Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku skarżącej E. K. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 23 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza postanawia: przywrócić termin do wniesienia skargi.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, działając na podstawie 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948) - złożył E. K. (dalej jako skarżąca) w piśmie z 23 maja 2017 r. (doręczonym 25 maja 2017 r.) propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej. Zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, miały obowiązywać od 1 czerwca 2017 r. Organ pouczył skarżącą, że w terminie 14 dni od dnia otrzymania propozycji powinna złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie równoznaczne było z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy skarżącej miał wygasnąć po upływie 3 miesięcy licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym skarżąca złożyła oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upływie terminu do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż 31 sierpnia 2017 r. W ww. pisemnej propozycji zawarto też stwierdzenie, że "wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby".

Skarżąca 30 maja 2017 r. złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji pracy. Z kolei 31 maja 2017 r. skarżąca złożyła odwołanie od złożonej jej propozycji. W odpowiedzi, Zastępca Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w piśmie z 27 czerwca 2017 r., poinformowała skarżącą, że w tego typu sprawach odwołanie nie przysługuje. Wskazała również, że każda organizacja związkowa będzie uprawniona do przedstawienia "Zespołowi" przypadków niewywiązywania się z porozumienia zawartego 1 marca 2017 r. przez przedstawicieli związku zawodowego "Solidarność" z Szefem Krajowej Administracji Skarbowej. W piśmie zostały wymienione w punktach czynności, do których mieli być upoważnieni członkowie "Zespołu". Nie został natomiast dołączony tekst porozumienia, na który powołał się organ. Pismo zostało doręczone 3 lipca 2017 r.

Na złożoną propozycję pracy skarżąca pismem z 30 listopada 2017 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze wniosła również o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, podnosząc, że kierowane do niej pisma nie zawierały żadnych pouczeń prawnych o środkach zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wnioskując o odrzucenie skargi, wskazał, że złożona propozycja pracy nie stanowiła aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) – dalej "P.p.s.a."- tj. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Nadto z ostrożności procesowej, organ wniósł o oddalenie skargi. Obydwa swoje stanowiska obszernie uzasadnił.

Zdaniem organu skarga zasługiwała na odrzucenie także z powodu niedochowania braków formalnych skargi. W szczególności, przed wniesieniem skargi do sądu, skarżąca nie dokonała formalnego wezwania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do usunięcia naruszenia prawa, w trybie ówcześnie obowiązującego art. 52 § 3 P.p.s.a. Co prawda sąd, po wniesieniu skargi, mógł uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącej i rozpoznać skargę, jednak samą skargę wnosić należało w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Jak wywodził organ, skarżąca nie dokonała formalnego wezwania organu na piśmie, a organ nie udzielił odpowiedzi, zatem skarżąca nie zachowała trybu przewidzianego do wniesienia skargi. Skargę należało zatem odrzucić na podstawie art. 58 pkt. 6 P.p.s.a.

Postanowieniem z 15 marca 2018 r., III SA/Kr 4/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywrócił termin do wniesienia skargi. Z kolei, postanowieniem z 14 czerwca 2018 r., I OZ 547/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone (przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej) ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że możliwość przywrócenia terminu do wniesienia skargi uzależniona jest od ustalenia, że zaskarżony akt lub czynność podlega w ogóle kontroli sądowej, na podstawie art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., a skarga nie dotyczy jednej ze spraw wymienionych w art. 5 P.p.s.a. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji nie zajął stanowiska co do posiadania uprawnienia do dokonania kontroli legalności zaskarżonej czynności, co było konieczne. Tym samym Sąd I instancji uchylił się od oceny, czy objęta skargą pisemna propozycja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej była jednym z aktów lub czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 P.p.s.a. W konsekwencji należało uznać, że merytoryczne rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi było przedwczesne i stanowiło naruszenie art. 86 § 1 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga była dopuszczalna jako skarga na czynność, o której mowa w art. 3§2 pkt 4 P.p.s.a., a wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia, zasługiwał na uwzględnienie.

Skarga jest jedną z wielu tego typu spraw rozpatrywanych zarówno przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie jak i innymi sądami administracyjnymi, w tym Naczelnym Sądem Administracyjnym. W tego typu sprawach zapadają różne orzeczenia w zakresie dopuszczalności samej skargi.

Systemowo, każdy człowiek świadczący w Polsce pracę, w tym w administracji skarbowej, ma prawo do kontroli przez sąd zasadności i prawidłowości zmiany warunków zatrudnienia (np. zatrudnieni na podstawie umowy o pracę w trybie przepisów Kodeksu pracy; funkcjonariusze w trybie art. 276 i 277 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej). Nie ma zatem żadnego uzasadnienia aksjologicznego, aby pozbawić skarżącą analogicznego prawa, zwłaszcza w sytuacji gdy nowe warunki zatrudnienia nie zostały ustalone w drodze negocjacji, ale na podstawie jednostronnej propozycji organu. Wobec braku wyraźnych regulacji o sposobie zaskarżenia propozycji pracy przedstawianej w trybie art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (tzn. że nie ma wyraźnego wskazania, że propozycja pracy nie jest zaskarżalna) Sąd odwołał się do istniejących przepisów z zakresu prawa administracyjnego pozwalających na poddanie kontroli sądu władczych rozstrzygnięć organów administracyjnych.

Sąd przyjął, że zaskarżona propozycja pracy jest czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. kierując się poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w uchwale składu 7 sędziów z 3 września 2013 r., I OPS 2/13 wskazującym, że powołany przepis pozwala zaskarżyć akty lub czynności, które:

a) mają charakter władczy, chociaż nie zostały określone jako decyzja lub postanowienie;

b) są podejmowane w sprawach indywidualnych;

c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych;

d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa - innymi słowy uprawnienie lub obowiązek, których akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (uchwała składu 7 sędziów NSA z 4 lutego 2008 r. I OPS 3/07).

Nie ulega wątpliwości, że czynność o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ma charakter władczy. Strony potwierdziły bowiem brak jakichkolwiek negocjacji lub chociażby dorozumianego porozumienia w sprawie proponowanych warunków zatrudnienia. Nie ulega również wątpliwości, że taka pisemna propozycja dotyczy sprawy indywidualnej (indywidualny adresat i konkretny przedmiot) i ma charakter publicznoprawny. Do chwili upływu terminu do wyrażenia zgody na propozycję skarżąca była funkcjonariuszem, a nie pracownikiem, z którym zawarty został uprzednio stosunek pracy. Tym samym skoro zatrudnienie funkcjonariusza miało charakter publiczny (wynikający z administracyjnego stosunku służbowego), to dotychczasowy stosunek prawny łączący funkcjonariusza z organem miał charakter stosunku służbowego, a nie stosunku pracy i sama czynność polegającą na przedłożeniu pisemnej propozycji pracy (przed jej przyjęciem) nie powodowała zmiany charakteru służbowego na pracowniczy. Natomiast ocena skutków tak złożonej propozycji po jej przyjęciu i nawiązania na tej podstawie innych stosunków prawnych nie ma znaczenia w tej sprawie. Innymi słowy przedmiotem rozstrzygania przez Sąd jest sama propozycja kierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (tylko propozycja pracy została zaskarżona), a nie skutki wywołane przyjęciem tej propozycji. O tym, że propozycja pracy, sama z siebie, nie powodowała przekształcenia podstawy pracy świadczy art. 170 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zgodnie z którym w przypadku nieprzyjęcia propozycji pracy następowało wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, co było traktowane jako zwolnienie ze służby – sama propozycja pracy i jej doręczenie nie miało automatycznego wpływu na dalszy charakter zatrudnienia.

W ocenie Sądu czynność ta spełnia więc także i ostatnią cechę, wymienioną w ww. uchwale, zgodnie z którą pisemna propozycja skierowana do funkcjonariusza i określającą nowe warunki zatrudnienia dotyczyła uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa.

Przyjęcie odmiennego poglądu, systemowo pozbawiłoby dotychczasowych funkcjonariuszy celnych prawa do sądu, w sytuacji gdy wszelkie inne akty zmieniające stosunki zatrudnienia (pracowników i funkcjonariuszy) podlegają kontroli sądów powszechnych lub sądów administracyjnych.

Skoro sama skarga była dopuszczalna, to należało rozpoznać złożony wniosek o przywrócenie terminu do jej złożenia. Jak już Sąd stwierdził powyżej, wniosek ten zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 86 § 1 P.p.s.a. jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi o przywróceniu terminu. Postanowienie o przywróceniu terminu albo odmowie jego przywrócenia może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. (art. 87 § 1 P.p.s.a.). W piśmie tym należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu (art. 87 § 2 P.p.s.a.). Równocześnie z wnioskiem strona powinna dokonać czynności, której nie dokonała w terminie (art. 87 § 4 P.p.s.a.).

Z akt wynika, że propozycja przedstawiona skarżącej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, jak również pismo organu z dnia 27 czerwca 2017 r. nie zawierało żadnego pouczenia, co do możliwości odwołania się i wniesienia skargi do sądu. Skarżąca nie zgadzając się z propozycją pracy złożyła odwołanie (w terminie nieprzekraczającym 14 dni) od otrzymanej propozycji. Co prawda pismo nie zostało zatytułowane jako "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", jednak z jego treści wynika, że skarżąca zakwestionowała przedstawioną jej propozycję pracy. W ocenie Sądu można przyjąć, że było to więc złożone w wymaganym terminie, wezwanie o usunięcie naruszenia prawa, tym bardziej, że organ nie potraktował wniesionego pisma jako "odwołania" i nie przekazał go do organu II instancji, a samodzielnie udzielił na nie odpowiedzi.

Zasadniczo, skoro skarżąca otrzymała 3 lipca 2017 r. odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to termin na wniesienie skargi upłynął 2 sierpnia 2017 r. Skarżąca w swoim wniosku o przywrócenie terminu powołała się na brak jakiegokolwiek pouczenia ze strony organu co do środków zaskarżenia przedstawianej propozycji pracy. Sąd doszedł wiec do przekonania, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia skargi bez swojej winy.

Jak już powyżej Sąd wskazał, żadne z pism procesowych skierowanych przez organ do skarżącej nie zawierało pouczenia o środkach zaskarżenia. Skarżąca w skardze podkreślała, że przyjęła propozycję pracy działając pod przymusem prawnym i ekonomicznym, jednak nie zgadzała się z tzw. ucywilnieniem, wnosząc środki zaskarżenia.

Wszystkie powyżej przedstawione okoliczności przemawiają, zdaniem Sądu, za uwzględnieniem wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Dodatkowo wskazać należy, że trudno przypisać skarżącej winę w niedochowaniu terminu do wniesieniu skargi do sądu, skoro przepisy ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej są na tyle niejasne, że spowodowały rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych co do możliwości zaskarżenia propozycji do sądu. Przesądzającym jednak argumentem za przyjęciem braku winy skarżącej w uchybieniu terminu do wniesienia skargi jest to, że organ, nie uznając prawa do zaskarżenia przedmiotowej czynności (propozycji pracy), konsekwentnie nie pouczał o sposobie i terminach wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Brak pouczenia, pouczenie niepełne, błędne lub niejasne powoduje, że uchybienie terminu do wniesienia skargi jest niezawinione przez stronę i może być podstawą wniosku o przywrócenie terminu (por. postanowienie NSA z 9 lutego 2012 r., II OZ 61/12 oraz WSA w Kielcach z dnia 20 grudnia 2017 r., II SA/Ke 603/17). Sąd wziął również pod uwagę, że w analogicznych sprawach funkcjonariuszy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywracał termin na wniesienie skargi, co dowodzi, że niepoinformowanie o środkach zaskarżenia nie miało charakteru przypadkowego, a skarżąca nie mogła z łatwością dowiedzieć się o sposobie zaskarżenia propozycji pracy. Odmienna ocena tożsamych okoliczności w tak istotnej sprawie jak prawo do sądu byłaby przy tym niezgodna z dobrem wymiaru sprawiedliwości.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności oraz respektując wynikającą z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu, Sąd przywrócił termin do wniesienia skargi do sądu na podstawie art. 86 § 1 P.p.s.a.