Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan - Pytlowany (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 25 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 2120/09 w sprawie ze skargi G. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 2120/09, oddalił skargę G. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, z następującym uzasadnieniem.

Decyzją Wójta Gminy M. z dnia [...] lipca 2009 r., wydaną na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, dalej: ustawa o drogach publicznych), po rozpatrzeniu wniosku G. O. (dalej: strona, skarżąca) o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogi gminnej (dz. nr ewid. 129) w miejscowości A. płyty w celu ustanowienia miejsca pamięci tragicznej śmierci córki strony, w formie płyty o wymiarach 60 x 5 cm i pow. 300 cm2, o lokalizacji podanej na załączniku graficznym do wniosku, na okres 5 lat, odmówiono zezwolenia na umieszczenie powyższej płyty, z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że mieszkańcy sołectwa A. na zebraniu wiejskim opiniując wniosek sprzeciwili się umieszczeniu płyty w pasie drogowym z uwagi na to, że droga jest wąska, pas drogowy mały, a przedstawiona lokalizacja znajduje się między zakrętami drogi.

W odwołaniu strona wniosła o zmianę decyzji i wydanie zezwolenia na usytuowanie płyty. Wskazała, że decyzja została oparta wyłącznie na nieprzychylnej opinii mieszkańców wsi i nie zawiera żadnej merytorycznej argumentacji. W jej ocenie, usytuowanie płyty ani nie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu, ani nie ograniczy możliwości przepustowych drogi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że z art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych wynika, że lokalizowanie obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, iż w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu.

Organ wskazał, że decyzja w zakresie zgody lub odmowy zgody na zajęcie pasa drogowego jest wydawana w ramach tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, iż ustawa nie precyzuje przesłanek odmowy. Co do zasady nie powinno się w pasie drogowym lokalizować obiektów związanych z zarządzaniem drogą i ruchem drogowym. Konstrukcja przepisu wskazuje, że musi nastąpić szczególnie uzasadniony przypadek, a taki w sprawie nie wystąpił mimo, że zdaniem organu lokalizacja płyty w miejscu wskazanym nie będzie zagrażać bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zgodziło się również z poglądem strony jakoby wskazany obiekt posiadał walor ostrzeżenia dla uczestników ruchu.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że nie podziela zarzutów skargi i w jego ocenie podjęta decyzja jest prawidłowa, tzn. zgodna z obowiązującym prawem, a podniesione przez skarżącą zarzuty dotyczące uzasadnienia zaskarżonej decyzji, po części uzasadnione, nie stanowią jednak ani naruszenia prawa materialnego, ani naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdził, że ciężar dowodu, iż określony stan uzasadnia zakwalifikowanie go jako "szczególnie uzasadnionego przypadku" spoczywa przede wszystkim na wnioskodawcy, nie zwalniając jednak zarządcy drogi od przestrzegania zasad prawdy materialnej i oficjalności art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98; poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.).

Sąd podzielił ocenę skarżącej, że niektóre argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji organu II instancji są niespójne, a wręcz wewnętrznie sprzeczne. Sąd zauważył, że SKO nie dokonało zbyt wnikliwej analizy proponowanej przez stronę lokalizacji płyty. W szczególności strona proponuje lokalizację płyty w liniach rozgraniczających pasa drogowego, który choć w tym miejscu jest szerszy, to jednocześnie jest ograniczony przez zieleń przydrożną, w bezpośrednim sąsiedztwie tej zieleni, przy szerokości jezdni, a więc nawierzchni przeznaczonej bezpośrednio do ruchu pojazdów, a w warunkach wiejskich – także dla ruchu pieszych, wynoszącej minimalne normatywne 3,5 m, praktycznie naprzeciwko bramy wjazdowej na posesję (działka zagrodowa nr ewid. 75). W ocenie Sądu trafnie więc mieszkańcy A. zauważyli, a Wójt tę argumentację podniósł, że zarówno pas drogowy, jak i jezdnia są za wąskie dla zamierzonej lokalizacji płyty, znajdującej się dodatkowo między dwoma zakrętami, co bez wątpienia może doprowadzić do zmniejszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie Sądu – choć dokonana przez SKO ocena wpływu zamierzonej lokalizacji płyty na bezpieczeństwo ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi gminnej budzi wątpliwości, to jednak nie miała ona wpływu na wynik sprawy, utrzymując w mocy prawidłową, tzn. zgodną z prawem materialnym decyzję Wójta Gminy M.

Sąd uznał, że niezasadny jest zarzut skarżącej, iż zaskarżona decyzja została oparta wyłącznie na nieprzychylnej opinii mieszkańców wsi i nie zawiera żadnej merytorycznej argumentacji. W ocenie Sądu nie są też trafne podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ zawartej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa. Przeciwnie, Wójt zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia warunków udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wezwał skarżącą do uzupełnienia jej wniosku, co w istocie w ogóle umożliwiło jego rozpatrzenie, oraz odbył wewnętrzne konsultacje z mieszkańcami wsi. Sąd przyznał rację organowi II instancji, że chociaż zebranie wiejskie nie może decydować zamiast organu administracji, a zaskarżona decyzja jest wyłącznie decyzją Wójta Gminy M., to jednak opinia społeczności lokalnej może być jednym z istotnych argumentów dla Wójta w procesie decyzyjnym.

Nieprzychylna opinia mieszkańców wsi A. w sprawie lokalizacji płyty upamiętniającej nie może być traktowana jak naruszenie art. 8 k.p.a.

Skargą kasacyjną G. O. zaskarżyła powyższe orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego błędną wykładnię przepisów a mianowicie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że zlokalizowanie przedmiotowej płyty nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, oraz że stanowi ona zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego,

2) postępowania art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj. zbyt ogólnikowego uzasadnienia, w tym zamieszczenia w uzasadnieniu wyroku pobieżnej oceny dokonanych przez organy administracji ustaleń faktycznych pod względem ich zgodności z prawem (z art. 7, art. 77 k.p.a.) oraz pobieżne odniesienie się do zarzutu skarżącej dotyczącego art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że ani organy ani Sąd I instancji nie podjęły się próby wyjaśnienia co należy rozumieć pod tym pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, ani ewentualnie jakie okoliczności warunkowałyby uzyskanie przedmiotowego zezwolenia.

Sąd I instancji skupił się na ogólnych rozważaniach w oderwaniu od rozpatrywanej sprawy. Sąd I instancji w żaden sposób nie przedłożył pojęcia niedookreślonego "szczególnie uzasadnionego przypadku" na grunt rozpatrywanej sprawy. W zasadzie nie uzasadnił, z jakich względów przyjął stanowisko, iż płyta upamiętniająca tragicznie zmarłą córkę skarżącej nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, co znalazło odzwierciedlenie w oddaleniu skargi. Nie sposób postawić znaku równości pomiędzy powszechnie najczęściej stawianymi przy drogach tablicami reklamowymi a płytą upamiętniająca tragicznie zmarłą osobę.

Ponadto zdaniem skarżącej w żaden sposób nie zostało wykazane, iż zlokalizowanie w pasie drogowym płyty stanowić będzie zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze gminnej w A.

Skarżąca zgadza się z poglądem Sądu I instancji, iż to na niej spoczywał obowiązek udowodnienia istnienia w sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, co według niej zostało udowodnione, natomiast Sąd I instancji pobieżnie ocenił dowody i oddalił jej skargę. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Sąd I instancji ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że lokalizacja płyty nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku i że organy przedstawiły w sposób przekonywujący swoje stanowiska, tym samym Sąd ten naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a, gdyż ogólnikowe stwierdzenia nie świadczą w żadnej mierze o braku naruszenia przez organ przepisu prawa materialnego, a tym samym nie mogą świadczyć o braku naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Nie stwierdzając wystąpienia przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzy zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania.

W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania analizowanej skargi kasacyjnej, strona skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis prawa procesowego, jakim bez wątpienia jest norma art. 141 § 4 p.p.s.a, określając składniki uzasadnienia wyroku stanowi, iż winno ono zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji publicznej uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z akt sprawy wynika, że Sąd I instancji nie uchybił obowiązkom wynikającym z treści przytoczonego wyżej przepisu prawa. Uzasadnienie wyroku zawiera bowiem zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, w którym Sąd I instancji przedstawił zarówno co działo się przed organami administracji publicznej, jak i przedstawił stan faktyczny sprawy, który został przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oraz wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej ocena zgodności z prawem dokonanych przez organy administracji publicznej ustaleń jak i odniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi, w tym zarzutu naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. nie była pobieżna.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. został postawiony samodzielnie, bez powiązania z innymi przepisami postępowania sądowoadministracyjnego, zatem należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt. II FSK 8/09 (ONSAiWSA 2010, z. 3 poz. 39) wyraził pogląd prawny, który skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie brak tego rodzaju uchybień. W związku z tym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za niezasadny.

W zakresie odnoszącym się do zarzutu zgłoszonego w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy uznać, iż również jest on bezzasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska strony wnoszącej skargę kasacyjną w zakresie naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że zlokalizowanie przedmiotowej płyty nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku i stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 cytowanej ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako działania opisane w art. 3 pkt 21 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 tej ustawy sprawuje zarządca drogi i do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (pkt 8 powołanego artykułu).

Zasadą, wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości, bądź też mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wskazuje rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu). Nie jest sporne w sprawie, że płyta upamiętniającą śmierć córki, o której umieszczenie w pasie drogowym wnioskowała skarżąca, jest niewątpliwie urządzeniem, którego dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Prawną podstawę umieszczenia w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z drogą i jej zadaniami, jakim jest przedmiotowa płyta stanowić mógł jedynie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W przepisie tym ustawodawca sformułował wyjątek od przedstawionej wyżej zasady stwierdzając, iż tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w formie decyzji administracyjnej.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że decyzje administracyjne wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych mają charakter uznaniowy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony już w orzecznictwie tego Sądu, że na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem organów orzekających jest ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena (np. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 499/08 i z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 524/08).

Termin "szczególnie uzasadnionego przypadku" bliżej nieokreślony przez ustawodawcę w świetle poszczególnych unormowań ustawy o drogach publicznych, pozwala przyjąć, że właściwy w sprawie zarządca drogi będzie zobowiązany do oceny, czy zajęcie pasa drogowego na lokalizacje niedozwolonego co do zasady urządzenia jest dopuszczalne, tzn. czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub naruszać zadań organu drogą zarządzającego m.in. obowiązku zapewnienia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Warunki, w jakich odbywa się ruch drogowy, tak ze względu na jakość dróg, liczbę ich użytkowników czy choćby określone dla danych dróg przepisy drogowe. W przypadku stwierdzenia, iż usytuowanie urządzenia pozakomunikacyjnego w pasie drogowym może zagrażać np. bezpieczeństwu ruchu drogowego, organ zobowiązany do zapewnienia warunków dla bezpiecznego ruchu drogowego odmówi wydania zezwolenia.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca zaproponowała lokalizację płyty upamiętniającej miejsce tragicznej śmierci córki w liniach rozgraniczających pasa drogowego, który choć w tym miejscu jest szerszy, to jednocześnie jest ograniczony przez zieleń przydrożną, w bezpośrednim sąsiedztwie tej zieleni, przy szerokości jezdni (nawierzchni przeznaczonej bezpośrednio do ruchu pojazdów, a warunkach wiejskich także dla pieszych) wynoszącej minimalne normatywne 3,5 m, naprzeciwko bramy wjazdowej na posesję. Nie bez znaczenia pozostaje też fakt, że mieszkańcy A. na zebraniu wiejskim, sprzeciwili się umieszczeniu przedmiotowej płyty w pasie drogowym, argumentując, że pas drogowy jak i jezdnia są za wąskie dla zamierzonej lokalizacji płyty, znajdującej się dodatkowo miedzy dwoma zakrętami, co może doprowadzić do zmniejszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Argumentację tę jako opinię społeczności lokalnej, organ I instancji wziął także pod uwagę podejmując decyzję odmawiającą zezwolenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle wyżej przywołanych regulacji prawnych ustawy o drogach publicznych i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie narusza prawa stanowisko Sądu I instancji, że argumentacja organu I instancji była wystarczająca, do wyłączenia możliwości uznania zamierzonego przez skarżącą przedsięwzięcia za "szczególnie uzasadniony przypadek" ze względu na kolizję zamierzenia strony z wymogami bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Prawidłowa też jest konstatacja tego Sądu, że dokonana przez organ odwoławczy ocena wpływu zamierzonej lokalizacji na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie miała wpływu na wynik sprawy, z uwagi na utrzymanie w mocy prawidłowej decyzji Wójta Gminy M.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, same motywy przemawiające za umieszczeniem przedmiotowej płyty w pasie drogowym nie mogą być uznane za szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, bowiem interpretacji tego pojęcia zarządca drogi obowiązany był dokonać nie tylko mając na względzie emocjonalne potrzeby najbliższych tragicznie zmarłej osoby, ale uwzględniając w szczególności wymogi utrzymania drogi i pasa drogowego w odpowiednim stanie oraz zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego odbywającego się na tej drodze.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o przyznaniu wynagrodzenia radcy prawnemu za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy to jest za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej, zostanie wydane zgodnie z art. 258 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a.