Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Przemyślu na uchwałę Rady Gminy Dubiecko z dnia 30 marca 2016 r. nr 103/XVIII/2016 w przedmiocie utworzenia zespołu szkolno – przedszkolnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Przemyślu jest uchwała Rady Gminy Dubiecko z dnia 30 marca 2016 r. Nr 103/XVIII/2016 w sprawie utworzeniu zespołu szkolno – przedszkolnego.

W zaskarżonej uchwale, podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 62 ust. 1 w związku z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156, dalej "u.s.o.") Rada Gminy Dubiecko ustaliła, iż z dniem 1 wrześniu 2016 r. tworzy się Zespół Szkolno – Przedszkolny w Dubiecku z siedzibą w Dubiecku przy ul. Przemyskiej 6 (dalej "Zespół") z połączenia: 1) Publicznej Szkoły Podstawowej im. Ignacego Krasickiego w Dubiecku wraz z oddziałem przedszkolnym funkcjonującym przy tej szkole i 2) Samorządowego Przedszkola w Dubiecku (§ 1). Zespół Szkolno – Przedszkolny w Dubiecku działa jako jednostka budżetowa Gminy Dubiecko, przejmuje wszystkie należności i zobowiązania Publicznej Szkoły Podstawowej im. Ignacego Krasickiego w Dubiecku i Samorządowego Przedszkola w Dubiecku, majątek tych jednostek staje się majątkiem Zespołu, pracownicy łączonych jednostek stają się pracownikami Zespołu (§ 2). Akt założycielski Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w Dubiecku stanowi załącznik Nr 1 do uchwały (§ 3). Nadaje się Zespołowi Statut stanowiący złącznik załącznik nr 2 do uchwały ( § 4).

W skardze na opisaną wyżej uchwałę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Prokurator Rejonowy w Przemyślu zażądał stwierdzenia jej nieważności. Zarzucił jej rażące naruszenie art. 59 ust. 1, 2 i 6 u.s.o. poprzez niepoinformowanie rodziców dzieci uczęszczających do łączonych jednostek o zamiarze ich połączenia w Zespół na 6 miesięcy przez terminem jego utworzenia oraz nieuzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty przed utworzeniem Zespołu. Skarżący w uzasadnieniu wywiódł, że spoczywający w myśl art. 59 ust. 1 i 6 u.s.o. na organie prowadzącym obowiązek zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji, a także przekształcenia szkoły co najmniej na 6 miesięcy przed terminem tych działań ma zastosowanie także w przedmiotowej sprawie. Utworzenie Zespołu należy zakwalifikować jako przekształcenie objętych nim placówek w rozumieniu powołanej regulacji z uwagi na zmianę aktu założycielskiego każdej z placówek, jak też uprzednio obowiązujących statutów. W aktach administracyjnych brak jest dowodów potwierdzających uzyskanie przez rodziców dzieci uczęszczających do łączonych placówek informacji o zamiarze ich połączenia. Ponadto w niniejszej sprawie nie zasięgnięto w przedmiocie uchwały o połączeniu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny tj. kuratora oświaty. Skarżący nie podzielił przy stanowiska Podkarpackiego Kuratora Oświaty w Rzeszowie, dalej "PKO w Rzeszowie" wyrażonego w piśmie z dnia 26 lutego 2016 r. o braku wymogu uzyskania opinii kuratora oświaty w przypadku połączenia przedszkola ze szkołą podstawową. W ocenie skarżącego wymóg taki wynika z art. 59 ust. 2 i 6 u.s.o., bowiem w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 59 ust. 1 – 5 regulujący warunki likwidacji szkoły oraz art. 58 regulujący procedurę zakładania szkoły lub placówki (akt założycielski).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Dubiecko wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych, przeprowadzenie rozprawy również pod nieobecność przedstawiciela organu oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów zalegających w aktach sprawy – na okoliczności czynności podjętych w celu utworzenia Zespołu. Organ dowodząc braku przesłanek stwierdzenia nieważności wyjaśnił, że uchwała podjęta została z zachowaniem wymogów określonych w u.s.o. Przed jej podjęciem podjęto uchwałę intencyjną o zamiarze utworzenia Zespołu, zwrócono się do rad pedagogicznych łączonych placówek o zaopiniowanie projektu aktu założycielskiego i statutu, przesłano ich projekty do PKO w Rzeszowie z prośbą o wydanie opinii i przeprowadzono konsultacje z rodzicami i spotkania z pracownikami łączonych placówek oraz opublikowano uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego. Organ nadzoru nie wniósł żadnych zastrzeżeń do jej treści. Organ podkreślił, że łączone jednostki w ramach Zespołu nadal będą prowadzone w tym samym budynku, a uczniowie, rodzice ani zatrudnieni pracownicy nie odczują żadnej zmiany związanej z jego powołaniem poza utworzeniem stanowiska Dyrektora Zespołu. W ocenie organu połączenie przedszkola i szkoły podstawowej w Zespół nie wymaga stosowania procedury likwidacyjnej z art. 59 ust. 1, 2, 6 u.s.o. Uchwała nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i nie wzbudza kontrowersji w gminnej społeczności lokalnej w szczególności wśród rodziców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga jako zasadna została przez Sąd uwzględniona.

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Z uwagi na przedmiot skargi wniesionej przez Prokuratora, przypomnieć należy, iż na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Innymi słowy, naruszenie prawa o charakterze nieistotnym nie może skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały.

Skarżący słusznie wywodzi, iż Rzecznik Praw Obywatelskich, a także prokurator zwolnieni są przed wniesieniem skargi nie tylko od wyczerpania środków zaskarżenia jakie przysługiwałyby stronie postępowania administracyjnego, ale także od zastosowania środka równorzędnego, jeżeli idzie o możliwość uruchomienia sądowej kontroli aktu administracyjnego, tj. wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (tak NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2005 r., I OSK 1065/06, LEX). Ponieważ skarga Prokuratora spełnia wymogi formalne określone zarówno w p.p.s.a., jak również w u.s.g., WSA mógł odnieść się w sposób merytoryczny do wyrażonych w niej zarzutów.

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Dubiecko o utworzeniu z dniem 1 września 2016 r. Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w Dubiecku z siedzibą w Dubiecku z połączenia Publicznej Szkoły Podstawowej wraz z oddziałem przedszkolnym funkcjonującym przy tej szkole oraz Samorządowego Przedszkola w Dubiecku. Uchwała intencyjna w tej sprawie została uchwalona przez radnych w dniu 27 stycznia 2016 r. (vide uchwała Rady Gminy Dubiecko nr 87/XVI/2016).

Organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Organ prowadzący może połączyć w zespół prowadzoną przez siebie szkołę podstawową z prowadzonymi przez siebie przedszkolami mającymi siedzibę na obszarze objętym obwodem tej szkoły (art. 62 ust. 1d u.s.o.). W myśl art. 62 ust. 5 u.s.o., organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i art. 59 nie stosuje się. Natomiast na mocy art. 3 pkt 1 u.s.o., ilekroć w jej przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole, należy przez to rozumieć także przedszkole. Nie budzi więc wątpliwości, iż rada gminy posiada kompetencje do tworzenia odrębnych instytucji oświatowych - zespołów szkół - poprzez połączenie szkoły podstawowej oraz przedszkola, o ile przedszkole ma siedzibę w obwodzie szkoły.

Istotny dla oceny zaskarżonej uchwały zapis wyraża art. 59 ust. 6 u.s.o., który nakazuje w sposób odpowiedni stosować art. 59 ust. 1-6 u.s.o. w przypadku gdy ma dojść do przekształcenia szkoły lub placówki. Art. 59 ust. 1 u.s.o. do którego odsyła art. 59 ust. 6 u.s.o., stanowi : szkoła publiczna może zostać zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu oraz dodatkowo po uzyskaniu opinii kuratora oświaty. Organ prowadzący jest zobowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. W art. 59 ust. 2 u.s.o., zdecydowano, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub fizyczną - za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie.

Nie stanowi kwestii, iż ustawodawca nie wyłączył obowiązku stosowania art. 58 i art. 59 u.s.o., w zakresie połączenia przedszkola i szkoły w zespół szkolno – przedszkolny. Ustawa o systemie oświaty nie zawiera legalnej definicji pojęcia "przekształcenia szkoły lub placówki". WSA w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z dnia 29 lipca 2015 r., II SA/Rz 755/15, dokonując wykładni pojęcia przekształcenie, stwierdził, że skoro brak jest legalnej definicji przekształcenia, to poza przypadkami wyłączenia szkół/przedszkoli lub placówek z zespołu szkół oraz rozwiązania zespołu szkół wszystkie inne działania związane z ingerencją w warunki utworzenia i organizacji szkoły/przedszkola lub placówki wymagają zachowania warunków określonych w art. 58 i art. 59 u.s.o. Natomiast według NSA, zmiana dowolnego z elementów aktu założycielskiego szkoły jest przekształceniem tej szkoły, o którym mowa w art. 59 ust. 6 u.s.o. "Przekształcenie" to bowiem literalnie "zmiana czegoś", a w tym przypadku dochodzi właśnie do zmiany elementów konstytutywnych dla bytu prawnego szkoły, tj. aktu założycielskiego (wyrok z dnia 18 marca 2014 r. I OSK 3045/13, CBOSA).

W przekonaniu składu orzekającego WSA przedmiotowa uchwała doprowadziła do przekształcenia istniejącej szkoły i przedszkola w nowy twór instytucjonalny w postaci Zespołu Szkolno-Przedszkolnego. W rezultacie doszło do ustanowienia nowego aktu założycielskiego oraz statutu szkoły publicznej. Dlatego przed podjęciem zaskarżonej uchwały a po podjęciu uchwały intencyjnej, konieczne było odpowiednie zastosowanie regulacji u.s.o. dotyczących likwidacji szkoły publicznej wyrażonych w art. 59 ust. 1 – 6 tej ustawy. Powyższą tezę potwierdza wykładnia cytowanego wyżej art. 62 ust. 5 zd. drugie u.s.o. Otóż przepis ten wyraźnie zwalnia organ prowadzący z obowiązku stosowania przepisów o likwidacji szkoły lub placówki publicznej – art. 59 u.s.o. – tylko w odniesieniu do przekształcenia polegającego na wyłączeniu z zespołu szkoły lub placówki jak również w przypadku rozwiązania istniejącego zespołu. Ustawodawca pomija w tym przepisie przekształcenie polegające na połączeniu szkoły i przedszkola.

WSA podzielił stanowisko Prokuratora, że utworzenie Zespołu Szkolno – Przedszkolnego poprzez połączenie publicznej szkoły podstawowej i samorządowego przedszkola stanowiło przekształcenie, o jakim mowa w art. 59 ust. 6 u.s.o., a przez to wymagało zachowania procedury informowania rodziców z art. 59 ust. 1 u.s.o. Zawiadomienie o zamiarze likwidacji jest dokonane skutecznie wówczas, gdy dotarło do wszystkich osób lub organów, które powinny były zostać poinformowane o zamierzonej likwidacji, najpóźniej w terminie, o którym mowa w tym przepisie. Niezachowanie przez Organ prowadzący tak rozumianej procedury informowania rodziców o zamiarze przekształcenia, należało zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, które musiało skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Gminy Dubiecko w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Jednocześnie należy też podkreślić, iż brak wymaganej przez prawo reakcji organu opiniującego tj. Kuratora wobec projektu uchwały w przedmiocie utworzenia Zespołu, odpowiada treści art. 89 ust. 2 u.s.g., Otóż w świetle literalnej treści tego unormowania : Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 lub 1a, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a. Pogląd Kuratora o braku jego obowiązku wypowiadania się na temat projektu utworzenia Zespołu, stanowił w świetle art. 89 ust. 2 u.s.g. o wystąpieniu sytuacji niezajęcia przez ten organ stanowiska gdyż w/w organ nie wypowiedział się w sposób merytoryczny o zamiarach Rady Gminy. Pismo Kuratora z dnia 26 lutego 2016 r. o nr ORE.542.37.2016, należało rozpatrywać w kategoriach milczenia organu opiniującego, któremu art. 89 ust. 2 u.s.g ma przeciwdziałać poprzez usuwanie stanu niepewności na temat opinii (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 29 września 2016 r. sygn. II SA/Rz 876/16, CBOSA, LEX).