Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. R. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 30 marca 2011 r. nr XI/98/11 w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Miejska Kraków I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżącego M. R. kwotę 300 ( trzysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Rada Miasta Krakowa w dniu 30 marca 2011 r. podjętą uchwałę nr XI/98/11 w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Miejska Kraków.

Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 16 ust. 1 i ust. 4, ust. 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13).

W § 1 powyższej uchwały wskazano, że ustala się stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Miejska Kraków w wysokości:

0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym,

1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu.

W § 2 wskazano, że wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Krakowa.

W § 3 wskazano, że uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł skarżący M. R., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą P.H.U.T. "A", który przedmiotowej uchwale zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa:

1. art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (powoływanej dalej również jako u.p.t.z.), przez nałożenie jednolitej stawki w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie na każdym przystanku komunikacyjnym dla wszystkich operatorów i przewoźników, co powoduje, iż wprowadzone stawki mają dyskryminujący charakter, nie uwzględniają bowiem m.in. wielkości taboru i wielkości pojazdów używanych przez skarżącego do prowadzenia działalności gospodarczej, natężenia ruchu i obłożenia na danych przystankach, co związane jest z ich położeniem i kosztami ponoszonymi na utrzymanie danego przystanku;

2. upoważnienie jednostki organizacyjnej niebędącej organem administracyjnym do wykonania uchwały nr XI/98/11 Rady Miasta Krakowa, prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz występowania w roli wierzyciela Prezydenta Miasta Krakowa;

3. nieuprawnione pobieranie opłaty od skarżącego jako prywatnego przewoźnika.

Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i wyeliminowanie przedmiotowej uchwały z porządku prawnego.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności skarżący wskazał, że w § 1 przedmiotowej uchwały ustalono stawkę opłaty za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Miasto Kraków w wysokości 5 groszy za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, a zatem jest to opłata określona w maksymalnej ustawowo wysokości. Opłaty tej nie zróżnicowano ze względu na standard poszczególnych przystanków bądź wielkość pojazdu, jakimi są wykonywane przez skarżącego przewozy. W ocenie skarżącego motywów, jakimi kierowała się Rada Miasta Krakowa przy podejmowaniu uchwały oraz uwzględnionego przez organ stanu faktycznego i argumentów przemawiających za przyjęciem stawki opłaty w wysokości 5 groszy za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym nie można ustalić na podstawie przedmiotowej uchwały, gdyż nie zawiera ona uzasadnienia.

Powołując się na orzecznictwo sądowe skarżący wskazał, że powody uchwalenia stawki w takiej, a nie innej wysokości powinny znaleźć odzwierciedlenie w jednoznacznym stanowisku Rady. Brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych.

Skarżący stoi na stanowisku, że ustalenie stałej opłaty - i to w maksymalnej wysokości - nie stanowi spełnienia ustawowej przesłanki jej określenia z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W sytuacji, gdy w istocie wielkość kosztów utrzymania przystanku jest uzależniona od wielkości pojazdów, które się na nim zatrzymują, to opłata winna być określona w wysokości proporcjonalnej do wielkości samochodów, jakie zatrzymują się na przystanku. Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nie daje podstaw do automatycznego przyjęcia, że dopuszczalne jest, aby taką samą opłatę uiszczał przewoźnik realizujący przewóz dużymi pojazdami o wysokiej masie i przewożący kilkadziesiąt lub więcej osób oraz przewoźnik wykonujący taki sam przewóz samochodami zabierającymi kilku lub kilkunastu pasażerów. Bez względu na stanowisko Rady Miasta Krakowa, skoro w przepisie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. użyto sformułowania "przy uwzględnieniu niedyskryminacyjnych zasad" to organ jest zobowiązany do jego uwzględnienia przy ustaleniu opłaty.

Skarżący podniósł również, że skutkiem podjętej uchwały nr XI/98/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 marca 2011 r. jest udzielenie upoważnienia Dyrektorowi Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie do występowania w sprawach dotyczących ustalenia opłaty za korzystanie z przystanków. W jego ocenie Dyrektor ZIKiT nie jest właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a tym samym nie posiada upoważnienia do występowania w roli wierzyciela Prezydenta Miasta Krakowa. Z ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wynika, że za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty za faktyczne korzystanie z przystanku. Rada gminy (rada miasta), ustala stawkę w drodze uchwały, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad (art. 16 ust. 4 u.p.t.z.). W przypadku Gminy Miejskiej Kraków wykonanie uchwały w sprawie stawki opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Miejska Kraków, powierzono Prezydentowi Miasta Krakowa. Zdaniem skarżącego przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie uprawniają Rady Miasta Krakowa czy Prezydenta Miasta Krakowa do upoważnienia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie do:

- kierowania w imieniu Prezydenta Miasta Krakowa do zobowiązanych przed wszczęciem egzekucji administracyjnej upomnień dotyczących opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych i dworców,

- wystawiania w imieniu Prezydenta Miasta Krakowa tytułów wykonawczych dotyczących egzekucji należności pieniężnych w zakresie opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców,

- występowania w imieniu Prezydenta Miasta Krakowa w postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczącym egzekucji należności pieniężnych w zakresie opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika: z przystanków komunikacyjnych lub dworców.

Tym samym w ocenie skarżącego nie do zaakceptowania jest, aby tytuły wykonawcze wystawione były przez jednostkę nie będącą wierzycielem czy też organem egzekucyjnym, a Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie jest jedynie jednostką organizacyjną gminy, a nie organem w rozumieniu prawa administracyjnego.

W dalszej części uzasadnienia skarżący podniósł, że niedopuszczalne jest pobieranie opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych od niego jako komercyjnego, prywatnego przewoźnika na podstawie zaskarżonej uchwały wydanej na podstawie u.p.t.z. Wprawdzie postępowanie uregulowane w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym toczy się wedle specyficznych zasad, jednak w ocenie skarżącego nie ma zastosowania do przewoźników komercyjnych, prywatnych. W u.p.t.z. "przewoźnik" rozumiany jako podmiot realizujący transport, "na podstawie zgłoszenia przewozu" nie istnieje jeszcze z mocy prawa. O pojęciu "przewoźnika" i definiowaniu tak tego pojęcia w świetle nakładania opłat czy rozpatrując literalne brzmienie art. 16 ust. 4 i 5 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym będzie można mówić dopiero od 31 grudnia 2017 roku, gdy tak pojmowani "przewoźnicy" zaczną funkcjonować zgodnie z przepisami przejściowymi i końcowymi zawartymi w dziale V u.p.t.z. Potwierdza tą okoliczność również fakt, że przedmiotowa uchwała wydana na podstawie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie dotyczy skarżącego, gdyż wykonuje swoją działalność gospodarczą na podstawie ustawy o transporcie drogowym (zwanej dalej "u.t.d.") zgodnie z posiadanym zezwoleniem. Z tych względów zaskarżona uchwała winna jasno określać zakres podmiotowy tj. wyłączenie prywatnych przewoźników działających na mocy u.t.d., a nie u.p.t.z. Ponadto uchylony nowelizacją ustawy art. 22 ust. 1a u.t.d. zgodnie z którym korzystanie przez przewoźnika z przystanków w ramach wykonywania regularnych przewozów osób jest nieodpłatne, nadal obowiązuje, a jego uchylenie zgodnie z art. 73 pkt 5 lit. a) w związku z art. 90 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym zacznie obowiązywać z dniem 1 stycznia 2018 r.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa o jej oddalenie jako niezasadnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 ust. 4 u.p.t.z. organ wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 4 u.p.t.z. za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.

W pierwszej kolejności organ zwrócił uwagę, że określenie jednakowej stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców stanowiło przedmiot rozważań Rady Miasta Krakowa w zakresie uwzględnienia niedyskryminujących zasad i znalazło swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Po drugie możliwość nałożenia opłaty przez rady gmin ustawodawca uzasadnił koniecznością partycypowania przez operatorów oraz przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy i korzystających przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego w kosztach związanych m. in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją, odnawianiem, itp. Ustawodawca nie wskazał przy tym kryteriów, w oparciu o które takie niedyskryminacyjne zasady miałyby zostać skonkretyzowane. Prezydent Miasta Krakowa na etapie przygotowywania projektu zaskarżonej uchwały analizował zasadność zróżnicowania stawki opłaty w zależności od standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, lub wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. Z uwagi na jednakowy standard przystanków wymienionych w uchwale nr LXV/952/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 stycznia 2013 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XIV/156/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 maja 2011 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem bądź zarządzającym jest Gmina Miejska Kraków udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów, pierwsze z ww. kryteriów nie zostało uwzględnione. Natomiast kryterium wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz, w ocenie organu sprowadza się do częstotliwości korzystania przez danego przewoźnika z przystanku komunikacyjnego (im większy tabor, tym więcej kursów i tym większa częstotliwość korzystania z przystanków), a zatem zawiera się już w samej stawce. Z tego też względu organizator publicznego transportu zbiorowego na terytorium Gminy Miejskiej Kraków uznał, iż w świetle niedyskryminujących zasad adekwatnym będzie przyjęcie jednej stawki dla wszystkich przewoźników. W rezultacie ostateczna wysokość opłaty obliczana jest w oparciu o przedłożone przez przewoźników rozkłady jazdy.

Organ podkreślił również, że określając wysokości stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych nie została również uwzględniona kwestia tzw. przystanków "na żądanie", gdyż pojęcie to nie ma swojego umocowania ustawowego, a jego stosowanie w transporcie publicznym uzasadnione czynnikami ekonomicznymi takimi jak np. oszczędność czasu, jest przyjęte zwyczajowo poprzez opis w legendzie rozkładów jazdy danego przedsiębiorcy z uwzględnieniem, iż dla jednego przedsiębiorcy konkretny przystanek może mieć charakter przystanku "na żądanie", a dla innego takiego charakteru mieć już nie musi. Podczas wyliczeń nie są brane pod uwagę sytuacje, w których przedsiębiorca nie zatrzymał się na przystanku, bez względu na przyczynę, wynikającą ze zdarzeń losowych, jak i z winy przewoźnika, jak również przypadki zatrzymywania się pojazdu "na żądanie". Organ nie ma możliwości indywidualnego badania, ile faktycznych zatrzymań nastąpiło w danym okresie rozliczeniowym. W związku z powyższym przyjęty model obliczeń nie dyskryminuje żadnego z przewoźników.

Odnosząc się natomiast do zarzut upoważnienia jednostki organizacyjnej niebędącej organem administracyjnym do wykonania uchwały nr XI/98/11 Rady Miasta Krakowa, prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz występowania w roli wierzyciela Prezydenta Miasta Krakowa organ podkreślił, że wprawdzie Prezydent Miasta Krakowa udzielił upoważnienia do wystawiania w swoim imieniu upomnień, tytułów wykonawczych oraz do występowania w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym w zakresie opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, o których mowa w art. 16 ust. 4 - 7 u.p.t.z. Niemniej jednak upoważnionym nie jest dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu jako quasi - organ tej jednostki organizacyjnej zgodnie z § 6 ust 1 statutu, lecz konkretna osoba fizyczna. Określone czynności, obejmujące w szczególności wystawianie upomnień oraz tytułów wykonawczych, wykonuje imiennie wskazana w treści upoważnienia osoba, działająca jako pełnomocnik Prezydenta Miasta Krakowa, nie zaś ZIKiT jako jednostka organizacyjna, bądź też dyrektor ZIKiT, jako jej "organ". Tym samym dyrektor ZIKiT nie występuje w roli wierzyciela, a co najwyżej piastun "organu" jednostki organizacyjnej występuje w charakterze pełnomocnika wierzyciela na podstawie imiennego upoważnienia. Niemniej jednak zdaniem organu powyższy zarzut nie ma związku z zaskarżoną uchwałą, skoro podważany akt prawa miejscowego w żadnej swej części nie reguluje kwestii reprezentowania wierzyciela z tytułu nieuiszczonych opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych.

Odnosząc się z kolei do zarzutu nieuprawnionego pobierania opłaty od skarżącego jako prywatnego przewoźnika organ wyjaśnił, że wraz z wejściem w życie w dniu 1 marca 2011 r. ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym ustawodawca wprowadził istotne zmiany zarówno w sferze organizacji i realizacji transportu publicznego, jak również w kwestii utrzymania infrastruktury przystankowej. W szczególności doszło do zmiany ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w wyniku których gmina została obciążona obowiązkiem utrzymania czystości na przystankach i dworcach, stanowiących jej własność. Poprzednio ten obowiązek spoczywał na korzystających z nich przewoźnikach. Ustawodawca "zrekompensował" omawiany ciężar, zapewniając źródło jego finansowania poprzez pobieranie opłat za korzystanie z infrastruktury przystankowej zgodnie z art. 16 ust. 4 u.p.t.z. zarówno od operatora publicznego transportu zbiorowego, jak i przewoźników i przeznaczenie zebranych kwot na jej utrzymanie w myśl art. 16 ust. 7 pkt 1 u.p.t.z., co harmonizuje z konstrukcją opłaty cechującej się m. in. ekwiwalentnością świadczenia.

Tak więc obecnie obowiązująca konstrukcja opiera się na dopuszczeniu za opłatą do korzystania z przystanków gminnych przedsiębiorców uprawnionych do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób:

1) którzy zawarli z organizatorem publicznego transportu zbiorowego umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, na linii komunikacyjnej określonej w umowie - zdefiniowanych w art 4 ust. 1 pkt 8 u.p.t.z.;

2) na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu, a w transporcie kolejowym - na podstawie decyzji o przyznaniu otwartego dostępu - zdefiniowanych w art. 4 ust. 1 pkt 11 u.p.t.z.

Powyższe wyliczenie wymaga jednak uzupełnienia wynikającego z art. 78 u.p.t.z., zgodnie z którym podmioty prowadzące działalność w zakresie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym, kolejowym, innym szynowym, linowym, linowo - terenowym, morskim i w żegludze śródlądowej mogą ją nadal wykonywać na podstawie posiadanych uprawnień, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2017 r. Z powyższego przejściowego przepisu wynika, że mimo wejścia w życie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, wprowadzającej nowe zasady organizacji regularnego przewozu osób, dotychczasowe zezwolenia obowiązują nadal i na ich podstawie może być wykonywana działalność w zakresie regularnego przewozu osób.

Organ wyjaśnił również, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 14 u.p.t.z. przez publiczny transport zbiorowy rozumie się powszechnie dostępny, regularny przewóz osób wykonywany w określonych odstępach czasu i po określonej linii komunikacyjnej lub sieci komunikacyjnych. Na mocy art. 30 ust. 1 u.p.t.z. przewóz osób w zakresie publicznego transportu zbiorowego niebędący przewozem o charakterze użyteczności publicznej może być wykonywany przez przedsiębiorcę po dokonaniu zgłoszenia o zamiarze wykonywania takiego przewozu do organizatora właściwego ze względu na obszar lub zasięg przewozów i wydaniu przez tego organizatora potwierdzenia zgłoszenia przewozu oraz na podstawie art. 78 u.p.t.z. do dnia 31 grudnia 2016 r. przez podmioty prowadzące działalność w zakresie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym na podstawie posiadanych uprawnień. W tym ostatnim przypadku należy podkreślić immanentny związek pomiędzy wykonywaniem regularnych przewozów a przystankiem komunikacyjnym, zdefiniowanym w art. 4 pkt 13 u.p.t.z. jako miejsce przeznaczone do wsiadania lub wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej, w którym umieszcza się informacje dotyczące w szczególności godzin odjazdów środków transportu, a ponadto, w transporcie drogowym, oznaczone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.). Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.p.t.z. publiczny transport zbiorowy może być wykonywany przez przewoźnika spełniającego warunki do podejmowania i wykonywania działalności w zakresie przewozu osób określone w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, co obejmuje również korzystanie z przystanków komunikacyjnych. Tak więc z przystanków mogą korzystać wyłącznie przewoźnicy spełniający warunki podejmowania i wykonywania działalności w zakresie przewozu osób określone w ustawie o transporcie drogowym i posiadające potwierdzenie zgłoszenia przewozu, a do 31 grudnia 2016 r. posiadający uprawnienia do wykonywania regularnego przewozu osób w transporcie drogowym.

W związku z powyższym w ocenie organu nie ma możliwości powstania sytuacji naruszenia interesu prawnego skarżącej poprzez pobranie opłaty za korzystanie z przystanku komunikacyjnego od przewoźnika obejmowanego zakresem niniejszego pojęcia w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym i niebędącego przewoźnikiem w rozumieniu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, gdyż taki przewoźnik nie może w sposób zgodny z powszechnie obowiązującym prawem korzystać z tego rodzaju przystanku. Należy zatem podkreślić, iż w związku z zasadniczą zmianą zasad wykonywania usług w zakresie publicznego transportu drogowego kluczowy dla sprawy jest przepis przejściowy art. 78 u.p.t.z., w oparciu o który podmioty prowadzące działalność w zakresie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym mogą nadal wykonywać ją na podstawie posiadanych uprawnień, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2016 r. Z przepisu tego wynika, że mimo wejścia w życie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, wprowadzającej nowe zasady organizacji regularnego przewozu osób, dotychczasowe zezwolenia obowiązują nadal i na ich podstawie może być wykonywana działalność w zakresie regularnego przewozu osób. Także nowe zezwolenia będą do dnia 31 grudnia 2016 r. wydawane na podstawie przepisów dotychczasowych, czyli przepisów ustawy o transporcie drogowym (art. 79 u.p.t.z..). Wykonywanie działalności na podstawie dotychczasowych uprawnień rozumieć należy w ten sposób, że przewoźnicy posiadający ważne zezwolenia, wydane na podstawie ustawy o transporcie drogowym, mogą wykonywać przewozy w zakresie dotychczasowym, na warunkach określonych w zezwoleniu. Pojęcie warunków określonych w zezwoleniu obejmuje również kwestie uzgodnienia korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, objętych rozkładem jazdy stanowiącym załącznik do zezwolenia. Zezwolenie wydane w dotychczasowym stanie prawnym uprawnia zatem przewoźnika do wykonywania przewozów na trasie określonej w zezwoleniu i korzystania z przystanków uzgodnionych z ich właścicielem lub zarządcą. Uprawnienia tego przewoźnicy nie utracili po wejściu w życie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, z uwagi na treść przepisów przejściowych (art. 78 u.p.t.z.). Argumentację tą potwierdza treść art. 83 u.p.t.z., w myśl którego rozkłady jazdy uzgodnione przed dniem wejścia w życie ustawy, zachowują ważność przez okres, którego dotyczą, albo do czasu wprowadzenia w nich zmian przez przewoźnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.

W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Krakowa nr XI/98/11 z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Miejska Kraków.

W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego. Jest on przewoźnikiem w rozumieniu art. 4 ust.1 pkt 11 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 ze zm.). Jest on uprawniony do przewozu osób w zakresie publicznego transportu zbiorowego niebędącego przewozem o charakterze użyteczności publicznej prowadzonym na obszarze miasta Krakowa, zgodnie z wykazem przewoźników (pozycja 156), jest zatem zobowiązany do uiszczania opłat za zatrzymywanie się pojazdów na przystankach komunikacyjnych.

Zaskarżona uchwała określa wysokość opłaty za każde zatrzymanie się pojazdu na przystanku komunikacyjnym, a więc wpływa na obowiązki skarżącego w zakresie opłat, jakie mają obowiązek zapłacić i tym samym oddziałuje na jego sytuację prawną. Można zatem uznać, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 ze zm.; zwanej dalej "u.p.t.z.") w brzmieniu na dzień 30 marca 2011 r.

Zgodnie z treścią art. 16 ust. 4 wymienionej ustawy za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.

W myśl art.16 ust. 5 u.p.t.z. stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż:

1) 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym;

2) 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu.

Z wymienionych wyżej przepisów wynika, że rada gminy może określić opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców przez operatorów, przy czym nie może być ona wyższa niż 5 groszy za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku. Nadto ustalenie opłaty winno nastąpić z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.

Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez pojęcie "niedyskryminujące zasady". Należy zaznaczyć, ż pojęcie "dyskryminacja" (od łac. discrimino – rozróżniam) oznacza odmienne traktowanie różnych podmiotów, które znajdują się w podobnej sytuacji. To nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami (por. I. Zybała, "Pojęcie dyskryminacji oraz jej rodzaje"; www.sekcjaprawapracy.com/2010/12/13; "pojęcie dyskryminacji").

W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.:

- jednakowa wysokość stawki opłaty;

- uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców;

- uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.

W sytuacji gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust.5 wprowadzona została górna granica do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.".

Z cytrowanego wyżej fragmentu uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych należy uwzględnić między innymi takie okoliczności, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przejazd.

Jeżeli chodzi o standard poszczególnych przystanków, to pojęcie to odnosi się do infrastruktury przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkości. Kwestie te winny być uwzględnione przy ustalaniu opłaty za korzystanie z przystanku. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż standard przystanków jest jednakowy.

Odnośnie taboru, jakim jest wykonywany przewóz, to przez pojęcie taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik. Dla oceny tego czynnika jako wpływającego na wysokość opłaty istotne jest przeznaczenie opłaty. Zaznaczyć należy, iż opłata jest przeznaczana na obsługę przystanku komunikacyjnego, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę, w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów. Opłata jest także przeznaczana na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem.

Sąd podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 736/13, w którym Sąd stwierdził: "Nie ulega wątpliwości, że na wielkość kosztów utrzymania przystanków istotny wpływ ma wielkość pojazdów, które się na nim zatrzymują. Przewoźnicy obsługują poszczególne linie regularne różnymi pojazdami. Niekiedy są to pojazdy zabierające po kilka lub kilkanaście osób a czasami autobusy zabierające po 50 i więcej pasażerów. Im większa pojemność pojazdu to tym większa liczba przewożonych pasażerów a więc więcej osób wsiadających i wysiadających z pojazdu. Z kolei im więcej osób na przystanku to tym samym więcej śmieci na przystanku a także potencjalnie większe możliwości jego zniszczenia (np. rysowania lub malowania wiat czy też inne formy zniszczenia). Duży i ciężki autobus powoduje także większe niszczenie nawierzchni przystanku od pojazdu zabierającego tylko kilka czy kilkanaście osób.

Można zatem uznać, że im większy pojazd realizujący przejazd na linii regularnej tym większe koszty utrzymania i obsługi przystanków. W uproszczeniu należy przyjąć, że duży i ciężki pojazd przewożący kilkadziesiąt osób generuje większe koszty utrzymania i obsługi przystanków od pojazdu zabierającego jedynie kilku lub kilkunastu pasażerów."

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 16 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 u.p.t.z. W § 1 ust. 1 uchwały ustalono opłatę za każde zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym w wysokości 0,05 zł. Jest to opłata stała i określono ją w maksymalnej ustawowo wysokości. Opłaty tej nie zróżnicowano ze względu na standard poszczególnych przystanków bądź wielkość pojazdu, jakimi są wykonywane przewozy. W związku z powyższym rozważenia wymaga kwestia, czy ustalenie stałej opłaty - i to w ustawowo maksymalnej wysokości - spełnia wymóg uwzględnienia niedyskryminujących zasad.

Przed wszystkim należy podnieść, że zaskarżona uchwała zawiera bardzo lakoniczne uzasadnienie. Uzasadnienie to nie pozwala na wyjaśnienie motywów, jakimi kierował się organ gminy przy podejmowaniu uchwały. Brak też jest w aktach sprawy dokumentów potwierdzających, że dyskusja na temat niedyskryminujących zasad miała miejsce przed podjęciem uchwały.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że niniejszą uchwałą ustala się stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Miejska Kraków w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym oraz 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu. Powyższe stawki mieszczą się w stawkach maksymalnych określonych ustawą. Przyjmując powyższe stawki uwzględniono przewidzianą ustawą zasadę niedyskryminacji. Opłaty z tytułu korzystania z przystanków i dworców, zgodnie z przepisami ustawy, stanowią dochód jednostki samorządu terytorialnego z przeznaczeniem na utrzymanie przystanków komunikacyjnych oraz dworców.

Zdaniem Sądu ustalenie stałej opłaty i to w maksymalnej wysokości nie stanowi spełnienia ustawowej przesłanki jej określenia, a mianowicie z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W sytuacji, gdy wielkość kosztów utrzymania przystanku jest uzależniona od wielkości pojazdów, które się na nim zatrzymują, opłata winna być określona w wysokości proporcjonalnej do wielkości samochodów, jakie zatrzymują się na przystanku. Jak już wskazano powyżej, nie ulega wątpliwości, że przewoźnik realizujący przewozy na liniach regularnych dużymi autobusami generuje większe koszty utrzymania przystanku od przewoźnika, który wykonuje takie przewozy pojazdami zabierającymi kilka lub kilkanaście osób.

Zdaniem Sądu wielkość opłaty winna być dostosowana do wielkości pojazdów, jakimi wykonywane są przewozy. Nie może być tak, że taką samą opłatę ma uiszczać przewoźnik realizujący przewóz dużymi pojazdami o wysokiej masie i przewożący kilkadziesiąt lub więcej osób oraz przewoźnik wykonujący taki sam przewóz samochodami zabierającymi kilku lub kilkunastu pasażerów.

Fakt, że wszyscy przewoźnicy w równym stopniu partycypowaliby w ponoszeniu kosztów utrzymania przystanków mimo, że przewoźnik wykonujący przewozy dużymi pojazdami powoduje znacznie większe koszty utrzymania przystanku od przewoźnika realizującego przewozy małymi busami, byłby dyskryminujący dla tego drugiego.

W ocenie Sądu ustalenie jednej stałej opłaty dla wszystkich przewoźników jest krzywdzące dla przewoźników wykonujących przewóz małymi pojazdami, gdyż muszą oni partycypować w ponoszeniu kosztów utrzymania przystanków w takim samym stopniu, jak przewoźnicy realizujący przewozy dużymi pojazdami mimo, że ci ostatni przewoźnicy w większym stopniu przyczyniają się generowania tych kosztów.

W ocenie Sądu skoro w przepisie art. 16 ust.3 u.p.t.z. nakazano przy ustaleniu opłaty uwzględnić "niedyskryminujące zasady", to przy określeniu takiej opłaty należy również wziąć pod uwagę wielkość pojazdu, jakim realizowany jest przewóz.

W niniejszej sprawie w zaskarżonej uchwale tego sformułowania nie wzięto pod uwagę przy ustaleniu opłaty za korzystanie z przystanków.

Nie stanowi uzasadnienia uchwały w zakresie zasad niedyskryminujących samo stwierdzenie w uzasadnieniu uchwały, że przyjmując powyższe stawki uwzględniono przewidzianą ustawą zasadę niedyskryminacji.

Sąd zdaje sobie sprawę, że z całą pewnością ustalenie jednej stałej opłaty za każde zatrzymanie się na przystanku komunikacyjnym jest od strony technicznej poboru opłaty najłatwiejsze.

Należy zaznaczyć, że na terenie Krakowa funkcjonuje obecnie około 217 przewoźników i ponad 1300 przystanków komunikacyjnych. Nie ulega wątpliwości, że stała opłata byłaby dla gminy najprostszym rozwiązaniem dla realizacji poboru opłaty. Okoliczność ta nie może jednak przesądzać o tym, że opłata winna być stała dla wszystkich przewoźników.

Odnośnie zarzutu nieprawidłowej reprezentacji, tj. powierzenia ZIKiT wystawiania tytułów wykonawczych rację ma organ, że zarzut nie ma związku z zaskarżoną uchwałą, skoro podważany akt prawa miejscowego w żadnej swej części nie reguluje kwestii reprezentowania wierzyciela z tytułu nieuiszczonych opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z dnia 30 marca 2011 r. w całości.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu - Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz skarżącego kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (wpisu sądowego).