierowcę z odbycia kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b p.r.d. Ponadto skarżący zdając egzamin na prawo jazdy w Wielkiej Brytanii uzyskał dokument, który miałby uprawniać do kierowania pojazdami kat. B. Z kolei wydane przez Starostę praw jazdy uprawniało skarżącego do kierowania pojazdami według kat. A, B i C. W takim też zakresie wydana została decyzja organu I instancji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 r. wniósł A.T., której zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowanie, tj. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie zasad prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania i niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące bezpodstawnym uznaniem, że zachodzą przesłanki do cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. A, B, C.

2. naruszenie przepisów postępowanie, tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, a to z uwagi na fakt, że zdobycie przez skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami na terenie innego państwa członkowskiego UE czyni bezskuteczną decyzję o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami.

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy – Prawo o ruchu drogowym poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przed wszczęciem postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, a tym samym przed wydaniem decyzji z [...].02.2017 r., skarżący zdał na terenie Wielkiej Brytanii egzamin sprawdzający kwalifikacje do prowadzenia pojazdów.

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust 1 pkt 2 lit. c poprzez jego niezastosowanie i nieuznanie prawa jazdy zdobytego przez skarżącego jako dokumentu potwierdzającego jego uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi.

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 § 2 i 4 dyrektywy nr 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 20.12.2006 r. poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy przepisy te dotyczą uznania i wymiany prawa jazdy wydanego w innym państwie członkowskim oraz ograniczeń prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowie UE, a takie ograniczenia w zaistniałym w stanie faktycznym sprawy nie zostały nałożone, jak również przedmiotowe postępowanie dotyczy zupełnie innej instytucji prawnej.

Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i decyzji organu I instancji Starosty oraz umorzenie postępowania administracyjnego, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 roku, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2017 r. orzekającą o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kat. C, B, A.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 140 ust. 1 pkt 4 a ustawy Prawo o ruchu drogowym – "p.r.d.", który stanowi, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1, tj. kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji przez osobę posiadającą uprawnienie do kierowania pojazdem, na które została skierowana decyzją starosty.

Wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami następuje po uprzednim przeprowadzeniu odrębnego postępowania, w toku którego organ dysponuje wyłączną kompetencją do orzekania o skierowaniu zainteresowanego na sprawdzenie kwalifikacji, określając jego zakres. Wydane w tym przedmiocie prawomocne orzeczenie ma charakter wiążący i stanowi następnie jedną z przesłanek do wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Tym samym zagadnienie skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz samo cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami jest rozstrzygane w dwóch odrębnych postępowaniach administracyjnych, przy czym organ orzekając o cofnięciu stronie uprawnień jest zobligowany wziąć pod uwagę treść wydanej - na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 p.r.d. decyzji.

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości fakt, że w przypadku, gdy osoba skierowana na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie wykona nałożonego na nią obowiązku i nie podda się egzaminowi to stosownie do art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a p.r.d. starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym. Ponadto decyzja taka ma charakter decyzji związanej, co oznacza że organ administracyjny nie działa w ramach uznania administracyjnego i zobligowany jest do zastosowania oznaczonej sankcji. Niniejsze wynika z tego, iż niezwłocznie z chwilą otrzymania ostatecznej decyzji kierującej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji strona winna podjąć czynności zmierzające do poddania się takiemu egzaminowi. Niepodjęcie czynności takich i niepoddanie się egzaminowi obliguje zaś organ do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 821/16, CBOSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 459/14, CBOSA).

Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy wskazać należy, iż w jej realiach bezspornym pozostaje to, iż ostateczną i prawomocną decyzją Starosty z dnia [...] października 2006 r. skierowano skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, C w związku z przekroczeniem liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Decyzja ta pozostając więc w obrocie prawnym z uwagi na przymiot swej wykonalności obligowała skarżącego do niezwłocznego poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Niewątpliwe zaś zaniechanie czynności przez skarżącego związanych z podaniem sprawdzeniu kwalifikacji obligowało organ do wydania zaskarżonej decyzji o cofnięciu uprawnień. Zaznaczyć również trzeba, co słusznie podkreśliło Kolegium, że zakreślenie terminu sprawdzenia kwalifikacji nie miało podstawy prawnej. Treść przepisu art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. mówi wyłącznie o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzanie jego kwalifikacji i nie określa terminu sprawdzenia kwalifikacji, ani też nie przyznaje organowi uprawnień do decydowania, w jakim czasie dana osoba zobowiązana jest poddać się stosownemu egzaminowi. Dopuszczalność zamieszczenia takiej klauzuli nie wynika również z innych norm, w tym art. 140 ust. 1 pkt 4a p.r.d. Ustawodawca łączy wskazane skutki prawne z samym niewykonaniem obowiązku nałożonego na kierowcę na określonej podstawie, a nie z przekroczeniem ściśle określonego okresu realizacji tego obowiązku, zwłaszcza niedotrzymaniem terminu, który miałby być wyznaczony przez organ w skierowaniu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1423/15, LEX nr 2324322). Nie mniej jednak nie miało to wpływu na ważność samego skierowania na sprawdzenie kwalifikacji. Trzeba jednak podkreślić, że jeżeli przepisy o ruchu drogowym nie zawierają odmiennych unormowań ustawowych i nie przewidują możliwości innego uregulowania przez organ kwestii wykonalności przedmiotowego skierowania, brak określenia terminu, w którym skierowany zobligowany jest poddać się egzaminowi nie oznacza, że strona nie jest związana żadnym w tym zakresie terminem. Nie ulega wątpliwości, że skierowanie podlega wykonaniu z dniem, w którym stanie się ostateczne. Zasady dotyczące wykonalności decyzji administracyjnej zawierają przepisy art. 130 § 1-4 k.p.a. Wynika z nich, że decyzja staje się wykonalna - co do zasady, gdy stanie się ostateczna, chyba, że nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności, lub jej natychmiastowa wykonalność wynika z ustawy, ewentualnie gdy decyzja jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. Zatem to właściwy do orzekania w trybie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym starosta każdorazowo jest zobowiązany ocenić, czy w okolicznościach konkretnej sprawy można mówić o niewykonaniu przedmiotowego obowiązku, a w konsekwencji kiedy zostaną spełnione przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Adresat takiej decyzji zobowiązany jest zatem do niezwłocznego wykonania tego ostatecznego rozstrzygnięcia, a tym samym niezwłocznego poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji.

Trzeba przypomnieć, że decyzja dotycząca skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji stała się ostateczna i prawomocna od dnia 17 listopada 2006r. (decyzja jak wynika z akt sprawy została odebrana 2 listopada 2006r. Natomiast zaskarżoną decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami wydano po ponad 10 latach. Zatem pomimo tego, termin wyznaczony przez Starostę w decyzji z dnia [...] października 2006 r. (bez podstawy prawnej) był z pewnością wystarczający dla skarżącego do poddania się obowiązkowemu sprawdzenia kwalifikacji.

Z powyższych względów Sąd nie miał wątpliwości, iż kwestionowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego odpowiada prawu.

Drugą kwestią wymagającą rozważenia jest uznania prawa jazdy zdobytego przez skarżącego w 2011r. w Wielkiej Brytanii.

W dziedzinie uznawania zagranicznych dokumentów potwierdzających prawo kierowania pojazdami kluczowe znaczenie mają dwie dyrektywy unijne: dyrektywa Rady z 29 lipca 1991 r. w sprawie praw jazdy (91/439/EWG) (Dz. Urz. WE, seria L, nr 237, s. 1, ze zm.) oraz zastępująca ją od dnia 19 stycznia 2007 r. – dyrektywa 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz. Urz. UE, seria L, nr 403, s. 18).

Obydwie dyrektywy jako zasadę wprowadzają obowiązek wzajemnego uznawania praw jazdy wydawanych przez państwa członkowskie (art. 1 ust. 2 dyrektywy nr 91/439/EWG, art. 2 ust. 1 dyrektywy nr 2006/126/WE). Obydwie dyrektywy wprowadzają jednak również przepisy pozwalające na odmowę uznania ważności prawa jazdy wydanego w innym państwie członkowskim takiej osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu na terytorium wydającego państwa (art. 8 ust. 4 dyrektywy nr 91/439/EWG, art. 11 ust. 4 dyrektywy nr 2006/126/WE). Ponadto, co ważne dla rozpatrywanej sprawy, dyrektywy wprowadzają zakaz posiadania przez jedną osobę praw jazdy wydanych przez więcej niż jedno państwo członkowskie (art. 7 ust. 5 dyrektywy nr 91/439/EWG, art. 7 ust. 5 lit. a dyrektywy nr 2006/126/WE – "jedna osoba nie może posiadać więcej niż jedno prawo jazdy").

Przytaczane przepisy ograniczające zastosowanie zasady uznawania zagranicznych uprawnień do kierowania pojazdami były przedmiotem kilku orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wcześniej: Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości), wydanych w trybie prejudycjalnym. Orzeczenia te stanowiły odpowiedzi na pytania prawne kierowane przez sądy krajowe, rozpatrujące sprawy o stanach faktycznych wykazujących daleko idące analogie w stosunku do stanu zaistniałego w badanej sprawie.

I tak w wyroku z 20 listopada 2008 r. (sygn. C-1/07) TS UE orzekł, iż "zobowiązanie państwa członkowskiego do uznania ważności prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie na tej podstawie, że posiadacz tego prawa jazdy nie popełnił żadnego naruszenia na terytorium pierwszego państwa członkowskiego po tym wydaniu, mimo iż podlega on obowiązującemu środkowi polegającemu na cofnięciu uprawnienia do kierowania, uzasadnionemu okolicznościami, które miały miejsce przed tym wydaniem, zachęcałoby sprawców podlegających takiemu środkowi polegającemu na cofnięciu do niezwłocznego zwrócenia się do innego państwa członkowskiego w celu uniknięcia administracyjnych lub karnych konsekwencji tych naruszeń i ostatecznie zniszczyłoby zaufanie, na jakim opiera się system wzajemnego uznawania praw jazdy". Ponadto, co szczególnie istotne dla rozpatrywanej sprawy, Trybunał stwierdził, że uznanie ważności prawa jazdy wydanego w jednym państwie członkowskim, mimo że w dniu wydania tego prawa jazdy strona była posiadaczem prawa jazdy wydanego w innym państwie godziłoby zarówno w ducha dyrektywy 91/439, jak i literę jej art. 7 ust. 5, według którego żadna osoba nie może posiadać praw jazdy wydanych przez więcej niż jedno państwo członkowskie. Podsumowując TS sformułował następującą tezę: "art. 1 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 2 i 4 dyrektywy 91/439 należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one temu, aby państwo członkowskie odmówiło na swym terytorium uznania uprawnienia do kierowania pojazdami wynikającego z prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie osobie, wobec której na terytorium pierwszego państwa członkowskiego zastosowano środek polegający na cofnięciu uprawnienia do kierowania, mimo że został on zarządzony po wydaniu tego prawa jazdy, jeżeli to ostatnie prawo jazdy zostało uzyskane w okresie obowiązywania środka polegającego na zawieszeniu prawa jazdy wydanego w pierwszym państwie członkowskim i zarówno ten środek, jak i to cofnięcie są uzasadnione przyczynami istniejącymi w dniu wydania drugiego prawa jazdy" (pkt 39-41 uzasadnienia).

Z kolei w wyroku z 13 października 2011 r. (sygn.: C-224/10), TS UE zwrócił uwagę, że byłoby sprzeczne z celem w postaci zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, wskazanym w motywach pierwszym i czwartym dyrektywy 91/439, gdyby przyjmujące państwo członkowskie nie mogło odmówić uznania prawa jazdy kategorii D wydanego na podstawie prawa jazdy kategorii B, które z kolei zostało wydane w sposób nieprawidłowy, uzasadniający odmowę jego uznawania (pkt 47 uzasadnienia). W konkluzji Trybunał wypowiedział następującą tezę: "art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 1 lit. a), art. 7 ust. 1 lit. b) i art. 8 ust. 2 i 4 dyrektywy 91/439 nie stoją na przeszkodzie odmowie uznania przez przyjmujące państwo członkowskie prawa jazdy kategorii B i D wydanego przez inne państwo członkowskie, po pierwsze, gdy posiadacz tego prawa jazdy uzyskał uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii B bez spełnienia warunku posiadania zwykłego miejsca zamieszkania i po zatrzymaniu jego prawa jazdy wydanego przez pierwsze państwo członkowskie przez policję w tym państwie, lecz przed orzeczeniem w tym państwie sądowego cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, a po drugie, gdy posiadacz tego prawa jazdy uzyskał uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii D po orzeczeniu cofnięcia uprawnień oraz po wygaśnięciu zakazu ubiegania się o nowe prawo jazdy" (pkt 50 uzasadnienia).

Stanowisko zawarte w cytowanych wyrokach potwierdza jednoznacznie, że zasada wzajemnego uznawania praw jazdy wydanych przez państwa członkowskie nie jest bezwzględnie wiążąca i musi ustąpić wobec przepisów dotyczących ograniczeń w korzystaniu z uprawnień podyktowanych względami bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym wynikających z zastosowania środków mających charakter sankcji karnych lub administracyjnych. Reguły te muszą być uwzględniane przy interpretacji przepisów krajowych, stanowiących implementację zasady uznawania praw jazdy.

Z powyższych rozważań wynika, że wyrażona w art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 11 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami zasada uznawania uprawnień do kierowania pojazdami wydanych w innym państwie członkowskim UE nie ma charakteru bezwzględnego. Uznanie uprawnień wydanych za granicą nie może odbyć się w sposób naruszający przepisy wprowadzające sankcje w zakresie korzystania z uprawnień nabytych w Polsce, w związku z naruszeniem przepisów dotyczących wymogów bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wykładnia ww. art. 5 ust. 6 musi uwzględniać również kontekst systemowy – całokształt regulacji prawnej dotyczących uzyskiwania uprawnień do kierowania pojazdami, zawartych w ustawie. Stosowanie prawa przez organy administracji publicznej nie może bowiem prowadzić do wyników, w których system prawny musiałby być uznany za niespójny, wzajemnie sprzeczny.

Kluczowe dla oceny legalności zaskarżonej decyzji okoliczności faktyczne sprawy są niesporne. W związku z prawomocną decyzją o skierowaniu na sprawdzenie kwalifikacji Starosta cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie dotychczas posiadanych uprawnień kategorii A, B, C. Z treści przepisów Prawa o ruchu drogowym wynika, że warunkiem odzyskania cofniętych uprawnień do kierowania pojazdami w sytuacji zaistniałej w przypadku skarżącego jest poddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b). W świetle tych uregulowań, jak również regulacji zawartej w art. 11 ust. 1 ustawy, który od spełnienia tych warunków uzależnia uzyskanie prawa jazdy, trzeba stwierdzić, że są to warunki, które muszą być spełnione dla posiadania jakichkolwiek uprawnień do kierowania pojazdami na terytorium RP.

Poza sporem jest, że skarżący nie sprawdził swoich kwalifikacji, co nakazywała mu decyzja z dnia [...] października 2006r.

Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, skarżącemu wydano brytyjskie prawo jazdy w dniu 2011 r., a więc w czasie, gdy skarżącemu nie cofnięto jeszcze uprawnień do kierowania pojazdami w Polsce. W rezultacie skarżący legitymowałby się dwoma prawami jazdy, wydanymi przez różne państwa członkowskie, co stałoby w sprzeczności z treścią art. 7 ust. 5 dyrektywy nr 91/439/EWG) – por. w tym względzie pkt 40 uzasadnienia cytowanego wyżej wyroku TS UE w sprawie C-1/07.

W tej sytuacji trzeba uznać, że nabycie przez skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami w Wielkiej Brytanii nastąpiło w sposób sprzeczny z przepisami polskimi oraz dyrektywami UE. Stanowi to podstawę do odmowy uznania w Polsce nabytych w Wielkiej Brytanii uprawnień do kierowania pojazdami kat. C na podstawie art. 8 ust. 4 dyrektywy nr 91/439/EWG (analogicznie art. 11 ust. 4 dyrektywy nr 2006/126/WE).

W przedmiotowej sprawie uznanie uprawnień zdobytych za granicą zaistniałej w sytuacji pozostawałoby w sprzeczności z przepisami ustawy dotyczącymi wymogów, jakie muszą zostać spełnione, aby odzyskać cofnięte uprawnienia.

Podkreślić trzeba, że uzyskanie przez skarżącego uprawnień w Wielkiej Brytanii nie tylko nie jest równoznaczne z wypełnieniem obowiązku sprawdzenia kwalifikacji nałożonego zgodnie z obowiązującym prawem polskim, ale wprost nie stanowi o jego wypełnieniu.

Wbrew zarzutom skargi ustalenia faktyczne organu, w zakresie okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, są wyczerpujące. Organ prawidłowo wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

W tym stanie rzeczy skoro podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).