Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Przemysław Szustakiewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Ministra Środowiska w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę w zakresie pkt 4 wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, 3. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia pkt 1, 2 i 3 wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. umarza postępowanie w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego A. W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. A. W. wystąpił do Ministerstwa Środowiska w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", o udostępnienie informacji o działaniach podjętych od 2007 r. przez Ministra Środowiska jako naczelnego organu administracji rządowej w zakresie łowiectwa (art. 6 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie - Dz. U. z 2015 r., poz. 2168 ze zm.):

1) jakie działania były podejmowane w celu nadzoru i kontroli prawidłowości gospodarki łowieckiej w obwodach łowieckich i realizacji wieloletnich i rocznych planów łowieckich,

2) jakie działania były podejmowane w celu ochrony zwierzyny przed kłusownictwem i szkodnictwem łowieckim,

3) jakie działania były podejmowane w celu prowadzenia łowiectwa zgodnie z podstawowymi kierunkami użytkowania terenów rolnych, leśnych i rybackich,

4) jak był sprawowany nadzór nad Polskim Związkiem Łowieckim?.

Wnioskodawca zwrócił się o udzielenie powyższych informacji i kserokopii odpowiednich dokumentów za pośrednictwem poczty na podany adres.

Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Ministerstwo Środowiska zawiadomiło wnioskodawcę, że ze względu na szczególnie skomplikowany charakter sprawy, wynikający z szerokiego zakresu wniosku oraz konieczności wyszukania danych archiwalnych, na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. termin udzielenia odpowiedzi podlega przedłużeniu do dnia [...] marca 2017 r.

Pismem z dnia [...] marca 2017 r., powołując art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.), dalej: "k.p.a.", Minister Środowiska wezwał A.W. do uzupełnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wskazał, iż wniosek nie precyzuje wprost za jaki konkretnie okres wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji. Wskazując jedynie, że wnosi o udzielenie informacji o działaniach Ministra Środowiska podjętych od 2007 r., nie precyzuje zakresu czasowego żądanych informacji, w związku z czym organ nie ma możliwości udzielenia konkretnej informacji w trybie u.d.i.p.

Dalej organ wskazał, iż w myśl art. 6 ustawy Prawo łowieckie, naczelnym organem administracji rządowej w zakresie łowiectwa jest minister właściwy do spraw środowiska. Organ władzy publicznej analizując zadane pytania powziął wątpliwości co do prawidłowej interpretacji przedmiotowych pytań, z uwagi na ich nieprecyzyjność i zbyt szeroki zakres. Zgodnie bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1521/15 żądanie kserokopii akt sprawy skargowej, bez określenia konkretnych dokumentów, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Analogicznie należy przyjąć, że wnoszenie o udzielenie informacji publicznej, bez określenia konkretnych danych dotyczących informacji, nie pozwala organowi na należyte udzielenie informacji publicznej, bowiem wniosek powinien cechować się konkretnością, jednoznacznością i oczywistością.

Ponadto organ poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Za dodatkowe koszty udzielenia informacji publicznej uważa się koszt przetworzenia lub przekształcenia informacji będącej przedmiotem wniosku. Do kosztów tych zalicza się m.in. konieczność korzystania z podmiotu zewnętrznego przy wytworzeniu, przekształceniu bądź przetworzeniu informacji publicznej, dodatkowy koszt pracy (konieczność pracy w godzinach nadliczbowych), wartość nośników danych.

Organ wskazał również, że zgodnie z art. 34 ustawy Prawo łowieckie, do zadań Polskiego Związku Łowieckiego należy: prowadzenie gospodarki łowieckiej; troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego oraz w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących; pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa; ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych; czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich; prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego; organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego; prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej; współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi; wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną oraz prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych. W związku z powyższym, w przypadku doprecyzowywania pytań wniosku o udzielenie informacji publicznej, i uznaniu, iż dane zagadnienie dotyczy ustawowych zadań Polskiego Związku Łowieckiego albo innego organu władzy publicznej, Minister Środowiska zwrócił się do wnioskodawcy o wystąpienie wprost do właściwego rzeczowo organu władzy publicznej z wnioskiem o udzielenie żądanych informacji.

W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. skierowanym do Ministerstwa Środowiska A. W. wskazał, iż wnioskował o udzielenie określonych we wniosku informacji począwszy od 2007 r. Stwierdził, iż niezrozumiałe jest kierowanie go przez organ do Polskiego Związku Łowieckiego w celu uzyskania informacji publicznej w zakresie działań Ministra Środowiska odnoszących się do łowiectwa. Wprawdzie Polski Związek Łowiecki ma obowiązek realizować wszystkie zadania określone w ustawie Prawo Łowieckie, ale to Minister Środowiska jest naczelnym organem administracji rządowej w zakresie łowiectwa. Zatem wnioskodawca ma prawo oczekiwać od tego organu stosownych informacji.

Nadto wnioskodawca zauważył, iż wbrew wcześniejszym twierdzeniom organu, z ww. pisma z dnia [...] marca 2017 r. nie wynika, aby organ poszukiwał informacji w archiwum, a zatem nie zastosował się do wymogów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Ministerstwo Środowiska udzieliło następujących odpowiedzi na wniosek:

1) nadzór i kontrola prawidłowości gospodarki łowieckiej w dzierżawionych przez koła łowieckie obwodach prowadzone są przez właściwe terytorialnie zarządy okręgowe Polskiego Związku Łowieckiego na podstawie Statutu Polskiego Związku Łowieckiego,

2) działania w celu ochrony zwierzyny przed kłusownictwem i szkodnictwem łowieckim prowadzi Państwowa Straż Łowiecka oraz strażnicy łowieccy powoływani lub zatrudniani przez dzierżawców i zarządców obwodów łowieckich. Wysokość zatrudnienia w województwach, gdzie PSŁ jest powołana waha się od 3 do 11 strażników (66 osób w skali kraju). Dzierżawcy i zarządcy obwodów łowieckich w myśl art. 36 ust. 2 ustawy - Prawo łowieckie, mają obowiązek zatrudnić lub powołać co najmniej jednego strażnika, którego zadaniem jest ochrona zwierzyny i prowadzenie gospodarki łowieckiej. Liczba strażników łowieckich zatrudnionych przez koła łowieckie na podstawie umowy o pracę lub umowy zlecenie, w ubiegłym sezonie łowieckim 2015/2016 wyniosła 488 osób. Liczba strażników łowieckich zatrudnionych na innej podstawie niż umowa o pracę lub powoływanych w celu wykonania zadań z zakresu gospodarki łowieckiej, w ubiegłym łowieckim roku gospodarczym wyniosła 6546 osób. Są to myśliwi pełniący funkcję strażników nieodpłatnie, na rzecz gospodarki łowieckiej prowadzonej przez koło łowieckie na terenie dzierżawionych obwodów. Minister Środowiska corocznie występuje do wojewodów o przekazanie sprawozdań z działalności Państwowej Straży Łowieckiej,

3) zgodnie z art. 8 ust. 1 gospodarka łowiecka prowadzona jest w obwodach łowieckich przez dzierżawców i zarządców obwodów łowieckich. Podstawą gospodarki łowieckiej są roczne plany łowieckie i wieloletnie łowieckie plany hodowlane, kształtowane przez dzierżawców i zarządców w sposób zgodny z kierunkami użytkowania terenów rolnych, leśnych i rybackich. Procedura opiniowania rocznych planów łowieckich (wójt, burmistrz, prezydent miasta, dyrektor parku narodowego, uprawnieni do rybactwa w rozumieniu ustawy z 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym) przed ich ostatecznym zatwierdzeniem, uwzględnia potrzeby wynikające z kierunków prowadzonej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej,

4) zgodnie z art. 35a ustawy Prawo łowieckie, minister właściwy do spraw środowiska uprawniony jest do stosowania nadzoru nad Polskim Związkiem Łowieckim, stosując odpowiednio przepisy dotyczące nadzoru nad stowarzyszeniami, określone w ustawie z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2015 r. poz. 139 ze zm.). Cechą tego nadzoru jest brak możliwości władczego ingerowania organów nadzoru w działalność stowarzyszeń. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ww. ustawy organ sprawuje nadzór nad działalnością stowarzyszenia wyłącznie w zakresie zgodności jego działania z przepisami prawa i postanowieniami statutu. Organ nadzorujący ma prawo w wyznaczonym terminie żądać: dostarczenia przez zarząd stowarzyszenia odpisów uchwał walnego zebrania członków (zebrania delegatów), udzielenia niezbędnych wyjaśnień od władz stowarzyszenia. W przypadku, gdy dane stowarzyszenie działa niezgodnie z prawem, organ nadzoru może jedynie, zgodnie z art. 28 Prawa o stowarzyszeniach, wystąpić do stowarzyszenia o usunięcie nieprawidłowości w określonym terminie, udzielić ostrzeżenia władzom stowarzyszenia albo wystąpić do sądu o zastosowanie środka określonego w art. 29 tej ustawy (np. o stwierdzenie nieważności uchwały stowarzyszenia). W latach 2007-2017 Minister Środowiska nie stosował ww. możliwości prawnych w odniesieniu do Polskiego Związku Łowieckiego z uwagi na brak podstaw do podejmowania takich działań.

Pismem z dnia 11 maja 2017 r. A. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Środowiska w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2017 r.

Skarżący wniósł o: nakazanie organowi udostępnienia informacji poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania zawarte w ww. wniosku oraz przesłanie kserokopii odpowiednich dokumentów; wymierzenie grzywny w uznanej przez Sąd wysokości; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżący podniósł, iż pismo organu z dnia [...] kwietnia 2017r. nie zawiera odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lutego 2017 r. poza informacją cząstkową na pytanie nr 4. Na pytanie nr 1 o kontrolę i nadzór prawidłowości gospodarki łowieckiej przez Ministra Środowiska organ informuje, że nadzór i kontrola jest prowadzona przez zarządy okręgowe Polskiego Związku Łowieckiego. Brak jest natomiast informacji czy Minister - będący naczelnym organem administracji rządowej w zakresie łowiectwa - podejmował jakiekolwiek działania w tej sprawie. Na pytanie nr 2 o działania Ministra w zakresie ochrony zwierzyny podaje się liczbę zatrudnionych strażników łowieckich, a nie jakie i czy w ogóle, były podejmowane działania. Podobnie na pytania nr 3 i 4 brak jest odpowiedzi o działaniach Ministra w odnośnym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał dodatkowo, iż termin określony w art. 13 u.d.i.p. jest terminem instrukcyjnym, a jego przekroczenie o trzy dni (pismo z dnia [...] kwietnia 2017 r.) trudno uznać za bezczynność organu w realizacji wniosku informacyjnego, natomiast pisemne powiadomienie wnioskodawcy o braku żądanych danych uwalnia organ od zarzutu bezczynności w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, iż należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209). Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej - odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej - przyjmowane jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie podkreśla się, że informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje więc taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej - Państwa (por. wyroki NSA: z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10; z dnia 25 listopada 2016r., sygn. akt I OSK 2782/15, publ. CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony, co w istocie nie było w sprawie kwestionowane. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Minister Środowiska jako podmiot władzy publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p., zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Również przedmiot wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2017 r. posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wymienione dane, dotyczące działania Ministra jako naczelnego organu administracji rządowej w zakresie łowiectwa, których udostępnienia domagał się skarżący, odnoszą się bowiem do przedmiotu działalności Ministra Środowiska i stanowią sferę jego zadań.

Z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika zasada, że do udzielania informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w ich posiadaniu. Przesłanką zaistnienia obowiązku udostępnienia informacji jest więc określony stan faktyczny, tj. posiadanie żądanej informacji przez podmiot zobowiązany. Zatem, adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest zwolniony z obowiązku jej udzielenia w przypadku, gdy nie dysponuje żądaną informacją publiczną.

Jak podkreśla się w piśmiennictwie i orzecznictwie, w sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji niebędących w posiadaniu adresata wniosku w dniu jego złożenia, nie jest możliwa realizacja żądania udostępnienia informacji publicznej. Jeżeli adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest w posiadaniu żądanej informacji, powinien poinformować o tym wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 259; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1557/09, publ. LEX nr 1264573). Aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, której adresat wniosku nie posiada, jest on zobowiązany wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Wystarczające jest pisemne wyjaśnienie przyczyny nieudzielenia informacji i tym samym pismo informujące stanowi odpowiedź na wniosek, co uwalnia adresata wniosku od zarzutu bezczynności (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 29/13, LEX nr 1334373).

Podkreślić jednak należy, że informacja podmiotu zobowiązanego o nieposiadaniu wnioskowanych danych nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia ich nieposiadania, lecz konieczne jest również wyjaśnienie przyczyn takiego stanu rzeczy. Zatem powiadomienie powinno zawierać wskazanie dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz ewentualnie inne informacje (dane), które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Po 248/14, publ. LEX nr 1492739).

Innymi słowy, podmiot, który nie posiada informacji wskazanej we wniosku, powinien twierdzenie to uwiarygodnić. Powiadomienie o nieposiadaniu żądanej informacji powinno zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. Gdyby bowiem przyjąć, że samo takie twierdzenie zwalnia od zarzutu bezczynności, wnioskodawca byłby faktycznie pozbawiony realnej ochrony (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09, LEX nr 586432).

W niniejszej sprawie, pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r., w następstwie doprecyzowania przez skarżącego wniosku z dnia [...] lutego 2017 r., Minister Środowiska udzielił odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku, przy czym w istocie jedynie w zakresie pkt 4 odwiedź ta jest jasna i wyczerpująca. Minister bowiem poinformował skarżącego o formach nadzoru stosowanych wobec Polskiego Związku Łowieckiego na gruncie ustawy - Prawo łowieckie, a następnie jednoznacznie stwierdził, że w latach 2007 - 2017 Minister nie stosował możliwości prawnych określonych w tej ustawie w odniesieniu do PZŁ, bowiem nie było podstaw do podejmowania takich działań. Organ stwierdził tym samym, że nie może udzielić wnioskowanych informacji (przesłać odpowiednich dokumentów w tym zakresie), bowiem takowych nie posiada.

Tym samym w dacie wniesienia skargi do Sądu zarzut bezczynności organu w zakresie pkt 4 wniosku nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Natomiast zarzut ten uznać należało za uzasadniony w odniesieniu do pozostałych pytań zawartych we wniosku informacyjnym (pkt 1 - 3). Organ bowiem nie udzielił odpowiedzi precyzyjnej, wskazującej w sposób jednoznaczny, czy, a jeśli tak, to jakie działania były prowadzone w ww. okresie przez Ministra Środowiska - jako naczelny organ administracji rządowej w dziedzinie łowiectwa - w celu nadzoru i kontroli prawidłowości gospodarki łowieckiej w obwodach łowieckich i realizacji wieloletnich i rocznych planów łowieckich (pkt 1); w celu ochrony zwierzyny przed kłusownictwem i szkodnictwem łowieckim (pkt 2); w celu prowadzenia łowiectwa zgodnie z podstawowymi kierunkami użytkowania terenów rolnych, leśnych i rybackich (pkt 3). Informacje udzielone przez organ dotyczyły wprawdzie materii wskazanej w ww. pytaniach, lecz odnosiły się do innych podmiotów, nie zaś do samego Ministra Środowiska. Innymi słowy, odpowiedź udzielona przez organ na ww. pytania nie pozwalała na stanowcze stwierdzenie, czy sam Minister działania objęte wnioskiem podejmował (czy też nie) i w związku z tym, czy dysponuje (czy też nie dysponuje) informacjami objętymi ww. wnioskiem.

Zaznaczyć przy tym należy, że odwołanie się przez podmiot zobowiązany do informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, lub też przedstawienie informacji wymijającej czy fragmentarycznej oznacza, że informacja taka nie wyczerpuje zakresu żądania wniosku, a tym samym, że adresat wniosku pozostaje w stanie bezczynności (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Lu 66/10, publ. LEX nr 638704; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 czerwca 2013r., sygn. akt II SAB/Bd 35/13, publ. LEX nr 1352000). Na równi bowiem z niepodjęciem przez organ określonych czynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy traktować udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, której oczekiwał, a także przedstawienie informacji niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego lub wręcz nieadekwatnej do treści wniosku (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 20/13, publ. LEX nr 1371225).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że wobec braku pełnej realizacji wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r., w dacie wniesienia skargi do Sądu Minister Środowiska pozostawał w bezczynności. Pomimo upływu terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., nie udostępnił bowiem wnioskowanej informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, nie wydał też decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie poinformował też skarżącego w sposób jednoznaczny, że wnioskowanych informacji publicznych nie posiada.

Uczynił to dopiero w odpowiedzi na skargę stwierdzając w jej treści, że w organie brak jest danych objętych wnioskiem informacyjnym z dnia [...] lutego 2017 r., zaś działania będące przedmiotem pytań skarżącego podejmowane są przez inne podmioty. Tym samym stan bezczynności organu ustał na skutek przekazania skarżącemu tej informacji w terminie trzydziestu dni od daty otrzymania skargi na bezczynność. Organ skorzystał zatem z uprawnienia do autokontroli określonego w art. 54 § 3 p.p.s.a. udzielając jednoznacznej odpowiedzi na ww. wniosek.

Tym samym w dacie wyrokowania w niniejszej sprawie brak było podstaw do uznania, iż organ pozostaje w stanie bezczynności, a tym samym brak było podstaw do zobowiązania Ministra Środowiska do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia .[...] lutego 2017 r. w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Postępowanie w tym zakresie stało się bowiem bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a.

Stwierdzając stan bezczynności organu w ww. zakresie Sąd nie uznał, aby miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, jednak naruszenie to musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, publ. j.w.).

W okolicznościach niniejszej sprawy organ w pierwszej kolejności wystąpił do skarżącego o doprecyzowanie wniosku (pismo z dnia [...] lutego 2017 r.), a następnie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego (pismo z dnia [...] kwietnia 2017 r.), zaś okoliczność, że nie uczynił tego w sposób wyczerpujący i jednoznaczny nie uzasadnia stwierdzenia, że bezczynność miała charakter kwalifikowany.

Z powyższych względów Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny przewidzianej przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś przedstawione wyżej okoliczności sprawy nie uzasadniały zastosowania względem organu tego środka dyscyplinującego.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - jak w pkt 3 sentencji. O umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie, Sąd orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. - jak w punkcie 4 sentencji. O kosztach postępowania - obejmujących wpis od skargi (100 zł) - Sąd postanowił w oparciu o art. 200, art. 201 § 1 i art. 205 § 1 p.p.s.a.