Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.), stosuje się art. 189 f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.)

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA: Tamara Dziełakowska Wojciech Jakimowicz Małgorzata Masternak-Kubiak Przemysław Szustakiewicz (współsprawozdawca) Jerzy Stelmasiak Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2022 r. z udziałem Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorstw na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 14 grudnia 2021 r. o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 264 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 329 ze zm.) uchwały wyjaśniającej: "Czy w postępowaniach w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie przepisów Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.) stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.)?" podjął następującą uchwałę: "Do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.).

Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej jako: "RPO") wnioskiem z dnia 14 grudnia 2021 r., na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), zwrócił się o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy w postępowaniach w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie przepisów Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.) stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.)?".

W uzasadnieniu wniosku RPO podał, że przepisy Rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej jako: "ustawa") przewidują administracyjne kary pieniężne za naruszenie obowiązków określonych w ustawie. Administracyjnymi karami pieniężnymi obciążani są: przedsiębiorcy odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (art. 9x ustawy) m.in. za prowadzenie działalności bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, a także za niedopełnienie obowiązków sprawozdawczych; podmioty prowadzące punkty selektywnej zbiórki odpadów (art. 9xa ustawy); podmioty zbierające segregowane odpady komunalne (art. 9 xaa ustawy) i prowadzące działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (art. 9xb ustawy) za uchybienie obowiązkom sprawozdawczym; gminne jednostki organizacyjne (9y ustawy) m.in. za nieprawidłowości w odbieraniu odpadów komunalnych i niedopełnienie obowiązków sprawozdawczych; gminy i ich organy wykonawcze (art. 9z ustawy) za naruszenie obowiązków sprawozdawczych; podmioty prowadzące instalację komunalną (art. 9zb ustawy) za nieprzestrzeganie kalkulacji kosztów zagospodarowania odpadów komunalnych.

Według RPO, ustawa przewiduje różne metody ustalania wysokości administracyjnych kar pieniężnych. W części przepisów kary są ustalane w warunkach luzu decyzyjnego, w ramach określonych kwotowo widełek (art. 9x ust. 1 pkt 2 i 3, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, art. 9 xb pkt 1). W nielicznych przypadkach ustanowiono stałe wysokości administracyjnych kar pieniężnych (art. 9x pkt 1a, art. 9za). Z kolei w przypadku kar obliczanych na podstawie stawki dziennej ustawa przewiduje jej maksymalny wymiar w wymiarze nie większym niż za 365 dni.

W odniesieniu do części kar ustawa określa dyrektywy ich wymiaru, takie jak: "stopień szkodliwości czynu", "zakres naruszenia" oraz "dotychczasową działalność podmiotu" (art. 9zc ust. 1). W przypadku części z nich prawodawca założył możliwość wielokrotnego karania, ograniczając jednocześnie maksymalną wysokość tych kar w danym roku kalendarzowym. W odniesieniu do kar nakładanych na gminę wprowadzono mechanizm ich zawieszenia i umorzenia (art. 9ze ustawy). Ponadto ustawa stanowi, że do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują: wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska (art. 9 zf).

W ocenie RPO, spełniona została przesłanka określona w art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., gdyż w orzecznictwie sądów administracyjnych ma miejsce rozbieżność. Na tle regulacji dotyczącej administracyjnych kar pieniężnych ukształtowały się bowiem dwie przeciwstawne linie orzecznicze w kwestii dopuszczalności stosowania w postępowaniach o nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, określonych w Rozdziale 4d ustawy, instytucji odstąpienia od nałożenia kary, uregulowanej w art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a.").

RPO wskazał, że za brakiem możliwości stosowania art. 189f k.p.a. opowiedziały się składy orzekające w wyrokach o następujących sygnaturach: WSA w Kielcach z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 108/18; NSA z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1774/18; WSA w Szczecinie z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 425/18; WSA w Opolu z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Op 174/18; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 753/18; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Go 854/19; NSA z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1557/20; WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 987/20; WSA w Szczecinie z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 155/18, a także w nieprawomocnych wyrokach: WSA w Gdańsku z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 579/19; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 752/18; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 754/18; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 923/18; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 306/20; WSA w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt: II SA/Gl 951/20, II SA/Gl 952/20 i II SA/Gl 953/20.

Przytoczył między innymi wyrok NSA z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1557/20, w którym wskazano: "przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach częściowo regulują kwestie wymienione w dziale IVa k.p.a. Zgodnie zaś z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. jeżeli odrębne przepisy regulują przesłanki wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej to wówczas stosuje się przepisy odrębne. Takim przepisem odrębnym jest w tym zakresie art. 9zc u.c.p.g. Po drugie, zgodnie z art. 9zf u.c.p.g. w pozostałym zakresie do administracyjnych kar pieniężnych mają zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa". Zacytował również fragment uzasadnienia wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 753/13, w którym odnosząc się do orzeczonej kary biegnącej stwierdzono: "Ten przypadek potwierdza tezę, że uregulowane w dziale IVa kodeksu dyrektywy wymiaru kar administracyjnych oraz przesłanki odstąpienia od nakładania takich kar nie mają zastosowania do wszystkich przypadków kar administracyjnych. Zwraca się bowiem uwagę, że nie da się ich zastosować do kar skonstruowanych w oparciu o ściśle określony mechanizm sankcji pieniężnych czyli taryfikację (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2018 r., VIII SA/Wa 205/18)".

Z kolei za stosowaniem art. 189f k.p.a. do administracyjnych kar pieniężnych, określonych w Rozdziale 4d ustawy, opowiedziały się sądy w wyrokach: WSA w Krakowie z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 791/18; WSA w Łodzi z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 964/18; WSA w Olsztynie z dnia 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 447/19; NSA z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3509/19; WSA w Lublinie z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Lu 559/19 i II SA/Lu 560/19, poddane kontroli instancyjnej NSA w wyrokach z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt: II OSK 943/20 i II OSK 942/20; WSA w Krakowie z dnia 4 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 878/19; WSA w Gdańsku z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 98/20; WSA w Warszawie z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3002/18; WSA w Szczecinie z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 163/20; WSA w Łodzi z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 23/21.

Według poglądów opowiadających się za stosowaniem art. 189f k.p.a.: "Zawarcie w ustawie szczególnej regulacji odnoszących się do jednej z instytucji wymienionych w art. 189a § 2 k.p.a. nie oznacza, że automatycznie brak będzie możliwości stosowania przepisów k.p.a. w odniesieniu do innych instytucji, o których mowa w art. 189a § 2 k.p.a. – jeśli ustawa szczególna ich nie reguluje. Skoro więc miarkowanie kar administracyjnych nakładanych w oparciu o ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zostało zawarte w tej ustawie szczególnej, to w tym zakresie nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Jednakże okoliczność ta nie stanowi przesłanki negatywnej do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Instytucje te bowiem nie zostały uregulowane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ani w dziale III Ordynacji podatkowej. Nie można także podzielić zapatrywania skarżącego kasacyjnie organu, że art. 187f § 1 k.p.a. nie może mieć zastosowania, albowiem naruszenie dotyczące nieterminowego złożenia sprawozdania jest nieusuwalne. Nie można wykluczać a priori stosowania art. 189f k.p.a. w odniesieniu do przedmiotowej kary pieniężnej. Nie można także uwzględnić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że za odmową stosowania art. 189f k.p.a. przemawia okoliczność, że wymierzenie tej kary jest obligatoryjne. Zauważyć bowiem należy, że przepisy działu IVa k.p.a. miały za zadanie wypełnienie systemowej luki w standardzie ochrony praw jednostki, dostosowując system prawa administracyjno-karnego do wymogów konstytucyjnych oraz konwencyjnych (...)" (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3509/19).

Zdaniem RPO, na aprobatę zasługuje pogląd o konieczności stosowania art. 189f k.p.a. w sprawach o nałożenie administracyjnych kar pieniężnych z Rozdziału 4d ustawy. Zauważył on, że wprowadzenie do k.p.a. przepisów działu IVa stanowiło długo oczekiwane unormowanie podstawowych zasad wymierzania administracyjnych kar pieniężnych i należy je odczytywać jako przejaw realizacji wniosków wypływających z orzecznictwa TK i dostosowania procedury wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych do standardów wynikających z art. 6 EKPCz. W ocenie RPO, z intencji prawodawcy wynika (druk nr 1193 Sejmu RP VIII kadencji), aby każda z instytucji uregulowanych w dziale IVa k.p.a. była stosowana zawsze, gdy przepisy odrębne danej instytucji nie normują. Dla ustalenia, czy dział IVa k.p.a. ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej, konieczne jest stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych. Według RPO, zawarte w art. 9zf ustawy odesłanie do stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej nie stanowi podstawy do odstąpienia od stosowana art. 189f k.p.a., gdyż ustawa nakazuje stosować je do kar, a nie do całokształtu postępowania w sprawie administracyjnych kar pieniężnych. W przekonaniu RPO oczywiste jest, że ustawa nie może odsyłać do stosowania działu IVa k.p.a., bowiem przepisy o karach zostały do niej wprowadzone z dniem 1 stycznia 2012 r., a zatem przeszło 5 lat przed wprowadzeniem działu IVa do k.p.a. W ocenie RPO, nie zasługuje na uwzględnienie pogląd, jakoby niemożność zastosowania art. 189f k.p.a. miała wynikać z uregulowanego przepisami odrębnymi sposobu nakładania lub wymierzenia kary, co miałoby pozbawić organ jakiegokolwiek luzu decyzyjnego. Jego zdaniem, obligatoryjny charakter kary pieniężnej nie może prowadzić do niezastosowania przepisu o charakterze gwarancyjnym.

Pismem z dnia 28 stycznia 2022 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorstw (dalej jako: "Rzecznik") zawiadomił o wstąpieniu do postępowania w sprawie oraz wniósł o podjęcie uchwały następującej treści: "W postępowaniach w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie przepisów Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.) obowiązkiem organów jest rozważenie zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 753 ze zm.)".

Rzecznik wskazał, że wysokość kar została określona w sposób zróżnicowany. W niektórych przypadkach administracyjne kary pieniężne zostały określone w sposób sztywny (kwotowo), w innych zaś podlegają miarkowaniu w zależności od stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia oraz dotychczasowej działalności podmiotu, w jeszcze innych obliczane są przy użyciu algorytmów czy współczynników, których konstrukcja wpływa na wysokość wymierzanej kary. Zgodnie z art. 9zc ust. 1 ustawy, przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, właściwy organ bierze pod uwagę: stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. Z kolei ust. 2 tego artykułu stanowi, że administracyjna kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 4 albo art. 9z ust. 1 pkt 2 w przypadku niezastosowania się do wezwania, o którym odpowiednio mowa w art. 9p ust. 2 albo w art. 9r ust. 2, może być wymierzana wielokrotnie, z tym że łączna wysokość kar za dany rok kalendarzowy, dotycząca danego sprawozdania, nie może przekroczyć 50 000 zł.

Rzecznik podkreślił, że przepisy ustawy nie regulują kwestii odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu. Te zagadnienia nie zostały również uregulowane w przepisach działu III Ordynacji podatkowej, do którego odsyła ustawa w art. 9zf.

Wprowadzenie do ustawy szeregu administracyjnych kar pieniężnych miało na celu zmotywowanie poszczególnych podmiotów, w tym przedsiębiorców, do przestrzegania zasad określonych przedmiotową ustawą oraz osiągania wyznaczonych celów (Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, druk nr 3670). W dacie wejścia w życie przepisów Rozdziału 4d ustawy brak było reguł ogólnych, określających zasady nakładania i wymierzenia kar. Stan ten odnosił się również do innych ustaw, w których zawarte były przepisy określające administracyjne kary pieniężne, jak na przykład ustawa Prawo o ruchu drogowym czy ustawa o ochronie przyrody. Problematyka administracyjnych kar pieniężnych była niejednokrotnie analizowana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych, w którym zwracano uwagę na potrzebę weryfikacji prawidłowości decyzji administracyjnych nakładających kary administracyjne według wymogów zbliżonych do obowiązujących w sprawach karnych. Wprowadzenie do k.p.a. działu IVa było odpowiedzią ustawodawcy na stanowisko orzecznictwa, według którego administracyjna kara pieniężna powinna być karą sprawiedliwą, adekwatną do wagi naruszenia i odpowiadającą celom, dla których jest stosowana.

Odwołując się do poglądów doktryny, Rzecznik podzielił stanowisko RPO, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie ustawy znajduje zastosowanie przepis art. 189f k.p.a., regulujący materię odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu. W ocenie Rzecznika, wprowadzenie do k.p.a. przepisów dotyczących administracyjnych kar pieniężnych należy uznać za działanie służące idei państwa prawa i zwiększeniu pewności prawnej podmiotów, w tym przedsiębiorców, wobec których mogą być stosowane sankcje w postaci administracyjnych kar pieniężnych. Zdaniem Rzecznika, przepisy działu IVa k.p.a. mają zastosowanie do wszystkich administracyjnych kar pieniężnych, o ile brak jest konkretnych regulacji w przepisach odrębnych. Jednocześnie prawodawca wyraźnie wskazał, które kwestie powinny być uregulowane w przepisach odrębnych, żeby zostało wyłączone stosowanie działu IVa k.p.a. Według Rzecznika, powyższa reguła odnosi się również do regulacji obowiązujących w dacie wejścia w życie nowelizacji k.p.a. Zatem fakt, że przepisy Rozdziału 4d ustawy, regulujące nakładanie administracyjnych kar pieniężnych, obowiązywały w dacie wejścia w życie noweli k.p.a., nie stoi na przeszkodzie w stosowaniu art. 189f k.p.a. do kar określonych w Rozdziale 4d ustawy.

Pismem z dnia 30 marca 2022 r. Prokurator Prokuratury Krajowej, na podstawie art. 265 p.p.s.a., wniósł o podjęcie uchwały następującej treści: "W postępowaniach w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie przepisów Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.) stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 753 ze zm.)".

W uzasadnieniu swojego stanowiska podał, że dział, którego przepisy określają zasady nakładania kar administracyjnych, został wprowadzony do Kodeksu postępowania administracyjnego nowelizacją w postaci ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz o zmianie niektórych ustaw. Zawarte w tej nowelizacji rozwiązania stanowią uzupełnienie regulacji przewidzianych w przepisach szczególnych, przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym. Przepisy o administracyjnych karach pieniężnych, mimo umiejscowienia ich w k.p.a., mają – co do zasady – charakter regulacji materialnoprawnej o charakterze ogólnym. Znajdują zastosowanie w przypadku braku regulacji poszczególnych aspektów nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz ich umarzania, odstępowania od wymierzania, czy udzielania ulg w ich wykonaniu. W przypadku uregulowania któregoś z tych aspektów w przepisach szczególnych, regulacja k.p.a. w zakresie tego aspektu nie znajdzie zastosowania.

W ocenie Prokuratora, w przepisach k.p.a. ustawodawca przewidział określone rozwiązania prawne pozwalające na odstąpienie od wymierzenia kary, ulgi w jej spłacie, a także przypadki, w których kara nie może już być wymierzona lub egzekwowana. Większość administracyjnych kar pieniężnych ma charakter obligatoryjny, a ewentualne ich miarkowanie możliwe jest w granicach wyznaczonych przepisami ustawy. Powyższe okoliczności nie wykluczają jednak stosowania art. 189f k.p.a., o ile oczywiście spełnione są przesłanki wynikające z tych przepisów. Jak trafnie podnosi RPO we wniosku, ustawodawca przewiduje stosowanie działu III Ordynacji podatkowej jedynie do kar pieniężnych, a nie do całego postępowania w sprawie, w którym kara taka może zostać nałożona. Oznacza to, że przepisy Ordynacji podatkowej znajdą zastosowanie dopiero wówczas, gdy kara pieniężna w określonej wysokości została już orzeczona. W związku z tym, że większość aspektów w zakresie nakładania kar pieniężnych jest uregulowana w przepisach szczególnych, w tym w ustawie porządkowej, a w dalszej kolejności w Ordynacji podatkowej, regulacje kodeksowe będą miały stosunkowo wąski zakres stosowania, ograniczony wyłącznie do tych aspektów, których ustawodawca w ustawie szczególnej nie uregulował. Biorąc pod uwagę również szeroki zakres stosowania przepisów Ordynacji podatkowej w odniesieniu do udzielania ulg w wykonaniu kary, przepisy k.p.a. w tym zakresie będą mogły być stosowane jedynie wyjątkowo. Odstąpienie od stosowania działu IVa k.p.a. w sprawach o nałożenie danej administracyjnej kary pieniężnej istotnie wymagałoby pełnego uregulowania w przepisach odrębnych wszystkich zasad i warunków wymienionych w art. 189a § 2 k.p.a., albo wyraźnego wyłączenia stosowania w sprawie konkretnych kar pieniężnych instytucji uregulowanych w dziale IVa k.p.a. Brak takiego wyłączenia sprawia, że zastosowanie mają reguły przewidziane w dziale IVa k.p.a., z zastrzeżeniem zakresu wyłączonego przez art. 189a § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uchwały tego rodzaju podejmowane są na wniosek podmiotów wymienionych w art. 264 § 2 p.p.s.a. Należy do nich Rzecznik Praw Obywatelskich, wobec tego wniosek o podjęcie uchwały abstrakcyjnej został złożony przez podmiot uprawniony.

Przesłanką konieczną do podjęcia uchwały jest stwierdzenie rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych związane ze stosowaniem określonych przepisów, a przedmiotem uchwały jest ich wyjaśnienie. Rozbieżność w orzecznictwie powinna być rzeczywista, nie pozorna, a jej wykazanie obciąża wnioskodawcę. Zgodnie z art. 268 p.p.s.a, wniosek o podjęcie uchwały wymaga uzasadnienia. W pierwszej kolejności służy ono wykazaniu, że objęte wnioskiem przepisy wymagają wyjaśnienia, gdyż ich stosowanie wywołało rozbieżności. Rozbieżność musi dotyczyć orzecznictwa sądów administracyjnych. W tym zakresie mieszczą się prawomocne wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, jednakże opieranie tezy o istnieniu rozbieżności wyłącznie na orzeczeniach sądów pierwszej instancji nie jest uprawnione, jeżeli nie znajduje ona potwierdzenia w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy podzielić stanowisko NSA wyrażone w postanowieniu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 1/07, że uchwały są szczególnym środkiem usuwania rozbieżności w orzecznictwie. Podstawową rolę w tym zakresie pełnią zwykłe środki zaskarżenia, stanowiące uprawnienie każdej ze stron postępowania. Jeżeli zatem uczestnik postępowania przed sądem administracyjnym nie zgadza się z wykładnią lub określonym zastosowaniem prawa w jego sprawie, to może, a nawet powinien, skorzystać z możliwości weryfikacji stanowiska wojewódzkiego sądu administracyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dopiero taka kontrola pozwoli na pełną ocenę, czy w ramach danej problematyki mamy do czynienia z rozbieżnością orzecznictwa sądowego. Stan rozbieżności, aby miał charakter realny, musi utrzymywać się w dacie składania wniosku o podjęcie uchwały. Rozbieżność, która miała miejsce w przeszłości, lecz nie utrzymuje się w aktualnym orzecznictwie, nie uzasadnia podjęcia uchwały.

Wniosek RPO dotyczy rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszącej się do dopuszczalności stosowania art. 189f k.p.a. do administracyjnych kar pieniężnych, określonych w Rozdziale 4d ustawy. Istnienie sygnalizowanej rozbieżności znajduje potwierdzenie w prawomocnych wyrokach WSA i NSA przytoczonych w uzasadnieniu wniosku RPO. Jednakże trzeba podkreślić, że przedstawiona rozbieżność nie odnosi się do całego katalogu przepisów określających administracyjne kary pieniężne w Rozdziale 4d ustawy. Powołując orzecznictwo opowiadające się za brakiem możliwości stosowania art. 189f k.p.a. wskazano judykaty dotyczące następujących przepisów ustawy, które były podstawą nałożenia administracyjnej kary pieniężnej:

- art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy – wyrok NSA z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1774/18; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 425/18,

- art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy – wyrok WSA w Opolu z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Op 174/18,

- art. 9xb pkt 2 ustawy – wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 753/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 987/20; wyrok NSA z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1557/20,

- art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy – wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 155/18.

Z kolei wskazując na orzeczenia opowiadające się za stosowaniem art. 189f k.p.a. przytoczono wyroki dotyczące następujących przepisów ustawy, które były podstawą nałożenia administracyjnej kary pieniężnej:

- art. 9x ust. 1 pkt 2 ustawy – wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 791/18; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 964/18,

- art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy – wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3509/19; wyroki NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt: II OSK 942/20 i II OSK 943/20; wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 878/19,

- art. 9x ust. 2 ustawy – wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 98/20,

- art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy – wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3002/18,

- art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy – wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 163/20.

We wniosku nie przedstawiono orzeczeń, a w konsekwencji nie wykazano rozbieżności w orzecznictwie w odniesieniu do kar pieniężnych określonych między innymi w: art. 9x ust. 1 pkt 1, art. 9xa pkt 2 i art. 9xa pkt 3 ustawy. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów, fakt niewykazania rozbieżności w orzecznictwie w odniesieniu do wszystkich konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, określonych w Rozdziale 4d ustawy, nie przekreśla możliwości udzielenia merytorycznej odpowiedzi na złożony wniosek RPO. Wprawdzie katalog administracyjnych kar pieniężnych jest szerszy niż wykazano to we wniosku RPO, to jednak Rozdział 4d ustawy zawiera przepisy wspólne, które odnoszą się do określonych w nim konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych. Zatem udzielenie odpowiedzi na przedstawiony wniosek RPO wymaga wykładni art. 189a § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 189f k.p.a. względem przepisów Rozdziału 4d ustawy – relewantnych w zakresie administracyjnych kar pieniężnych określonych w tej ustawie.

Zgodnie z art. 189a § 1 k.p.a., w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy tego działu. Z kolei § 2 powołanego artykułu stanowi: "W przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

– przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się."

Powołany artykuł został dodany do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z tą zmianą, do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa – Administracyjne kary pieniężne, w tym wspomniany przepis art. 189a, a także art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). Miały one stanowić uzupełnienie zidentyfikowanych niedostatków, a zatem także braków (luk) w ustawach prawa administracyjnego materialnego. W doktrynie przyjmuje się, że podstawowe znaczenie na etapie określania zakresu obowiązywania kodeksowych zasad nakładania, wymierzania i udzielania ulg w wykonaniu administracyjnych kar pieniężnych przypisać należy treści powołanego wyżej przepisu art. 189a § 2 k.p.a. Rozstrzygające znaczenie na etapie oceny, czy dany przepis odrębny wyłącza zastosowanie regulacji kodeksowej, należy przypisać istocie instytucji nim normowanej. Ustalenia zatem wymaga, czy pozakodeksowa instytucja jest tożsama z tą określoną w wyliczeniu z art. 189a § 2 k.p.a. Zauważa się, że na gruncie art. 189a § 2 k.p.a. rzecz dotyczy tego, czy dany aspekt odpowiedzialności administracyjnej został w ogóle przez ustawodawcę w przepisach pozakodeksowych uregulowany (por. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1196).

Z treści art. 189a § 2 k.p.a., obok zasadniczej jego funkcji, jaką jest oznaczenie pierwszeństwa stosowania przepisów odrębnych, można wywieść wniosek o normatywnej petryfikacji zastanego na dzień wejścia w życie noweli z dnia 7 kwietnia 2017 r. stanu prawnego w przedmiocie zasad nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz udzielania ulg w ich wykonaniu. Kodeksowa reguła kolizyjna swym zakresem obejmuje każdy przepis odrębny normujący jedną z kodeksowych instytucji, o których mowa w art. 189d, 189f-189k, w tym także te przepisy, które obowiązywały w dniu wejścia w życie noweli z dnia 7 kwietnia 2017 r. Innymi słowy, przepisy działu IVa k.p.a. nie modyfikują dotychczas obowiązujących rozwiązań materialnoprawnych, lecz je uzupełniają (por. P. Majczak, Uwagi na tle kodeksowej regulacji kar administracyjnych, AuWr, Wrocław 2017, s. 73). Przepisy działu IVa k.p.a. stanowią zatem dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a.

Analogiczny pogląd o relacji przepisów działu IVa k.p.a. w stosunku do konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych unormowanych w innych regulacjach jest wyrażany w orzecznictwie NSA. W wyroku z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 142/20 NSA stwierdził: "Dla ustalenia czy dział ten (IVa k.p.a.) ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest zatem stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych" (por. również wyroki NSA z dnia: 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 141/20; 3 grudnia 2020 r., sygn. akt: II GSK 774/20 i II GSK 775/20).

Należy też podkreślić argument natury systemowej – przepisy działu IVa k.p.a. są unormowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, a więc w ustawie podstawowej dla prawa administracyjnego. Przepisy kodeksowe ze swojej istoty mają charakter ogólny i porządkujący instytucje poszczególnych gałęzi prawa. Jak wynika z przytoczonego uzasadnienia projektu w/w ustawy, taki też cel przyświecał ustawodawcy wprowadzającemu dział IVa do k.p.a.

Przepis art. 189f k.p.a. stanowi: "Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna." (§ 1);

"W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:

1) usunięcie naruszenia prawa lub

2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia." (§ 2);

"Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia." (§ 3).

Powołany przepis przewiduje cztery odrębne podstawy odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a mianowicie:

- gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa;

- gdy za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;

- gdy strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;

- w przypadkach innych niż wymienione powyżej, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej może wyznaczyć termin do przedstawienia dowodów, o których mowa w art. 189f § 2 pkt 1-2, a strona – we właściwym trybie – przedstawi dowody potwierdzające usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (A. Cebera, J.K. Firlus, w: Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019).

Odstąpienie od ukarania nie jest równoznaczne z umorzeniem postępowania w przedmiocie nałożenia kary, lecz jest wyrazem darowania kary na skutek uprzedniego ustalenia, że doszło do naruszenia prawa i jednocześnie stwierdzenia, że ukaranie sprawcy jest niecelowe (A. Krawczyk, (w) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 189f SIP LEX).

Rozdział 4d ustawy określa kategorie naruszeń prawa zagrożonych administracyjnymi karami pieniężnymi oraz normuje materialnoprawne i kompetencyjne podstawy wymierzania i nakładania administracyjnych kar pieniężnych. Rozdział ten składa się z 12 artykułów. W przepisach art. 9x-9za ustawy określono rodzaje naruszeń prawa zagrożonych administracyjnymi karami pieniężnymi. Z kolei zasady nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych unormowano w: art. 9zb ust. 3, 9zc, 9ze i 9zf:

- art. 9zb ust. 3 – stanowi, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska, w drodze decyzji, może zawiesić zapłatę kar, o których mowa w art. 9z ust. 2 i 2a, lub je umorzyć;

- art. 9zc ust. 1 – określa dyrektywy wymiaru kary kar, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4;

- art. 9zc ust. 2 – stanowi, że administracyjne kary pieniężne, o których mowa w: art. 9x ust. 1 pkt 4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 4 albo art. 9z ust. 1 pkt 2, mogą być wymierzane wielokrotnie, z tym że łączna wysokość kar, za dany rok kalendarzowy, dotycząca danego sprawozdania, nie może przekroczyć 50 000 zł;

- art. 9ze – określa przesłanki zawieszenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 9z ust. 2 i 2a;

- 9zf – zobowiązuje do stosowania do kar pieniężnych przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa.

Poszukując w przepisach rozdziału 4d ustawy materii zbieżnej treściowo (określającej wypadki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej) z regulacją zawartą w art. 189f k.p.a., wskazać należy, że żaden z przepisów ustawy nie normuje przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Regulacji takowej nie stanowi także art. 9zf ustawy. W świetle tego przepisu: "Do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska". Biorąc pod uwagę różnice konstrukcyjne pomiędzy administracyjnymi karami pieniężnymi a zobowiązaniami podatkowymi, zakres odesłania do przepisów działu III Ordynacji podatkowej może budzić wątpliwości interpretacyjne. Niewątpliwie jednak w dziale III Ordynacji podatkowej nie ma konstrukcji odpowiadającej odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Ponadto z literalnego brzmienia przepisu art. 9zf ustawy wynika, że odsyła on do stosowania Ordynacji podatkowej do kary pieniężnej, a więc dolegliwości już nałożonej przez organ administracji publicznej.

Zwrócić należy również uwagę, że w art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno). Zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych Rozdziału 4d ustawy.

Z tych względów uznać należało, że przepis art. 189f k.p.a. stanowi uzupełnienie regulacji przepisów Rozdziału 4d ustawy o przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 oraz art. 264 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji uchwały.