Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...] do rozpoznania wniosku A. S. z dnia 16 sierpnia 2011 r., w części dotyczącej dostarczenia załączników do umowy na budowę kanalizacji sanitarnej w [...], w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność opisana w pkt 1 niniejszego wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...] na rzecz skarżącego A. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2011 r., opartym o przepis art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwanej dalej ustawą, A. S. wystąpił do Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...] o udzielenie informacji publicznej w postaci kserokopii umowy na budowę kanalizacji w [...] z wykonawcą robót – firmą A Sp. z o.o.

Odnosząc się do tego żądania (podając mylnie, że wynikało ono z pisma z dnia 26 sierpnia 2011 r.), PGKiM w piśmie z dnia 24 sierpnia 2011 r., wyjaśniło, że przedmiotowa umowa wraz z integralnym załącznikiem liczy 383 strony. Ponadto, przytaczając przepis art. 15 ustawy, odnotowało możliwość pobrania od wnioskodawcy opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udzielenia informacji publicznej i podało, że ten koszt ustalony został w wysokości 0,22 zł za stronę plus 23% podatku VAT. Przesyłając w załączeniu sam akt umowy, liczący 61 stron, wraz z fakturą nr [...], opiewającą na kwotę 16,51 zł za kserokopie, wskazano jednocześnie, że w razie zainteresowania pozostałymi załącznikami do umowy konieczne jest pisemne potwierdzenie tego faktu.

W odpowiedzi na powyższe, A. S. w piśmie z dnia 2 września 2011 r. wyjaśnił, że wniosek obejmował całą umowę, a zatem również jej załączniki, stąd oczekuje przesłanej informacji w zakresie i formie określonej we wniosku. Ponadto oświadczył, że zwraca fakturę i odmawia jej zapłacenia, podkreślając, że dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny zgodnie z art. 7 ustawy, natomiast przepis art. 15 tej ustawy dotyczy wyłącznie dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udzielenia informacji publicznej. Wywiódł, że podmiot zobowiązany nie wykazał, iż poniósł koszty w określonej wysokości, zatem faktura wystawiona została bez podstawy prawnej.

Za pismem z dnia 15 września 2011 r. PGKiM ponownie przesłało fakturę nr [...], wyjaśniając, że załączniki do umowy zostaną przesłane po dokonaniu zapłaty tej faktury oraz po otrzymaniu pisemnej deklaracji uiszczenia opłaty za usługę wykonania ich kserokopii.

W związku z powyższym, A. S. ponownie zwrócił otrzymaną fakturę i w piśmie z dnia 17 października 2011 r. odmówił jej zapłacenia, podtrzymując wcześniejsze stanowisko odnośnie wystawienia jej bez podstawy prawnej i wzywając Dyrektora PGKiM do przesłania w terminie 7 dni wnioskowanej informacji publicznej. Ponadto, w piśmie z dnia 9 listopada 2011 r. wskazał, że nie otrzymał jeszcze informacji publicznej żądanej w piśmie z dnia 16 sierpnia 2011 r. pomimo wezwania do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności w zakresie udzielenia tej informacji, zakreślając termin do dnia 18 listopada 2011 r.

Pismem z dnia 28 listopada 2011 r. A. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o wyznaczenie terminu do załatwienia sprawy, a ponadto o ukaranie grzywną Prezesa Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. oraz o zwrot kosztów. W uzasadnieniu przedstawił przebieg dotychczasowej korespondencji w sprawie zainicjowanej pismem z dnia 16 sierpnia 2011 r., argumentując, że PGKiM jest spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, w której wszystkie udziały posiada Gmina [...], zatem jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej, gdyż wnioskowana umowa została zawarta w wyniku udzielenia zamówienia publicznego. Stwierdził, że do dnia 28 listopada 2011 r. nie uzyskał żądanej informacji, zatem Prezes PGKiM trwa w stanie bezczynności w załatwieniu wniosku i ta bezczynność nie może być tolerowana w państwie prawa. Wniosek o ukaranie grzywną uzasadnił tym, że działanie Prezesa PGKiM wskazuje na permanentne lekceważenie, wprost ignorowanie istniejącego systemu i porządku prawnego.

W odpowiedzi na skargę Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...], reprezentowane przez pełnomocnika – r.pr. G. S. wniosło o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik podniósł na wstępie, że PGKiM jest samorządową osobą prawną, podlegającą ustawie o dostępie do informacji publicznej, ale przede wszystkim jest spółką prawa handlowego. Zaakcentował, że spełniono żądanie skarżącego, przesyłając m.in. akt umowy, warunki ogólne i szczególne oraz ogólną specyfikację wykonania i odbioru robót. Natomiast odnośnie pozostałych załączników do tej umowy, obejmujących szczegółowe specyfikacje, formularz do oferty liczący 64 strony, dokumentację projektową liczącą 482 strony, a także 182 mapy w formatach większych niż A3, pełnomocnik wywiódł, że kopiowanie części z nich nie jest możliwe bez zezwolenia z uwagi na ochronę wynikającą z ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, natomiast część zawiera informacje poufne, objęte tajemnicą handlową stron umowy, chronione ustawą o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i przez to dokumentacja ta nie stanowi informacji publicznej. Poza tym, PGKiM nie posiada nawet technicznych możliwości udostępnienia jej we wnioskowanej formie. Pełnomocnik wskazał także, że skarżący swoim żądaniem nie realizuje interesu publicznego, ale interes własny, gdyż odcinek budowanej kanalizacji ma przebiegać przez jego działkę, na co wyraził zgodę. Poza tym, nadużywa przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż informację w zakresie wskazania osoby upoważnionej do ustalenia zasad wejścia na teren nieruchomości uzyskał już z wcześniej od Burmistrza [...] na podstawie wyjaśnień PGKiM, skąd powziął wiadomość o umowie stanowiącej przedmiot żądania w niniejszej sprawie. Nadto pełnomocnik wyjaśnił, że stawka wskazana w fakturze jest uśrednioną stawką stosowaną za tego typu usługi na rynku lokalnym, obejmującą koszt zużytego papieru, tuszu oraz eksploatacji ksera, natomiast PGKiM, jako spółka prawa handlowego, musi uwzględniać wydatki w celu wypracowania zysku. Wyjaśnił ponadto, że uwarunkowanie przesłania dokumentacji od pisemnego zapewnienia poniesienia kosztów było uzasadnione obawą, że skarżący ich nie opłaci, skoro odmawia zapłacenia faktury na znacznie niższą kwotę za przesłaną umowę. Końcowo pełnomocnik wskazał, że skoro skarżący nie akcentuje jakichkolwiek kosztów w sprawie (pomimo, że jego liczne wnioski o udostępnienie różnorakich informacji mają jedynie na celu zakłócenie pracy PGKiM i jego pracowników), to miał możliwość zmiany swojego wniosku poprzez zaproponowanie innego sposobu lub formy udostępnienia np. na płycie CD, co znacznie skraca czas przygotowania tej informacji i związane z tym koszty.

W piśmie procesowym z dnia 18 stycznia 2012 r. skarżący zwrócił uwagę na zmianę stanowiska PGKiM w odpowiedzi na skargę, podkreślając, że na poprzednim etapie spór dotyczył jedynie zapłaty. Wskazał też na brak konieczności wykazywania interesu publicznego przy żądaniu udzielenia informacji publicznej oraz zauważył, że stawka za usługi wykonania kserokopii zawiera też zysk, który nie stanowi kosztu. Skarżący podniósł też, że nie zaproponowano udostępnienia informacji na płycie CD, natomiast nie posiadał wiedzy, czy PGKiM posiada odpowiednie możliwości techniczne.

Na rozprawie przed Sądem strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi była bezczynność Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...] w zakresie wniosku o udostępnienie informacji w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz.1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Co do zasady, wynikającej z art. 52 P.p.s.a., wniesienie skargi winno zostać poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia, a w razie ich braku - wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co ma zastosowanie w odniesieniu do skarg na bezczynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., jednak zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, zasada ta nie ma zastosowania w odniesieniu do skarg na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, opubl. na stronie internetowej – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz postanowienie tego Sądu z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10, Lex nr 672923).

Wedle art. 149 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). W przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (§ 2).

W pierwszej kolejności zasygnalizować trzeba, że celem skargi na bezczynność jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy. Wskazana na wstępie ustawa z normuje w sposób kompleksowy kwestie dostępu do informacji publicznej, określając zakres przedmiotowy i podmiotowy, a także zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Ustawodawca nie sformułował legalnej definicji tego pojęcia, stanowiąc w art. 1 ust. 1 ustawy, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych i podlega ona udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych wskazany został w art. 6 ustawy nie jest on wyczerpujący, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Prawo do dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, przy czym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ustawy), i obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2), a nadto, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy, dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15.

Dostrzec w tym miejscu należy, że uregulowania dotyczące informacji publicznej stanowią wyraz realizacji prawa do informacji, wynikającego z art. 61 Konstytucji RP. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, w zakresie wykonywania tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów i obejmuje treść wszelkiego rodzaju dokumentów, dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, przy czym chodzi nie tylko dokumenty przezeń bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez podmiot zobowiązany, ale również takie, których używa on do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291357 oraz z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10, Lex nr 745166).

Na gruncie przywołanych regulacji ustawy, w doktrynie wyodrębnia się zasadę powszechności podmiotowej oraz przedmiotowej dostępu do informacji publicznej, przejawiającą się w szerokim ujęciu zarówno kręgu osób uprawnionych do żądania informacji publicznej, jak i sprawy publicznej, dotyczącej podmiotów zobowiązanych do każdej informacji związanej z tzw. "życiem publicznym"; wyróżnia się także zasady bezinteresowności w uzyskiwaniu informacji publicznej i bezpłatności w jej udostępnianiu (por. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 42).

Nawiązując ponownie do pojęcia bezczynności, należy uznać, że pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza nieudostępnienie informacji lub niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia, w terminie wskazanym w art. 13 ustawy, zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W razie niemożliwości dochowania tego terminu, podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jeśli w momencie otrzymania wniosku podmiot zobowiązany jest w posiadaniu informacji publicznej, wówczas zobligowany jest do jej udostępnienia w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, jeśli umożliwiają to środki techniczne, którymi dysponuje (art. 14 ust. 1 ustawy). Przez pojęcie "sposób udostępnienia informacji wskazany we wniosku" należy w istocie rozumieć formę, w jakiej wnioskodawca domaga się utrwalenia informacji. Formy te zostały alternatywnie przewidziane w art. 12 ust. 2 ustawy, który stanowi, że podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub przesłania informacji publicznej, albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji Oznacza to, że udostępniając informacje podmiot jest zobligowany do posłużenia się jedną z tych właśnie form. W razie niemożliwości udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, na zasadzie art. 14 ust. 2 ustawy, podmiot powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się, co następuje w formie decyzji, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 1 ustawy). W tej samej formie podmiot dysponujący informacją publiczną może również odmówić udostępnienia informacji z uwagi na przesłanki ograniczające jej dostępność - z uwagi na ochronę informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych, ochronę ważnego interesu gospodarczego państwa oraz ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1, 1a i 2 ustawy) - albo odmówić udostępnienia informacji przetworzonej, ze względu na niewykazanie, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, po uprzednim wezwaniu do przedstawienia, że uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1). W sytuacji natomiast, gdy wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ nie jest w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3) lub obowiązuje inny tryb jej udostępnienia (art. 1 ust. 2), nie ma podstaw do stosowania trybu określonego w art. 14 ust. 2 ustawy, stąd odmowa następuje w formie czynności materialno-technicznej, tj. pisma, zawierającego informację o braku możliwości zastosowania do wniosku przepisów ustawy.

W orzecznictwie oraz w doktrynie utrwalony jest słuszny pogląd, że pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie przezeń stosownych czynności w terminie 14 dni od złożenia wniosku, wynikającym z art. 13 ustawy, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność nie znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty albo czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545 oraz T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109-110). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, gdyż skarga na bezczynność ma na celu przede wszystkim wymuszenie załatwienia sprawy.

Reasumując, dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, że na podstawie obowiązujących przepisów prawa istniał obowiązek do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to działania mające na celu realizacje tego obowiązku nie zostały podjęte.

Krąg podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej, wskazany w art. 4 ust. 1 ustawy, nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym. Z mocy tego przepisu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4) oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). Do takich podmiotów należą również komunalne podmioty powołane do prowadzenia działalności gospodarczej o charakterze użyteczności publicznej, stanowiące jednostki organizacyjne gminy, i to nie tylko będące jednostkami budżetowymi gminy, ale także takie, które stanowią samorządowe osoby prawne i działają w formie spółek kapitałowych, będąc jednoosobowymi spółkami gminy, w których jednostka samorządu terytorialnego jest jedynym wspólnikiem albo akcjonariuszem. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że z mocy art. 17 ust. 1 ustawy, istnieje konieczność odpowiedniego zastosowania regulacji art. 16 do rozstrzygnięć podmiotów niebędących organami władzy publicznej, a obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, zatem wydane rozstrzygnięcie winno posiadać walor decyzji.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, w świetle dotychczas powiedzianego należy stwierdzić, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, działające w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, w której - jak wynika z przedłożonego odpisu KRS - całość udziałów posiada Gmina [...], jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia będącej w jej posiadaniu informacji publicznej. Ponadto, żądana przez skarżącego informacja, zawarta w umowie dotyczącej warunków wykonywania kanalizacji sanitarnej w [...], posiada walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy, skoro dotyczy zadań realizowanych przez tę jednostkę oraz majątku Gminy jako jednostki samorządu terytorialnego i jest wykorzystywana przy realizacji tych zadań. W związku z tym, wniosek skarżącego o przesłanie kopii umowy winien zostać rozpatrzony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem PGKiM powinien udostępnić tę informację albo trybie art. 17 ust. 1 ustawy wydać rozstrzygniecie mające walor decyzji odmawiającej jej udostępnienia bądź umarzającej postępowanie.

Odnośnie wniesionej skargi, którą z uwagi na zachowanie warunków formalnych należało rozpoznać merytorycznie, stwierdzić przyjdzie, że w sprawie doszło jedynie do częściowej realizacji wniosku złożonego przez skarżącego w piśmie z dnia 16 sierpnia 2011 r. Wprawdzie tekst umowy został skarżącemu przesłany, to jednak w kwestii udostępnienia pozostałych elementów umowy, w postaci załączników stanowiących jej integralne części, wniosek ten nie został w ogóle rozpatrzony, co oznacza, że PGKiM w tym zakresie pozostaje w bezczynności.

Zwrócić należy uwagę, że przesyłając skarżącemu kserokopie 61 stron umowy, PGKiM domagało się uiszczenia kosztów ich wykonania zgodnie z wystawiona fakturą, a ponadto w piśmie z dnia 15 września 2011 r. uzależniło przesłanie spornych załączników od zapłaty tejże faktury oraz od pisemnego zapewnienia o uiszczeniu opłaty za sporządzenie kserokopii załączników, powołując się na przepis art. 15 ustawy.

W tej kwestii stwierdzić przyjdzie, że zasadność ustalenia opłaty za udzieloną informację publiczną pozostaje poza sferą oceny Sądu, gdyż wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy, której przedmiotem jest bezczynność PGKiM w udzielaniu informacji publicznej. Mając na uwadze zasadę bezpłatności dostępu do informacji publicznej, informacyjnie tylko wskazać trzeba, że przepis art. 15 ust. 1 umożliwia ustalenie opłaty za koszty jej utrwalenia przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wyłącznie w konkretnych przypadkach. Ustalając tę opłatę, podmiot zobligowany jest starannie rozważyć, czy w danym przypadku, w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością jej przekształcenia, należy obciążyć wnioskodawcę opłatą za udzielenie informacji publicznej. Winien również wykazać, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem poniósł on dodatkowe koszty, a także podać sposób wyliczenia żądanej opłaty, szczegółowo wykazujący, że jej wysokość odpowiada rzeczywiście poniesionym kosztom. Tryb postępowania w tym zakresie wyznaczony został przepisem art. 15 ust. 2 ustawy, który stanowi, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Na gruncie tego uregulowania, zamiar pobrania określonej w zawiadomieniu opłaty, odpowiadającej poniesionym kosztom udostępnienia informacji, nie zwalnia podmiotu od obowiązku udzielenia informacji, a jedynie opóźnia realizację wniosku o okres 14 dni liczony od dnia powiadomienia wnioskodawcy w trybie art. 15 ust. 2 ustawy. Z treści omawianego przepisu wynika wszak jasno obowiązek udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, po upływie określonego terminu od powiadomienia, czyli zarówno w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie o wysokości opłaty, jak i w sytuacji podtrzymania wniosku. Realizacja tego obowiązku nie jest zatem uwarunkowana wniesieniem opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji, a tym bardziej z zapewnieniem jej uiszczenia.

W realiach rozpoznawanej sprawy - abstrahując od zasadności żądania opłaty - nie można nawet mówić o powiadomieniu skarżącego w trybie art. 15 ust. 2 ustawy, gdyż w piśmie z dnia 15 września 2011 r. nie została określona wysokość opłaty za kserokopie załączników do umowy. Nie zostało też zawarte stosowne pouczenie odnośnie możliwości zmiany wniosku co do sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofania wniosku. Omawianego pisma nie można też potraktować jako wydanego w trybie art. 14 ust. 2 ustawy powiadomienia o braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem. Nie wskazano w nim zarówno przyczyn niemożliwości udostępnienia kserokopii żądanych dokumentów, jak i nie przedstawiono skarżącemu pod rozwagę propozycji odnośnie formy, w jakiej informacja mogłaby zostać udzielona. W tej sytuacji nie można odmówić racji skarżącemu, który wskazywał, że nie posiadał rozeznania w zakresie środków technicznych pozostających w dyspozycji PGKiM, umożliwiających realizację złożonego wniosku. Poza tym, w piśmie z dnia 15 września 2011 r. w sposób nieuprawniony, nieprzewidziany ustawą, uzależniono udzielenie informacji po pierwsze - od warunku zapłaty za część żądanej informacji publicznej, a po wtóre - od pisemnego oświadczenia odnośnie opłaty za pozostałą jej część.

W świetle argumentacji PGKiM, zwrócić należy uwagę, że wobec omówionej wyżej zasady bezwarunkowego udostępniania informacji publicznej nieprzetworzonej, brak jest podstaw prawnych do rozważania interesu prawnego lub faktycznego wnioskodawcy. Wskazywane w odpowiedzi na skargę zarzuty, odnośnie przesłanek działania skarżącego i jego intencji, nie mogą być zatem brane pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku. Zauważyć trzeba przy tym, że w literaturze przedmiotu wskazuje się, iż jako nadużycie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej traktować można próbę korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Z punktu widzenia funkcjonalnej wykładni prawa oznacza to, że prawo do informacji publicznej, a w szczególności procesowe instrumenty jej pozyskiwania mają służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych (por. J. Drachal [w:] Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Warszawa 2005, s.147-149).

Z lektury przedłożonych akt sprawy wynika, że ostatnią czynnością PGKiM w odniesieniu do części wniosku skarżącego dotyczącego przesłania kopii załączników do umowy na budowę kanalizacji sanitarnej w [...] było pismo z dnia 15 września 2011 r. i poza nim PGKiM nie podejmował już żadnych innych czynności w tym zakresie. W tych okolicznościach należało przyjąć, że po stronie PGKiM nie miała miejsca żadna z przewidzianych ustawą form działania, będąca reakcją na wniosek skarżącego z dnia 16 sierpnia 2011 r. w omawianej części; nie podjęto w tej kwestii czynności materialno-technicznej, ani nie wydano decyzji odmownej, co oznacza bezczynność tego podmiotu w zakresie udzielenia informacji publicznej, stąd skargę w przedmiocie bezczynności należało uznać za zasadną.

W ocenie Sądu, stwierdzony stan bezczynności PGKiM w realizacji wniosku skarżącego z dnia 16 sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w formie kserokopii dokumentów, nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż w istocie dostrzeżona bezczynność była wynikiem błędnej interpretacji przepisów ustawy. Ponadto, nie można pomijać faktu, że wniosek skarżącego został częściowo zrealizowany, natomiast pozostała, sporna część dokumentacji posiada specyficzną postać graficzną, gdyż obejmuje mapy i rysunki znacznych rozmiarów, co wobec treści wniosku w zakresie formy udzielenia informacji dodatkowo komplikowało jego prawidłową realizację. Z tych też powodów Sąd nie dopatrzył się podstaw do wymierzenia wnioskowanej przez skarżącego grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania oparto o przepis art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji skarżącemu przysługuje od organu, który dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na tej podstawie zasądzono na rzecz skarżącego kwotę uiszczonego wpisu od skargi

Zalecenia co do dalszego postępowania sprowadzają się do obowiązku PGKiM rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 16 sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, w części dotyczącej dostarczenia kserokopii załączników do umowy na budowę kanalizacji sanitarnej w [...], w zakreślonym terminie, odpowiadającym terminowi wynikającemu z art. 13 ust. 1 ustawy w związku z art. 286 § 2 P.p.s.a. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania, wniosek ten winien zostać - co do zasady - załatwiony pozytywnie (poprzez udzielenie wnioskowanej informacji publicznej), bądź negatywnie (w drodze decyzji). Treść rozstrzygnięcia wyłącza możliwość ustosunkowania się przez Sąd do dalej idącej, nowej argumentacji, podniesionej dopiero w odpowiedzi na skargę, a dotyczącej ograniczeń prawa do udzielenia żądanej informacji z uwagi na ochronę prawną danych. Rozważania Sądu w tym zakresie byłyby przedwczesne, gdyż okoliczność, czy wszystkie dane mogą być ujawnione, albo która ich część objęta jest tajemnicą i jakiego rodzaju, będzie stanowić przedmiot oceny dopiero na etapie rozpoznania wniosku. W zależności od jej wyniku, PGKiM udzieli żądanej informacji czynnością materialno-techniczną, obejmującą całość żądanej dokumentacji lub anonimizując ją w sposób zapewniający ochronę wrażliwych danych, bądź wyda decyzję odmowną, jeżeli uzna, że żądane dokumenty zasługują na ochronę.