Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Arkadiusz Koziarski, , Protokolant starszy referent Edyta Brzezicka, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę

Prezes Najwyższej Izby Kontroli (dalej: "NIK", "organ") decyzją z [...] lutego 2025r. nr [...] na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 922, ze zm" dalej: "u.d.i.p."), art. 104 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2022 r. poz. 623, dalej: "ustawa o NIK") i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 1646, ze zm., dalej: "Prawo bankowe"), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] stycznia 2025 r., który wpłynął do Najwyższej Izby Kontroli w dniu [...] stycznia 2025 r., złożonego przez B.S. (dalej: "Wnioskodawca", "Skarżąca"), na podstawie art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 2 u.d.i.p., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2024 r., wydaną przez Dyrektora Departamentu [...], z upoważnienia Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, odmawiającą Wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2024 r., [...], wydaną przez A.W., Dyrektor Departamentu [...], z upoważnienia Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazania nazw czterech banków, które zawyżały istotnie kwotowane stawki WIBOR 3M w roku 2011, według badań NBP (o których mowa w opracowanej przez NIK Analizie wykonania w 2011 roku budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej, str. 217).

Do wydania powyższej decyzji doszło w następujący stanie faktycznym i prawnym:

Skarżąca w dniu [...] grudnia 2024r. złożyła do NIK wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania czterech banków, które zawyżały istotnie kwotowane stawki WIBOR 3M w roku 2011, według badań NBP (o których mowa w opracowanej przez NIK Analizie wykonania w 2011 roku budżetu państwa oraz założeń polityki pieniężnej, str. 217).

Decyzją z [...] grudnia 2024r. NIK odmówił udostępnienia informacji publicznej, wnioskowanej przez Wnioskodawcę we wniosku z dnia [...] grudnia 2024r.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że wnioskowana informacja stanowi tajemnicę ustawowo chronioną – tajemnicę bankową oraz tajemnicę kontrolerską.

Prawo dostępu do informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p (ustawa o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001r., Dz. U. z 2022r. poz. 902) prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Oznacza to, że przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych mają pierwszeństwo przed uregulowaniami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ograniczenie wskazane w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z punktu widzenia normatywnego, jest ograniczeniem ex lege niepoddanym żadnej uznaniowości osoby stosującej ten przepis. Nie zależy ono od woli stosującego prawo, ponieważ nie jest ono dowolne, lecz zależy od treści stosowanych przepisów. W konsekwencji, zainteresowany dostępem do informacji publicznej, bez względu na jego własny, prywatny interes w jej uzyskaniu, zobowiązany jest poddać się rygorom wynikającym z istniejących ograniczeń.

W sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wyłączających (ograniczających) dostęp do informacji publicznej, podmiot obowiązany powinien odmówić udostępnienia informacji. Odmowa ta, stosownie do art. 16 ust. 1 uodip, powinna przyjąć formę decyzji administracyjnej.

Dane dotyczące nazw czterech banków, o których mowa na str. 217 Analizy wykonania w 2011 roku budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej (patrz https://bip.nik.gov.pl/plik/id.3961.pdf dalej: "Analiza NIK"), które w kontekście IV kwartału 2011 r., według badań (tj. analizy statystycznej) Narodowego Banku Polskiego (NBP) zawyżały istotnie kwotowane stawki WIBOR 3M, ponad poziom nie wynikający z ogólnej zmienności stawek na rynku bankowym, zostały pozyskane przez NIK w trakcie postępowania kontrolnego prowadzonego w NBP (kontroli [...] - Wykonanie założeń polityki pieniężnej w 2011 r.) i stosownie do treści art. 105 ust. 3 w zw. z art. 105 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 1646, ze zm.) mogą podlegać wykorzystaniu wyłącznie w celu realizacji ustawowych procedur kontrolnych NIK. Prezes NIK wystąpił do Prezesa NBP z żądaniem udostępnienia dokumentów zawierających informacje objęte tajemnicą bankową, w rozumieniu art. 104 ustawy Prawo bankowe, w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia postępowania kontrolnego w NBP w ramach ww. kontroli [...] Wykonanie założeń polityki pieniężnej w 2011 r. Zgodnie z art. 105 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy Prawo bankowe bank ma obowiązek udzielenia informacji stanowiących tajemnicę bankową na żądanie Prezesa NIK w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia postępowania kontrolnego określonego w ustawie z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2022 r. poz. 623, dalej: ustawa o NIK). W myśl zaś art. 105 ust. 3 ustawy Prawo bankowe organy państwowe i osoby, którym ujawniono wiadomości stanowiące tajemnicę bankową, są obowiązane wykorzystać te wiadomości wyłącznie w granicach upoważnienia określonego w art. 105 ust. 1 tej ustawy.

NIK wskazał, że mimo przekazania mu jako organowi informacji zawierającą tajemnicę ustawowo chronioną (np. tajemnicę bankową), nie oznacza to, że informacje te przestają być objęte tajemnicą lub że osoba zainteresowana tą tajemnicą zyskuje do nich dostęp. Art. 104 ust. 1 ustawy Prawo bankowe odnosi się do tajemnicy bankowej i stanowi, iż bank, osoby w nim zatrudnione oraz osoby, za których pośrednictwem bank wykonuje czynności bankowe, są obowiązane zachować tajemnicę bankową, która obejmuje wszystkie informacje dotyczące czynności bankowej, uzyskane w czasie negocjacji, w trakcie zawierania i realizacji umowy, na podstawie której bank tę czynność wykonuje. Dodatkowo art. 55 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. z 2022 r. poz. 2025, dalej: ustawa o NBP) stanowi, iż pracownicy NBP oraz członkowie Rady Polityki Pieniężnej i organów opiniodawczo-doradczych przy Zarządzie NBP są obowiązani do nieujawniania osobom nieupoważnionym informacji, z którymi zapoznali się w trakcie wykonywania swoich obowiązków, w tym informacji objętych tajemnicą bankową na podstawie ustawy Prawo bankowe, informacji objętych ochroną na podstawie przepisów dotyczących ochrony informacji niejawnych, jak również innych informacji chronionych ustawowo. W tym miejscu wskazać należy, iż NBP i jego pracownicy mogą pozyskiwać informacje objęte tajemnicą bankową, co wynika choćby z treści art. 23 ust. 4a ustawy o NBP, w myśl którego obowiązek przekazywania do NBP danych niezbędnych do wykonywania zadań NBP wynikających z ustawy oraz uczestnictwa w Europejskim Systemie Banków Centralnych, obejmuje również dane objęte ochroną na podstawie odrębnych ustaw, w tym informacje objęte tajemnicą bankową.

Zakres przedmiotowy informacji objętych tajemnicą bankową należy traktować bardzo szeroko. Zakresem tajemnicy bankowej objęte są wszystkie informacje dotyczące jakiekolwiek czynności bankowej. Oprócz tego, że dotyczy każdej czynności bankowej zarówno dokonanej jak i takiej, co do której strony prowadzą tylko negocjacje, to obejmuje też wszelkie materiały (np. dokumenty zapisy elektroniczne itp.), na których jest utrwalona informacja objęta tajemnicą.

Dla ustalenia, czy dana informacja jest objęta tajemnicą bankową istotne jest zatem wskazanie, czy informacja ta dotyczy czynności bankowej. WIBOR jest stopą referencyjną opartą na średniej wartości stóp procentowych, po których banki działające na polskim rynku pieniężnym są gotowe udzielać sobie niezabezpieczonych pożyczek o różnych terminach zapadalności. WIBOR zatem był/jest ustalany w oparciu o kwotowania uczestników fixingu. Innymi słowy WIBOR to wskaźnik referencyjny stopy procentowej odzwierciedlający poziom stopy procentowej, po jakiej banki mogłyby składać w innych bankach środki pieniężne (depozyty) na określony termin. Tym samym WIBOR jest ściśle związany z czynnościami bankowymi, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo bankowe. W sytuacji zatem, gdy wszystkie informacje dotyczące jakiekolwiek czynności bankowej objęte są tajemnicą bankową to należy uznać, że kwotowania na poczet WIBOR, a więc informacja objęta przedmiotowym wnioskiem jest również tą tajemnicą objęta.

Wnioskowana informacja objęta jest także tajemnicą kontrolerską, o której mowa w art. 73 ustawy o NIK. W myśl tego przepisu pracownicy NIK są obowiązani do ochrony informacji uzyskanych w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych, z zastrzeżeniem art. 10 tej ustawy. Wskazane zastrzeżenie dotyczy upubliczniania przez Prezesa NIK określonych dokumentów (wymienionych w art. 7 ust. 1 i 1a, art. 8 i art. 9 ustawy o NIK oraz wystąpień pokontrolnych). Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy o NIK z zachowania tajemnicy kontrolerskiej pracownika NIK może zwolnić Prezes NIK albo sąd właściwy do rozpoznania sprawy. Ponadto zgodnie z art. 35a ust. 4 ustawy o NIK akta kontroli lub poszczególne dokumenty wchodzące w ich skład mogą być udostępniane innym osobom niż kierownik jednostki kontrolowanej za zgodą Prezesa NIK, z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej. Prezes NIK - zgodnie ze stanowiskiem Pana K.G. - p.o. Pełnomocnika ds. ochrony informacji niejawnych - nie zwolnił pracownika NIK (tj. Dyrektora Departamentu Budżetu i Finansów) z obowiązku zachowania tajemnicy kontrolerskiej w zakresie udostępnienia nazw czterech banków, o których mowa w Analizie NIK (str. 217), które w kontekście IV kwartału 2011 r" według badań przeprowadzonych w NBP zawyżały istotnie kwotowane stawki WIBOR 3M, ponad poziom nie wynikający z ogólnej zmienności stawek na rynku bankowym. 

W przedmiotowej decyzji Prezesa NIK(tj. decyzji niezwalniającej z obowiązku zachowania tajemnicy kontrolerskiej) podniesione zostało m.in., iż udzielenie odpowiedzi na sformułowane we wniosku pytanie byłoby równoznaczne z ujawnieniem tajemnicy bankowej.

Wobec powyższego zasadnym jest, w myśl art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zastosowanie odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej.

W dniu [...] stycznia 2025r. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym wniosła o:

– ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] grudnia 2024 r., doręczonej wnioskodawcy w dniu [...] stycznia 2025 r., (znak sprawy [...]) odmawiającą wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej,

oraz

– uchylenie decyzji w całości i udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej w zakresie nazw czterech banków, które zawyżały istotnie kwotowane stawki WIBOR 3M w roku 2011, według badań NBP (o których mowa w opracowanej przez NIK Analizie wykonania w 2011 roku budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej, str. 217).

Przedmiotowej decyzji zrzuciła naruszenie art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe, a także naruszenie art. 73 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli, poprzez ich błędną wykładnie, polegającą na nieuzasadnionym objęciu hipotezą przywołanych przepisów informacji publicznej w zakresie nazw banków, które w 2011 r. zawyżały istotnie kwotowane stawki WIBOR.

W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Skarżąca odniosła się do poszczególnych zarzutów szczegółowo je uzasadniając.

W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, NIK wydał w dniu [...] lutego 2025r. decyzję nr [...] utrzymującą decyzję z dnia [...] grudnia 2024r.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, nie ma ono jednak charakteru bezwzględnego - może podlegać ograniczeniom określonym w ustawach (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 438). W przepisach u.d.i.p. ograniczenia tego prawa zostały zamieszczone m.in. w art. 5 ust. 1, dotyczącym ochrony tajemnic ustawowo chronionych.

Z uwagi na treść art. 5 ust. 1 u.d.i.p., a więc w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji ustawowo chronionej, podmiot obowiązany - w drodze decyzji administracyjnej - odmawia udostępnienia informacji publicznej. Tajemnicą chronioną ustawowo jest bez wątpienia tajemnica kontrolerska - określona w ustawie o Najwyższej Izbie Kontroli.

W piśmiennictwie podnosi się, że obowiązek zachowania tajemnicy bankowej dotyczy wszystkich podmiotów, które uzyskały dostęp do chronionych informacji w związku z ich udziałem w wykonywaniu przez bank czynności bankowych. Natomiast, zgodnie z dyspozycją art. 105 ust. 3 Prawa bankowego, podmioty, którym ujawniono wiadomości stanowiące tajemnicę bankową, są obowiązane wykorzystać te informacje wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia.

Jak podnosi NIK, w decyzji z dnia [...] grudnia 2024 r. odmawiającej Wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej prawidłowo wykazano, iż udzielenie odpowiedzi na sformułowane we wniosku pytanie byłoby równoznaczne z ujawnieniem tajemnicy kontrolerskiej oraz bankowej. W celu ustalenia, czy dana informacja jest objęta tajemnicą bankową istotne jest bowiem wskazanie, czy informacja ta dotyczy czynności bankowej. WIBOR to wskaźnik referencyjny stopy procentowej odzwierciedlający poziom stopy procentowej, po jakiej banki mogłyby składać w innych bankach środki pieniężne (depozyty) na określony termin. WIBOR jest zatem ściśle związany z czynnościami bankowymi, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo bankowe. W sytuacji, gdy wszystkie informacje dotyczące jakichkolwiek czynności bankowych objęte są tajemnicą bankową, to należy uznać, że kwotowania na poczet WIBOR, a więc informacja objęta przedmiotowym wnioskiem, jest również tą tajemnicą objęta. Wnioskowana informacja objęta jest także tajemnicą kontrolerską, o której mowa w art. 73 ustawy o NIK. W myśl tego przepisu pracownicy NIK są obowiązani do ochrony informacji uzyskanych w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych, z zastrzeżeniem art. 10 tej ustawy. Wskazane zastrzeżenie dotyczy upubliczniania przez Prezesa NIK określonych dokumentów (wymienionych w art. 7 ust. 1 i 1 a, art. 8 i art. 9 ustawy o NIK oraz wystąpień pokontrolnych). Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy o NIK, z zachowania tajemnicy kontrolerskiej pracownika NIK może zwolnić Prezes NIK lub sąd właściwy do rozpoznania sprawy.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu wskazanego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, naruszenia art. 73 w zw. z art. 10 ustawy o NIK, a w szczególności do jego uzasadnienia, w pierwszej kolejności podnieść należy, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o NIK, Najwyższa Izba Kontroli przedkłada Sejmowi analizę wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej. Wskazanej w niniejszej normie procedurze poddana została Analiza wykonania w 2011 roku budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej. Natomiast, zgodnie z dyspozycją normy z art. 10 ustawy o NIK, Prezes Najwyższej Izby Kontroli podaje do wiadomości publicznej, z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej, dokumenty, o których mowa w art. 7 ust. 1 i 1 a, art. 8 i art. 9, oraz wystąpienia pokontrolne. Zawarty w powołanym przepisie obowiązek został spełniony również w odniesieniu do dokumentu w postaci Analizy wykonania w 2011 roku budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej.

Zauważyć należy, iż na str. 217 ww. Analizy znajduje się następująca informacja: "W IV kwartale 2011 r. kwotowane stawki referencyjne WIBOR 3M po jakich banki skłonne były przeprowadzać transakcje wzrosły o 0,23 punktu procentowego, przy nie zmienionych stopach procentowych NBP. Diagnoza tego zjawiska w badaniach przeprowadzonych przez NBP wykazała, że cztery banki zawyżały istotnie kwotowane stawki WIBOR 3M, ponad poziom nie wynikający z ogólnej zmienności stawek na rynku bankowym. W związku z tym NBP podjął działania mające na celu stworzenie mechanizmu pozyskiwania informacji o rzeczywistym koszcie finansowania na krajowym rynku lokat.(...)". Skierowany do Prezesa NIK wniosek o udostępnienie informacji publicznej konsekwentnie pomija pierwszą część powyżej powołanego zdania, która mówi o tym, iż to właśnie diagnoza zjawiska (w postaci wzrostu o 0,23 punktu procentowego stawek referencyjnych WIBOR 3M po jakich banki skłonne były przeprowadzać transakcje, przy nie zmienionych stopach procentowych NBP) dokonana w badaniach przeprowadzonych przez NBP wykazała, że cztery banki zawyżały istotnie kwotowane stawki WIBOR 3M, ponad poziom nie wynikający z ogólnej zmienności stawek na rynku bankowym. Zatem, jak wynika z powyższego, to w istocie Narodowy Bank Polski na podstawie własnych badań doszedł do konkluzji, iż cztery banki zawyżały istotnie kwotowane stawki WIBOR 3M, ponad poziom nie wynikający z ogólnej zmienności stawek na rynku bankowym. Zawarte w Analizie wykonania w 2011 roku budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej stwierdzenia w powyżej powołanej postaci stanowią jedynie odzwierciedlenie wniosków uprzednio sformułowanych przez NBP na podstawie badań przez niego przeprowadzonych. Następnie, czyniąc zadość obowiązkom nałożonymi normą art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ustawy o NIK, Najwyższa Izba Kontroli przedłożyła Sejmowi Analizę wykonania w 2011 roku budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej, a Prezes NIK podał ww. Analizę do wiadomości publicznej. Zatem treść Analizy wykonania w 2011 roku budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej, a w szczególności znajdującego się na str. 217 tego dokumentu akapitu, w którym znajduje się sformułowanie, iż cztery banki zawyżały istotnie kwotowane stawki WIBOR 3M, ponad poziom nie wynikający z ogólnej zmienności stawek na rynku bankowym, jest jawna i publicznie dostępna. Analiza ta została sporządzona, przedłożona Sejmowi oraz podana do wiadomości publicznej w formie wskazanej powyżej, zgodnie z obowiązkami wynikającymi z ustawy o NIK. Natomiast okoliczność, iż Analiza NIK nie spełnia oczekiwań Wnioskodawcy, gdyż nie zawiera określonych, żądanych danych, w żaden sposób nie może być postrzegana jako naruszenie prawa do informacji.

Reasumując, w niniejszej sprawie Prezes NIK, mając na względzie fakt, iż nie zmieniły się okoliczności sprawy, po ponownym jej rozpatrzeniu, nie znalazł uzasadnienia dla uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2024 r., odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

W dniu 11 marca 2025r. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję NIK z dnia [...] lutego 2025r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

a. art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Prawo bankowe;

b. art. 73 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 roku o Najwyższej Izbie Kontroli

poprzez ich błędną wykładnie, polegającą na nieuzasadnionym objęciu hipotezą przywołanych przepisów informacji publicznej w zakresie nazw banków, które w 2011 roku zawyżały istotnie kwotowane stawki WIBOR.

Wniosła o:

a. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Organu z dnia [...] grudnia 2024 roku w całości;

b. Dokonania oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będą Organ;

c. Zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego od Organu na rzecz Skarżącego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że zgodnie z brzmieniem art. 104 ust. 1 ustawy Prawo bankowe, bank, osoby w nim zatrudnione oraz osoby, za których pośrednictwem bank wykonuje czynności bankowe, są obowiązane zachować tajemnicę bankową, która obejmuje wszystkie informacje dotyczące czynności bankowej, uzyskane w czasie negocjacji, w trakcie zawierania i realizacji umowy, na podstawie której bank tę czynność wykonuje.

Zakres przedmiotowy tajemnicy bankowej uregulowany w przywołanym wyżej przepisie wskazuje na pojęcie czynności bankowych, których rodzaje określono w art. 5 ust. 1 i 2, a także art. 6 ust. 1 ustawy Prawo bankowe. Ustawodawca wskazał w tym miejscu katalog czynności, których wykonywanie zastrzeżone jest wyłącznie na rzecz banków, a także czynności, które mogą być wykonywane przez banki.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo bankowe, banki mogą wykonywać również inne czynności, jeżeli przepisy odrębnych ustaw uprawniają je do tego. Określenie zatem, czy dana informacja, która znalazła się w posiadaniu banku, została powzięta przez bank w ramach wykonywania przez niego czynności bankowych, nie może podlegać subiektywnej ocenie, lecz bezpośrednio wynikać z obowiązujących norm prawnych w tym zakresie. Dokonanie prawidłowej kwalifikacji działań banku jako czynności bankowych jest więc kluczowa dla ustalenia obowiązywania tajemnicy bankowej. Tajemnicą bankową objęte są bowiem wyłącznie te informacje, które związane są z wykonywaniem przez bank czynności bankowych, a nie wszystkie informacje, które znalazły się w posiadaniu banku w związku z prowadzoną przez niego działalnością.

W tym miejscu należy również wyraźnie podkreślić istnienie bezpośredniego odwołania ustawodawcy w treści art. 104 ust. 1 ustawy Prawo bankowe do pojęcia umowy. Oznacza to, że objęcie tajemnicą bankową dotyczy wyłącznie czynności bankowych związanych z umową, a więc powziętych przez bank w trakcie negocjacji, zawierania i realizacji umowy. Mimo zatem, iż zakres możliwych do podjęcia przez bank czynności bankowych stanowi stosunkowo szeroki katalog, objęcie danej informacji tajemnicą bankową jest uwarunkowane wyłącznie faktem uzyskania jej przez bank w ramach negocjacji, zawierania, czy też realizacji umowy, na podstawie której bank daną czynność wykonuje.

Stawka kwotowania WIBOR to informacja o zupełnie innym charakterze. Jak słusznie zostało przywołane w uzasadnieniu wydanej decyzji, WIBOR to wskaźnik referencyjny stopy procentowej odzwierciedlający poziom stopy procentowej po jakiej banki mogłyby składać w innych bankach środki pieniężne na określony termin. Powyższe, w opinii NIK oznacza, że WIBOR ściśle związany jest z czynnościami bankowymi o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy Prawo bankowe i z tego tytułu podlega tajemnicy bankowej. Nie sposób jednak zgodzić się z poglądem, że kwotowania dokonywane przez poszczególnych uczestników fixingu dokonywane były przez banki w związku z realizacją umowy. Podzielenie takiego stanowiska musiałoby prowadzić do absurdalnego stwierdzenia, że informacje o wysokości kwotowanych przez dany bank stawek zostały przez niego powzięte w trakcie negocjacji, zawierania bądź realizacji umowy, podczas gdy w rzeczywistości są to dane pochodzące bezpośrednio od banku i oparte w dodatku o hipotetyczne, a nie rynkowe dane.

Ponadto, w świetle przedstawionej wyżej treści art. 104 ust. 1 ustawy Prawo bankowe, stwierdzić należy, że błędną jest konkluzja zaprezentowana w uzasadnieniu decyzji NIK, polegająca na stwierdzeniu, że "w sytuacji gdy wszystkie informacje dotyczące jakiejkolwiek czynności bankowej objęte są tajemnicą bankową to należy uznać, że kwotowania na poczet WIBOR jest również tą tajemnicą objęta". Jak wielokrotnie już bowiem podkreślano - tajemnicą bankową objęte są wyłącznie te informacje, które związane są z wykonywaniem przez bank czynności bankowych związanych z umową, a nie wszystkie informacje, które znalazły się w posiadaniu banku w związku z prowadzoną przez niego działalnością. Kwotowania na poczet WIBOR nie stanowią czynności bankowych związanych z umową, a więc działalność banku w tym zakresie nie jest objęta hipotezą art. 104 ust. 1 ustawy Prawo bankowe - ergo nie jest objęta tajemnicą bankową. Wskazanie w niniejszej sprawie jakoby wnioskowana informacja publiczna stanowiła tajemnicę bankową, stanowi zatem naruszenie art. 104 ust. 1 ustawy Prawo bankowe, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazania nazw czterech banków, które w 2011 r. zawyżały istotnie kwotowane stawki WIBOR.

W świetle powyższego bezpodstawne jest powołanie się przez Organ na treść art. 105 ust. 3 w zw. z art. 105 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy Prawo bankowe, ze względu na fakt, iż przedmiotem udostępnionych NIK badań przeprowadzonych przez NBP nie jest wiadomość stanowiąca tajemnicę bankową, zatem odmowa udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej nie znajduje podstaw prawnych.

Skarżąca odnoszą się do zarzutu naruszenia art. 73 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. z 2022, poz. 623, dalej: "ustawa o NIK") podnosi, iż zgodnie z brzmieniem art. 73 ust. 1 ustawy o NIK, informacje, które pracownik Najwyższej Izby Kontroli uzyskał w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych stanowią tajemnicę kontrolerską, z zastrzeżeniem art. 10. Przywołany artykuł stanowi z kolei, że Prezes Najwyższej Izby Kontroli podaje do wiadomości publicznej, z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej, dokumenty, o których mowa w art. 7 ust. 1 i 1a, art. 8 i art. 9, oraz wystąpienia pokontrolne.

Wnioskowana informacja publiczna w zakresie nazw czterech banków, które zawyżały istotnie kwotowane stawki WIBOR 3M w roku 2011, znajduje swoje źródło w opracowanej przez NIK Analizie wykonania w 2011 roku budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej. Jest to zatem dokument o którym mowa bezpośrednio w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o NIK, a co za tym idzie, podlega on podaniu do publicznej wiadomości (na podstawie przywołanego wyżej art. 10 ustawy o NIK).

Tajemnica kontrolerska, na którą powołuje się Organ, nie obejmuje dokumentów wskazanych w art. 10 ustawy o NIK, a więc m.in. analizy wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej. Z uwagi, że wnioskowana informacja publiczna dotyczy informacji przedstawionej w dokumencie, któremu ustawa o NIK nadaje publiczny charakter, powołanie się przez Organ w uzasadnieniu swojej decyzji na konieczność zachowania tajemnicy kontrolerskiej jest w mojej ocenie niezasadne. Nie ma zatem potrzeby odwoływania się również do treści art. 73 ust. 4 ustawy o NIK, ponieważ w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku jest informacja pochodząca z dokumentu, którego tajemnica kontrolerska nie obowiązuje, brak jest podstaw do rozważania przez Organ zagadnienia możliwości zwolnienia pracownika NIK z obowiązku zachowania tajemnicy kontrolerskiej.

Reasumując, skarżona decyzja Prezesa Najwyższej Izby Kontroli nr [...] z dnia [...] lutego 2025 roku narusza prawo Skarżącej do informacji przewidziane w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę NIK wniósł o jej oddalenie w całości.

Na rozprawie w dniu 1 grudnia 2025 r. Skarżąca złożyła pismo procesowe, w którym rozwinęła argumentacje podnoszoną w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Regulacją prawną uszczegóławiającą realizację konstytucyjnego prawa do informacji publicznej jest u.d.i.p., określająca zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych. Akt ten wskazuje też, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 u.d.i.p. Na podstawie powyższych regulacji przyjmuje się, iż każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

W niniejszej sprawie okolicznością niesporną było to, iż spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Prezes NIK, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Natomiast żądane przez Skarżącego we wniosku informacje stanowiły dane publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p.).

Sporna między stronami w niniejszej sprawie była natomiast kwestia ograniczenia dostępu do wnioskowanej informacji na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy o NIK i art. 104 ust. 1 ustawy Prawo bankowe.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Oznacza to, że przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych mają pierwszeństwo przez uregulowaniami u.d.i.p. Dostęp do informacji publicznej nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, stosownie do którego, ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. konkretyzuje powyższą zasadę, wskazując na ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, do których zalicza się tajemnicę zawodową obejmującą informacje uzyskane w związku z wykonywanym zawodem lub działalnością.

Na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. informacje, które spełniają wymogi informacji publicznej, podlegają wyłączeniu od udostępnienia na gruncie przepisów szczególnych, przy czym ograniczenie wskazane w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., z punktu widzenia normatywnego, jest ograniczeniem ex lege niepoddanym żadnej uznaniowości osoby stosującej ten przepis. Nie zależy ono od woli stosującego prawo, ponieważ nie jest ono dowolne, lecz zależy od treści stosowanych przepisów" (vide: P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, s. 93).

Stosownie do treści art. 73 ust. 1 ww. ustawy o NIK informacje, które pracownik Najwyższej Izby Kontroli uzyskał w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych stanowią tajemnicę kontrolerską, z zastrzeżeniem art. 10.

Przepis ten nakłada zatem na pracowników NIK, obowiązek zachowania w tajemnicy tych informacji, które uzyskali w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych w ramach realizacji ustawowych zadań powierzonych NIK np. w związku

z przeprowadzaną kontrolą, czy też w ramach sporządzanych analiz, opinii, sprawozdań. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 1202/22 (orzeczenia.nsa.gov.pl), ustawodawca szeroko określił zakres podmiotów zobowiązanych do zachowania tajemnicy kontrolerskiej. Są to nie tylko kontrolerzy (wskazani w art. 66a ustawy o NIK) ale wszyscy pracownicy NIK, którzy w toku wykonywania obowiązków służbowych zetknęli się z informacjami związanymi z przeprowadzonymi przez NIK kontrolami, a także członkowie Kolegium Najwyższej Izby Kontroli, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1, w zakresie informacji, jakie uzyskali w wyniku rozpatrywania zastrzeżeń.

Tak szeroki krąg osób zobowiązanych do zachowania tajemnicy kontrolerskiej jest podyktowany tym, żeby uniknąć nieuprawnionego ujawnienia informacji związanych z przeprowadzonymi przez NIK kontrolami przez innych pracowników NIK niż kontrolerzy, którzy należą do kierownictwa NIK, ale także pracowników administracyjnych i obsługi (art. 66 ust. 1 ustawy o NIK).

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku zwrócił również uwagę, że tak szeroki krąg osób zobowiązanych do zachowania tajemnicy kontrolerskiej nie ma znaczenia dla określenia przedmiotowego zakresu tej tajemnicy. Tajemnicą tą są tylko informacje związane z przeprowadzonymi w ramach ustawowych zadań przez NIK kontrolami podmiotów zewnętrznych. Tajemnicy kontrolerskiej w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy o NIK nie stanowią informacje niezwiązane z kontrolami prowadzonymi przez NIK. W szczególności tajemnicą kontrolerską nie są informacje związane z organizacją i obsługą funkcjonowania NIK niezwiązane bezpośrednio z przeprowadzanymi przez NIK kontrolami.

W ocenie Sądu organ w niniejszej sprawie prawidłowo wywiódł, że tajemnica ustanowiona w art. 73 ust. 1 ustawy o NIK stanowi tajemnicę ustawowo chronioną w myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi też wątpliwości ani zakres podmiotowy ustanowionej w omawianym przepisie tajemnicy jak i jej zakres przedmiotowy.

Jeżeli chodzi o zakres podmiotowy to jak już wyżej wskazano jest on szeroki i obejmuje wszystkich pracowników NIK, a nie tylko kontrolerów. Odnośnie zaś zakresu przedmiotowego tajemnicy to obejmuje on informacje, uzyskane w trakcie wykonywania obowiązków służbowych pracowników NIK. Niewątpliwie informacjami takim będą zatem informacje uzyskane przez kontrolerów NIK w toku przeprowadzanych przez nich kontroli.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 191/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że kontrola sądowa podejmowanych działań w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na tajemnice ustawowo chronione musi być pełna, a zatem musi być prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. Ewentualne przedstawienie sądowi administracyjnemu dokumentów, których udostępnienia odmawia się wnioskodawcy, nie oznacza, że strona będzie mogła się z nimi zapoznać w ramach prawa do przeglądania akt sprawy w sądzie. W przypadku, w którym istota sporu sprowadza się do odmowy udostępnienia konkretnych dokumentów (w ramach żądania udostępnienia informacji publicznej), dokumenty te nie podlegają udostępnieniu zainteresowanemu w trakcie postępowania sądowego.

Realizując powyższy obowiązek Sąd zapoznał się z treścią Analizie wykonania w 2011 roku budżetu państwa oraz założeń polityki pieniężnej, str. 217. Przeprowadzona przez Sąd analiza treści tych dokumentów prowadzi do wniosku, że organ prawidłowo uznał, iż należało odmówić udostępnienia skarżącej nazw czterech banków, które zawyżały istotnie kwotowane stawki WIBOR 3M w roku 2011, według badań NBP na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. z uwagi na obowiązek zachowania tajemnicy kontrolerskiej, o jakiej mowa w art. 73 ust. 1 ustawy o NIK. Dokument ten zostały wytworzone w oparciu o wyniki kontroli i zwiera dane uzyskane w jej toku. Niewątpliwie zatem zawierają one informacji uzyskane przez pracowników NIK w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych. Dodatkowo Prezes NIK nie zastosował w tym przypadku zwolnienia z obowiązku zachowania tajemnicy kontrolerskiej, co do nieudostępnionych skarżącej wnioskowanej informacji. Na marginesie należy również wskazać, że w decyzji organ wyjaśnił, że w istocie to NBP na podstawie własnych badań doszedł do konkluzji, iż cztery banki zawyżyły istotnie kwotowe stawki WIBOR 3 M ponad poziom wynikający z ogólnej zmienności stawek na rynku bankowym.

W ocenie Sądu organ dokonał rzetelnej oceny treści wnioskowanych przez Skarżącą informacji pod kątem konieczności uznania jej za tajemnicę, o jakiej mowa

w art. 73 ust. 1 ustawy o NIK. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, choć lakoniczne, to spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Przechodząc do oceny ograniczenia dostępu do wnioskowanej informacji na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. art. 104 ust. 1 ustawy Prawo bankowe należy wskazać ,że zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy Prawo bankowe Bank, osoby w nim zatrudnione oraz osoby, za których pośrednictwem bank wykonuje czynności bankowe, są obowiązane zachować tajemnicę bankową, która obejmuje wszystkie informacje dotyczące czynności bankowej, uzyskane w czasie negocjacji, w trakcie zawierania i realizacji umowy, na podstawie której bank tę czynność wykonuje.

Zakres przedmiotowy tajemnicy bankowej uregulowany w przywołanym wyżej przepisie wskazuje na pojęcie czynności bankowych, których rodzaje określono w art. 5 ust. 1 i 2, a także art. 6 ust. 1 ustawy Prawo bankowe. Ustawodawca wskazał w tym miejscu katalog czynności, których wykonywanie zastrzeżone jest wyłącznie na rzecz banków, a także czynności, które mogą być wykonywane przez banki. Ponadto, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo bankowe, banki mogą wykonywać również inne czynności, jeżeli przepisy odrębnych ustaw uprawniają je do tego. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się więc do udzielenia odpowiedzi na następujące pytanie ,czy kwotowanie na poczet WIBOR dotyczy czynności bankowej.

W tym miejscu zdaniem Sądu należy wskazać, że WIBOR to wskaźnik referencyjny stopy procentowej odzwierciedlający poziom stopy procentowej po jakiej banki mogłyby składać w innych bankach środki pieniężne na określony termin. Powyższe, w opinii NIK oznacza, że WIBOR ściśle związany jest z czynnościami bankowymi o których mowa w art. 5 ust. 1pkt 1 i ust.2 pkt 1ustawy Prawo bankowe i z tego tytułu podlega tajemnicy bankowej.

Czynnościami bankowe na które wskazał uzasadniając w niniejszej sprawie tajemnice bankową to art. 5 ust. 1pkt 1 przyjmowanie wkładów pieniężnych płatnych na żądanie lub z nadejściem oznaczonego terminu oraz prowadzenie rachunków tych wkładów oraz 5 ust.2 pkt 1 prawa bankowego- udzielanie pożyczek pieniężnych.

Kwotowanie WIBOR (Warsaw Interbank Offered Rate) to natomiast proces codziennego ustalania stóp procentowych, po jakich banki pożyczają sobie nawzajem pieniądze, na różne okresy (np. 1M, 3M, 6M). Proces ten następuje w trakcie tzw. Fixingu, który odbywa się o 11:00 (lub 17:00 dla stawek dziennych), banki z panelu zgłaszają swoje oferty do administrowanej przez GPW Benchmark (spółka GPW), stawka ta jest następnie wyliczana jako średnia arytmetyczna z kwotowań (po odrzuceniu skrajnych ofert) i publikowana.

Kwotowania na poczet WIBOR nie stanowią czynności bankowych związanych z umową, a więc działalność banku w tym zakresie nie jest objęta hipotezą art. 104 ust. 1 ustawy Prawo bankowe - ergo nie jest objęta tajemnicą bankową.

Wobec powyższego należy uznać, że zaskarżona decyzja mimo częściowo błędnego uzasadnienia w zakresie tajemnicy bankowej zasługuje na pozostawienie jej w obrocie prawnym bowiem organ w sposób prawidłowy uzasadnił zastosowanie w niniejszej sprawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. art.73 ustawy o NIK.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku