Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Spółki "T" Spółka z o.o. Spółka komandytowa w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 10 października 2012 r. Nr LVIII/776/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska-Zygmunta Starego" I. stwierdza nieważność zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obejmującym działki nr [...] i [...]; II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz strony skarżącej Spółki "T" Spółka z o.o. Spółka komandytowa w K. kwotę 557 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 10 października 2012 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr LVIII/776/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Zygmunta Starego", rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

W dniu 13 kwietnia 2011 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XII/129/11 o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Zygmunta Starego".

Ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu ukazało się w prasie w dniu 10 czerwca 2011 r. i obwieszczenie w tej sprawie rozmieszczone zostało na tablicach informacyjnych w budynkach Urzędu Miasta Krakowa.

W dniu 23 kwietnia 2012 r. zarządzeniem nr [...] Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył wnioski, które w wyznaczonym terminie zostały złożone do planu.

Sporządzony projekt planu uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia, w tym uzgodnienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie. W dniu 1 czerwca 2012 r. opublikowane zostało w Gazecie Wyborczej ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa oraz wywieszone na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta Krakowa obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 11 czerwca do 9 lipca 2012 r.

Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu miała miejsce w dniu 21 czerwca 2012 r.

Uwagi złożone do planu zostały rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia 13 sierpnia 2012 r.

Projekt uchwały w sprawie planu został przekazany do Rady Miasta Krakowa celem uchwalenia zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 września 2012 r. w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Zygmunta Starego".

Rada Miasta Krakowa w dniach 26 września oraz 10 października 2012 r. odbyła I i II czytanie projektu uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Zygmunta Starego" wg druku nr [...].

Wojewoda Małopolski opublikował uchwałę Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Zygmunta Starego" w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 23 października 2012 r., poz. 5212. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, czyli 7 listopada 2012 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą uchwałę wniosła "T" sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w K. Uchwała została zakwestionowana w części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 Planu w zakresie, w jakim ustala nieprzekraczalną linię zabudowy po obrysie budynku znajdującego się na działkach o nr [...] oraz [...], tj. w odległości większej aniżeli 6 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni, a także w części tekstowej Planu, tj. w § 20 ust. 4 pkt 1 lit. a, b i c. Uchwale zarzucono:

1) naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), dalej w skrócie "u.p.z.p." w związku z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 140 K.c. w związku z art. 233 w związku z art. 235 K.c. w związku z art. 31 ust 3 i art. 64 Konstytucji, poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez ustalenie dla terenu oznaczonego w Planie symbolem "U.1": nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony ul. Z. z M. po obrysie budynku znajdującego się na działkach o nr [...] oraz [...], tj. w odległości większej aniżeli 6 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni; wskaźnika terenu biologicznie czynnego na poziomie nie niższym niż 50%; wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie maksymalnym 25%; wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie od 0 do 0,5 z przekroczeniem przez Radę Miasta Krakowa granic przysługującego jej władztwa planistycznego i nieuzasadnione naruszenie istoty prawa użytkowania wieczystego oraz prawa własności;

2) istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu poprzez niewłaściwe wykonanie czynności określonych w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na braku podjęcia przez Radę Miasta Krakowa uprzedniej (indywidualnej) uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej uchwały w części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 Planu w zakresie, w jakim ustala nieprzekraczalną linię zabudowy po obrysie budynku znajdującego się na działkach o nr [...] oraz [...], tj. w odległości większej aniżeli 6 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni, a także w części tekstowej Planu, tj. § 20 ust. 4 pkt 1 lit. a, b, c, ewentualnie o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości. Spółka wiosła także o zasądzenie od organu na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarga została poprzedzona wezwaniem z dnia 23 maja 2014 r. Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa, które zostało doręczone organowi w dniu 26 maja 2014 r. Rada Miasta Krakowa formalnie nie ustosunkowała się do wezwania i nie usunęła naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi podał, że strona skarżąca podniosła zarzut dotyczący naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego oraz zarzut związany z naruszeniem przez organy planistyczne zasad sporządzania planu miejscowego. Zakres drugiego zarzutu wynika jedynie z uzasadnienia skargi, bowiem sam zarzut naruszenia został określony przez stronę skarżącą poprzez wskazanie, że organy planistyczne gminy naruszyły art. 28 ust. 1 u.p.z.p., chociaż przepis ten jest stosowany jedynie przez organ nadzoru lub przez sąd administracyjny.

W pierwszej kolejności wyjaśniono, że załącznik o sposobie rozstrzygnięcia nieuwzględnionych uwag stanowi załącznik do uchwały o planie (Załącznik nr 2), opracowany w oparciu o wzór stanowiący załącznik nr 9 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) wraz z projektem uchwały i pozostałymi załącznikami (Załącznikiem nr 1- rysunek planu, załącznikiem nr 3 - rozstrzygnięcie o sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania).

Prezydent Miasta Krakowa, po sporządzeniu projektu planu, zarządzeniem Nr [...] z dnia 6 września 2012 r. w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Zygmunta Starego", przekazał organowi uchwałodawczemu projekt uchwały.

W dniu 17 września 2012 r. odbyło się posiedzenie Komisji Głównej, która skierowała projekt uchwały do KPPiOŚ Rady Miasta Krakowa. Właściwa komisja debatowała nad projektem uchwały w dniu 24 września 2012 r. Następnie odbyło się I i II czytanie projektu uchwały na sesji Rady Miasta Krakowa. Ostatecznie projekt uchwały, wraz z wszystkimi załącznikami został przegłosowany w dniu 10 października 2012 r. Wszystkie powyżej opisane czynności znajdują odzwierciedlenie w przedłożonej dokumentacji planistycznej i w aktach sprawy. Wskazano, że Rada Miasta Krakowa dokonuje rozpatrzenia wniesionych uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa. Rozpatrzenie uwag dokonywane jest w oparciu o ustalenia zawarte w projekcie załącznika do projektu uchwały. Rozpatrzenie następuje bądź poprzez zaakceptowanie propozycji projektodawcy uchwały, albo zostaje zmienione poprzez przegłosowane wniesionej w tym zakresie poprawki.

Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że czynność uchwalenia planu następuje jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag. Ustawodawca nie nałożył na organ uchwałodawczy gminy obowiązku rozstrzygnięcia o sposobie uwag przed podjęciem uchwały, bądź wydania przez ten organ odrębnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Wobec tego, podniesiony przez stronę skarżącą zarzut należy uznać za nieuzasadniony.

Co do zarzutu zgodności postanowień planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami odrębnymi wskazano, że w oparciu o uchwałę Nr Xll/129/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r. o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, Prezydent Miasta Krakowa sporządził projekt planu miejscowego dla obszaru w rejonie Młynówki Królewskiej, w okolicy ul. Z.. Dla poszczególnych obszarów objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Zygmunta Starego", w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (dalej: Studium) przyporządkowano odmienne kategorie terenów o zróżnicowanych kierunkach zagospodarowania (plansza "K1" Studium). Są to bądź tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN), albo tereny zieleni publicznej (ZP), albo tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna) (ZO) oraz tereny podstawowych korytarzy drogowo ulicznych (KT).

Mając na uwadze uwarunkowania wynikające z dokumentu polityki planistycznej gminy, organ sporządzający projekt planu ustalił przeznaczenie poszczególnych terenów w oparciu o wiążące ustalenia Studium. W związku z powyższym stwierdzono, że uchwalone w planie przeznaczenie terenów nie zostało określone w sposób dowolny, ale wynika z występujących uwarunkowań prawnych i przestrzennych, które zostały szczegółowo przeanalizowane w oparciu o zebrane materiały planistyczne. Przeznaczenie terenów w planie zostało wyznaczone optymalnie, z uwzględnieniem zapisów zawartych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

Organ wskazał, że teren działki nr [...] (po podziale działki nr [...] i [...]), znajdującej się we władaniu strony skarżącej, został zaklasyfikowany w Studium do kategorii zagospodarowania terenów pod tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN) o następujących ustaleniach: MN - tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. W oparciu o powyższe ustalenia Studium, zostało ustalone przeznaczenie dla terenu we władaniu strony skarżącej pod zabudowę usługową, obejmujący obszar z istniejącymi budynkami usługowymi (por. § 20 ust. 1 ustaleń planu), oznaczonego symbolem U.1. Równocześnie dla tego terenu zostały określone następujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (por. § 20 ust. 2-5 ustaleń planu). Zgodnie z powołanym § 25 planu miejscowego, w wyznaczonym terenie plan ten dopuścił możliwość lokalizacji: budynków magazynowych związanych z obsługą zlokalizowanych w tym terenie obiektów usługowych. W tym terenie ustalono, w zakresie sposobu zagospodarowania, następujące zasady lokalizacji: zakaz lokalizacji wiat, altan, oranżerii, placów hurtowych i magazynowych i nakaz zagospodarowania działki zielenią urządzoną. Dopuszczono lokalizację elementów niezbędnych do urządzenia i funkcjonowania terenu, takich jak: urządzenia budowlane, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, miejsca do parkowania, dojścia piesze, a także dojazdy niewyznaczone na rysunku planu. Zgodnie z § 25 ust. 4 planu miejscowego w zakresie zasad kształtowania zabudowy zagospodarowania terenu ustalono następujące nakazy:

a) wskaźnik terenu biologicznie czynnego nie może być mniejszy niż 50 %, z zastrzeżeniem, że w przypadku, gdy w stanie istniejącym wskaźnik ten jest niższy, dopuszcza się remont, przebudowę i nadbudowę istniejących obiektów, zgodnie z pozostałymi parametrami ustalonym planem;

b) wskaźnik powierzchni zabudowy nie może przekroczyć 25%;

c) wskaźnik intensywności zabudowy: od 0 do 0,5;

d) wysokość zabudowy nie może przekroczyć 11 metrów;

e) geometria dachów: dachy płaskie zgodnie z ustaleniami § ust. 2 pkt 2;

f) maksymalny udział powierzchni zabudowy budynkami, o których mowa w ust. 2 nie może przekroczyć 40 % wskaźnika powierzchni zabudowy.

Minimalna wielkość nowo wydzielanych działek budowlanych w terenie U.1 ma wynosić 1500 m2.

Zgodnie z rysunkiem planu, w terenie U.1 został określony przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy.

W kwestii zarzutu ograniczenia w sposób nieuzasadniony prawa własności skarżącej spółki wskazano, że ustalenia planistyczne dla działki nr [...] (po podziale działki nr ew. [...] i [...]) uwzględniają występujące uwarunkowania faktyczne dla tego terenu. Dla terenu działki nr [...] (po podziale działki ew. [...] i [...]) został określony w Studium kierunek zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną uzupełniony zabudową usługową o charakterze komercyjnym publicznym. W związku z tym, nie budzi wątpliwości, również po stronie skarżącej, że prawidłowo w obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Zygmunta Starego" wśród terenów przeznaczonych do zabudowy i zainwestowania został wydzielony teren U.1 przeznaczony pod zabudowę usługową.

Zdaniem organu wyznaczenie terenu w planie miejscowym przeznaczonego pod zabudowę usługową, dla którego w Studium wskazano kierunek zagospodarowania terenu pod tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN), nie skutkuje zmianą ustaleń Studium dla tego terenu w zakresie wskaźników i parametrów zabudowy. Również dla terenu U.1, w zakresie ustalenia w planie miejscowym parametrów i wskaźników zabudowy, obowiązują ustalenia Studium dla terenów MN. W związku z tym, ustalając parametry i wskaźniki zabudowy dla terenu U.1, uwzględniono postulat Studium, w zakresie, w jakim parametry zabudowy w terenie U.1 odpowiadają lokalnej specyfice terenu. Ponadto wskazano, że ze względu na stan zainwestowania terenu U.1, w którym na dzień sporządzenia projektu planu było jedynie 16,7 % powierzchni terenu biologicznie czynnego, parametry zabudowy dla terenu U.1 zostały nieznacznie podniesione w stosunku do parametrów zabudowy terenów określonych dla sąsiedniego terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną - MN.1. Co więcej, ze względu na faktyczny sposób użytkowania terenu U.1 (aktualny w dacie sporządzania planu miejscowego stan zagospodarowania terenu), dodatkowo została wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy, w taki sposób, by w jak największym stopniu zachować jedynie istniejące tereny biologicznie czynne w terenie U.1. Ponadto na południe oraz wschód od granic terenu U.1 położone są tereny nieprzeznaczone do zabudów i zainwestowania, w tym terenie wykorzystywane pod uprawy rolnicze związku z tym, wydzielony nieprzekraczalną linią zabudowy w terenie U.1 teren biologicznie czynny, stanowi naturalny ciąg przyrodniczy pomiędzy terenami R.1 a Zps.1.

Wprawdzie w § 20 ust. 4 pkt 1 lit. a ustaleń planu określono jakie roboty budowlane mogą zostać wykonane w przypadku, gdy faktyczna wielkość terenu biologicznie czynnego jest mniejsza, niż ustalony w planie wskaźnik, to takie ustalenie nie było wystarczające dla jeszcze bardziej ekstensywnego wykorzystania terenu U.1. Działka [...] została podzielona na dwie nowe działki ewidencyjne: [...] i [...] w taki sposób, że wskaźnik terenu biologicznie czynnego na nowowydzielonych działkach kształtuje się następująco: działka nr [...] - 0%, działka nr ew. [...] - 35,8%. Nie budzi wątpliwości, iż dokonanie takiego podziału ewidencyjnego nie narusza ustaleń planu, zarówno pod względem obszarowym nowych działek, jak i możliwości ich zagospodarowania zgodnie z planem. Niemniej taki podział faktycznie, przy braku wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy, skutkowałby możliwością dokonanie kolejnych podziałów działki nr [...] w taki sposób, by faktycznie ograniczyć w jeszcze większym stopniu istniejący zasięg terenów biologicznie czynnych w terenie U.1.

Na marginesie wskazano, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, ustalenia Studium przewidują intensyfikację istniejącej zabudowy usługowej, lecz jedynie w terenach, dla których w Studium ustalono kierunek zagospodarowania terenu pod tereny o przeważającej funkcji usług publicznych (UP) lub usług komercyjnych (UC). Natomiast w terenach o przeważającej funkcji zabudowę mieszkaniowej niskiej intensywności (MN), położonych w strefie przedmieść, intensywność zabudowy winna zostać określona z uwzględnieniem uwarunkowań lokalnych. Charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, sąsiadującej z terenem U1 położonej poza granicami planu, jednoznacznie wskazuje, że dalsza intensyfikacja zabudowy w ternie U1 nie odpowiada specyfice tego terenu miasta.

Ponadto strona skarżąca podniosła zarzut, że organ sporządzający projekt planu miejscowego winien uwzględniać ustalenia zawarte w wydanych decyzjach o warunkach zabudowy terenu, które zostały wydane w obszarze objętym ustaleniami projektu planu. W celu wykluczenia sytuacji, w której ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest sprzeczna z postanowieniami uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku uchwalenia miejscowego planu, którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji (czyli, jak w przypadku ustaleń dla działki nr [...]), stwierdza się wygaśnięcie decyzji (art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Dopiero uzyskanie przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, umożliwia mu zagospodarowanie terenu, odmiennie od ustaleń zawartych w miejscowym planie, a zgodnie z wytycznymi decyzji o warunkach zabudowy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 470/08 niepubl.).

Zdaniem organu nie można mówić o nadużyciu przez organy gminy posiadanego przez nie władztwa planistycznego, jeżeli działania organów Gminy Miasta Krakowa są zgodne z polityką gminy określoną w dokumencie Studium.

W związku z powyższym należy wskazano, że działki nr [...] i [...] uzyskały przeznaczenie w planie miejscowym zgodnie z dyspozycjami Studium. Ustalone parametry zabudowy oraz przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy w terenie U.1, od strony ulicy Z. z M., uwzględniają wymagania ładu przestrzennego, a także wymogi określone w Studium. Należy zatem uznać, iż wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenia dotyczące możliwości zagospodarowania terenu znajdującego się we władaniu strony skarżącej, mimo że niewątpliwie stanowią ingerencję w prawo własności, to są w sposób wyczerpujący uzasadnione występującymi uwarunkowaniami. Wprowadzone planem miejscowym ograniczenia mieszczą się w granicach określonych przepisami prawa. W ocenie organu nie doszło do nadmiernego, bądź nieuzasadnionego, ograniczenia praw i wolności jednostki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej P.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do przepisu art. 147 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części.

Stosownie natomiast do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2013, poz. 594 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.g.", każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska orzecznictwa i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Strona skarżąca dochowała wymogu wcześniejszego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Skarżąca Spółka "T" sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w K. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] położone w K. przy ul. Z. z M., objęte uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 10 października 2012 r. Nr LVIII/776/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Zygmunta Starego", zwanej dalej w skrócie "planem miejscowym".

Skarżąca Spółka "T" sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w K., zwana dalej w skrócie "Spółką" ma legitymację, w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, ponieważ jest użytkownikiem wieczystym działek objętych uchwałą która, jej zdaniem, ingeruje i kształtuje prawo użytkowania wieczystego Spółki w sposób opisany w skardze. Stanowisko Spółki w tym zakresie jest trafne.

Nie budzi wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego jest formą sprecyzowania tak prawa własności, jak i prawa użytkowania wieczystego, jednak jego zapisy właśnie ze względu na możliwość ingerencji w ww. prawa muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami prawnymi, a przede wszystkim powinny być one podjęte z uwzględnieniem istoty prawa użytkowania wieczystego (wynikającej z prawa własności) i interesu publicznego przemawiającego za jego ograniczeniem. Zdaniem organu, wziął on pod uwagę powyższe zasady, a zdaniem Spółki - granice tzw. władztwa planistycznego zostały przekroczone.

Sąd po ustaleniu, że część zaskarżonej uchwały obejmująca działki nr [...] i [...] ingeruje w prawnie chronione interesy skarżącej Spółki, uprawniony i zobowiązany jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 28 u.p.z.p. naruszenie zasad i istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Sąd nie stwierdził, aby którykolwiek z niewłaściwych organów brał udział w uchwalaniu planu.

W ocenie Sądu doszło do naruszenia procedury w procesie uchwalania planu miejscowego, ale to naruszenie nie ma znamion naruszenia istotnego, do którego odwołuje się art. 28 u.p.z.p. Trafnie podnosi bowiem w skardze Spółka, że rozstrzygnięcie przez organ stanowiący (Radę Miasta Krakowa) o uwagach nie uwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa w procedurze uchwalania planu miejscowego powinno być wyraźne. Należało rozpoznać te uwagi chociażby w sposób zbiorczy odrębną uchwałą, a wówczas byłby to widoczny znak dokonania oceny tych uwag przez organ planistyczny. W okolicznościach tej sprawy Rada Miasta Krakowa podjęła jedną uchwałę w sprawie zatwierdzenia planu miejscowego wraz z załącznikami, wśród których były nie uwzględnione przez organ wykonawczy uwagi do planu. Rada Miasta Krakowa powołuje się przy tym na treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu że dany plan nie narusza ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu miejscowego oraz o sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy a także o zasadach ich finansowania. Powołana treść oznacza, że poszczególne sformułowania zapisane w tym przepisie mają znaleźć się w treści podjętej uchwały. Tym samym samo podjęcie uchwały w sprawie przyjęcia planu miejscowego nie oznacza automatycznie wyrażonej oceny, że taka uchwała nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także że rada gminy rozpoznała nieuwzględnione uwagi do tego planu oraz rozstrzygnęła o sposobie realizacji i finansowania gminnych inwestycji infrastrukturalnych. Dlatego też w zaskarżonej uchwale znalazła się regulacja (§ 1 ust. 1 planu miejscowego) określającą brak naruszenia ustaleń studium, znalazło się rozstrzygnięcie o sposobie realizacji i finansowaniu gminnych inwestycji infrastrukturalnych należących do zadań własnych jednostki samorządu oraz zamieszczono także rozstrzygnięcie i sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu miejscowego (§ 2 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego), a w istocie zabrakło tylko wyraźnego stwierdzenia, że uwagi nieuwzględnione poprzednio przez Prezydenta Miasta Krakowa zostają także nieuwzględnione przez Radę Miasta Krakowa. Takiego zapisu nie ma w uchwalonym planie miejscowym i z protokołu obrad Rady Miasta nie wynika, aby dokonywano odrębnej oceny nieuwzględnionych uprzednio uwag. Tym niemniej należy przyjąć, że skoro lista uwag nie uwzględnionych przez Radę Miasta Krakowa zawiera załącznik nr 2 do planu miejscowego, to w pośredni sposób radni swoje stanowisko odnośnie tych uwag wyrazili. Okoliczność, że w tym zakresie stanowisko Rady Miasta Krakowa jest identyczne ze stanowiskiem Prezydenta Miasta Krakowa nie ma istotniejszego znaczenia.

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że brak jakiegokolwiek wyraźnego odniesienia się radnych do uwag zgłoszonych do wyłożonego projektu planu miejscowego, które nie zostały uwzględnione przez organ wykonawczy – stanowi naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego, ale jest to naruszenie nie mające charakteru istotnego. Tym samym nie skutkuje ono unieważnieniem planu miejscowego.

Zarzuty Spółki dotyczące zasad sporządzania planu miejscowego w zakresie działek nr [...] i [...] częściowo są zasadne. Zasadny jest zarzut określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkach nr [...] i nr [...]. Oceniając na rysunku planu miejscowego określenie linii zabudowy na tych działkach wyraźnie można zauważyć ich znaczne przesunięcie "w głąb" obu tych działek i oddalenie od ulicy Z. z M. (drogi publicznej). Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) sytuowanie obiektów budowlanych przy drogach gminnych wymaga zachowania co najmniej odległości 6 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni. Odległość ta może zostać zwiększona w planie miejscowym, ale wówczas wymagane jest uzasadnienie przesunięcia takiej granicy zabudowy. Ustalenie linii zabudowy ma bowiem bardzo ważne znaczenie dla właściciela (użytkownika wieczystego) działek. Linia ta bowiem wyznacza teren pozbawiony możliwości zabudowy, co szczególnie jest ważne w obszarze przeznaczonym pod zabudowę. W sytuacji, w której dana działka zlokalizowana jest w obszarze zabudowy, ale nieprzekraczalna linia zabudowy zostaje tak wytyczona, że w istocie cała działka pozostaje poza linią dopuszczalnej zabudowy - wówczas prawa właściciela stają się iluzoryczne, ponieważ ma on wprawdzie działkę w obszarze zabudowy, ale bez możliwości zabudowy. Taka sytuacja w tej sprawie dotyczyła w istocie działki nr [...], która w znacznej części została pozbawiona możliwości jej zabudowy pomimo tego, że znajduje się ona w całości w obszarze U.1. Tym samym teren niezabudowany działki nr [...] zlokalizowany w obszarze U.1. został wyłączony spod zabudowy na skutek wytyczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy.

W tym zakresie wyjaśnienia Rady Miasta Krakowa nie uzasadniają zawartej w zaskarżonym planie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Organ planistyczny podnosi bowiem, że takie umiejscowienie linii zabudowy ma służyć zachowaniu lub wręcz przeciwdziałaniu dalszej zabudowie tych działek. Ma służyć zachowaniu parametrów powierzchni biologicznie czynnej, która na tym terenie wykazuje deficyt.

W ocenie Sądu celem ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy jest wyodrębnienie obszaru wolnego od zabudowy w stosunku do ciągów komunikacyjnych, a tym samym linie te oddzielają pasy dróg od budynków lokalizowanych przy tych pasach. Taki jest cel określania nieprzekraczalnej linii zabudowy. Linie zabudowy nie powinny być wykorzystywane do innych celów, a w tym do kształtowania powierzchni biologicznie czynnej czy też pozbawiania właściciela (użytkownika wieczystego) danego terenu możliwości zabudowy. Zapewnienie powierzchni biologicznie czynnej wyznaczane jest odpowiednimi wskaźnikami (zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej).

W obszarze U.1. organy planistyczne ukształtowały gęstość zabudowy poprzez wyznaczenie wskaźników powierzchni zabudowy i wskaźników powierzchni biologicznie czynnej. Okoliczność, że do chwili uchwalenia tego planu niektóre tereny znajdujące się w tym obszarze zostały zainwestowane w stopniu przekraczającym te wskaźniki nie może być oceniana jako dodatkowa okoliczność uzasadniająca ograniczanie zabudowy poprzez dowolne wyznaczenie linii zabudowy tak, aby osiągnąć zakładany stan wskaźników zabudowy i powierzchni biologicznej.

Sąd unieważnił zaskarżony plan miejscowy w zakresie obejmującym działki nr [...] i [...], ponieważ nieprzekraczalna linia zabudowy biegnie po granicy oddzielającej te dwie działki i tym samym samo unieważnienie planu miejscowego tylko co do działki nr [...] mogłoby powodować wątpliwości, czy nieprzekraczalnej linii zabudowy została wyeliminowana, czy też obowiązuje.

W ocenie Sądu samo wyeliminowanie przebiegu na tych działkach tylko linii zabudowy skutkowałoby tym, że w tym zakresie (co do tych dwóch działek) w ogóle nie byłoby takiej linii oddzielającej dopuszczalność zabudowy w stosunku do ciągu komunikacyjnego drogi publicznej. To zaś skutkowałoby pozostawieniem planu miejscowego co do tych dwóch działek z istotną wadą, polegającą na braku linii zabudowy na terenie przeznaczonym pod zabudowy. Stanowiłoby to naruszenie § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587).

Mając powyższe Sąd uznał, że wystarczającym dla wyeliminowania treści zaskarżonego planu miejscowego, w którym z przekroczeniem władztwa planistycznego organy ustaliły przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy po działkach nr [...] i [...], będzie unieważnienie tego planu co do tych dwóch działek. Wprawdzie skutkiem takiego rozstrzygnięcia będzie pozostawienie dalszych działek (np. działki nr [...]) także bez linii zabudowy w stosunku do drogi publicznej (ul. Z. z M.), jednakże umiejscowienie tych działek w stosunku do tejże drogi nie będzie stwarzało przeszkód przez ich zabudową do granic działki nr [...] z pozostawieniem poza planem działek nr [...] i [...].

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, że nie są one zasadne.

Spółka zarzuciła Radzie Miasta Krakowa, że wskaźnik terenu biologicznie czynnego określono na poziomie nie niższym niż 50%; wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie maksymalnie do 25% a wskaźnik intensywności zabudowy na poziomie od 0 do 0,5 – co miałoby stanowić przekroczenie przez Radę Miasta Krakowa granic przysługującego jej władztwa planistycznego i nieuzasadnione naruszenie istoty prawa użytkowania wieczystego oraz prawa własności.

Rada Miasta Krakowa trafnie podniosła w odpowiedzi na skargę, że tak ustalone wskaźniki mieszą się w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W Studium tereny działek nr [...] i [...] znajdowały się w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN) o następujących parametrach: a) intensywność zabudowy nie przekraczająca 0,4 w strefie przedmieść oraz 0,85 w strefie miejskiej i śródmiejskiej lub określona w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu; b) wysokość zabudowy - 8 metrów do najwyższego gzymsu i 13 metrów do kalenicy, a w obszarze ZJPK - 9 metrów do kalenicy dla zabudowy 1,5 kondygnacji i 11 metrów do kalenicy dla zabudowy 2,5 kondygnacji.

Te parametry zostały uwzględnione w planie miejscowym (w § 25 planu miejscowego).

Zgodnie z § 25 ust. 4 planu miejscowego w zakresie zasad kształtowania zabudowy zagospodarowania terenu ustalono następujące nakazy:

a) wskaźnik terenu biologicznie czynnego nie może być mniejszy niż 50 %, z zastrzeżeniem, że w przypadku, gdy w stanie istniejącym wskaźnik ten jest niższy, dopuszcza się remont, przebudowę i nadbudowę istniejących obiektów, zgodnie z pozostałymi parametrami ustalonym planem;

b) wskaźnik powierzchni zabudowy nie może przekroczyć 25%;

c) wskaźnik intensywności zabudowy: od 0 do 0,5;

d) wysokość zabudowy nie może przekroczyć 11 metrów;

e) geometria dachów: dachy płaskie zgodnie z ustaleniami § ust. 2 pkt 2;

f) maksymalny udział powierzchni zabudowy budynkami, o których mowa w ust. 2 nie może przekroczyć 40 % wskaźnika powierzchni zabudowy.

Tym samym należy uznać, ze zarzut błędnego wyznaczenia parametrów zabudowy nie jest trafny.

Trafnie podnosi przy tym Rada Miasta Krakowa, że wyznaczenie terenu w planie miejscowym przeznaczonego pod zabudowę usługową (U.1.), dla którego w Studium wskazano kierunek zagospodarowania terenu pod tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN), nie skutkuje zmianą ustaleń Studium dla tego terenu w zakresie wskaźników i parametrów zabudowy. Również dla terenu U.1, w zakresie ustalenia w planie miejscowym parametrów i wskaźników zabudowy, obowiązują ustalenia Studium dla terenów MN. W związku z tym, ustalając parametry i wskaźniki zabudowy dla terenu U.1, uwzględniono postulat Studium, w zakresie, w jakim parametry zabudowy w terenie U.1 odpowiadają lokalnej specyfice terenu.

Nietrafny jest zarzut Spółki, że organy planistyczne winny uwzględniać ustalenia zawarte w wydanych decyzjach o warunkach zabudowy terenu, które zostały wydane w obszarze objętym ustaleniami projektu planu. Nawet ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie zmienia treści planu miejscowego, a jeżeli jest z nim sprzeczna, to wówczas na podstawie art. 65 ust. 1 u.p.z.p. stwierdza się wygaśnięcie takiej decyzji. Jak trafnie to podniosła Rada Miasta Krakowa dopiero uzyskanie przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, umożliwia mu zagospodarowanie terenu, odmiennie od ustaleń zawartych w miejscowym planie, a zgodnie z wytycznymi decyzji o warunkach zabudowy.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie uzasadnione wytyczenie na rysunku planu miejscowego linii nieprzekraczalnej zabudowy na działkach nr [...] i [...] stanowi nieuzasadnioną ingerencję w zakresie nieproporcjonalnego ograniczenia prawa użytkowania wieczystego skarżącej Spółki.

Z uwagi na powyższe okoliczności, na podstawie art. 28 u.p.z.p. i art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji, przy czym wobec stwierdzenia nieważności części planu dla obszaru objętego działkami nr [...] i [...], unieważnia się w odniesieniu do tych działek zapisy planu miejscowego tak w części tekstowej jak i graficznej.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.