Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia 2 lipca 2018 r , [...] Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2017 , poz. 1257 ze zm.) oraz art. 81 ust 1 i art. 82 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (t.j. – Dz. U. z 2017 r , poz. 1332 ze zm.) umorzył postepowanie odwoławcze wszczęte wskutek odwołań A. G. i W. K. od decyzji nr [...].[...] Prezydenta Miasta K. z dnia 13 kwietnia 2018 r, znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla zamierzenia inwestycyjnego : Budowa parku obejmująca w swoim zakresie budowę instalacji elektroenergetycznej oświetlenia terenu wraz z latarniami parkowymi i iluminacją, elementów małej architektury, urządzeń zabawowych, urządzeń sportowych, nowych alejek, boisk rekreacyjnych wraz z ogrodzeniami, budowę tarasów terenowych, sadzawek, poidełek, toalety publicznej, nasypów terenowych wraz z infrastrukturą techniczną (wew. linia zasilająca wod.-kan), na działkach nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr.[...] przy ul. [...] w K..

Od tej decyzji, w otwartym terminie z art. 129 k.p.a. odwołania złożyli A. G. i W. K., którzy nie brali udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, gdyż jak wynika z akt i instancji, nie zostali oni uznani za strony w postępowaniu w przedmiotowej sprawie.

Jak wskazuje organ II instancji zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w I instancji przysługuje stronie, więc należało ponownie przeanalizować poprawność wyznaczenia stron postępowania.

Organ odwoławczy ustalił na podstawie aktualnej treści ksiąg wieczystych dla działek ew. nr [...], [...] i [...] – [...] , [...] że ich właścicielem jest Gmina K.. Następnie powołując się na domniemanie zgodności wpisów zawartych w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym organ wyjaśnił, że w dniu orzekania decyzją przez organ I instancji w obiegu prawnym nie funkcjonowało żadne ostateczne rozstrzygnięcie sądowe w sprawie zwrotu nieruchomości a wnoszący odwołanie powołują się na fakt, że w stosunku do działek przed sądami administracyjnymi toczą się postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości na rzecz wnoszących wniosek. Jak argumentuje organ , skarżącym nie przysługiwał status strony tego postepowania. Sam fakt ubiegania się przez wnioskujących o przysługujące im prawa własności, nie może przesądzać o tym by organ mógł uznać ich za strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. brak jest zdaniem organu przesłanek do uznania odwołujących za strony postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na wykonanie robót budowlanych.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. G., zarzucając jej naruszenie następujących przepisów: art. 10 i 28 k.p.a., art. 136 ust 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6 art. 7 i art. 77 k.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Na uzasadnienie wskazał , że Starosta [...] w stosunku do działek [...], [...] i [...] [...] wydał decyzję o zwrocie między innymi na rzecz skarżącego (sygn. akt [...] z dnia 7 marca 2016 r.) Decyzja ta została utrzymania w mocy decyzją Wojewody (sygn. akt. [...] PB), zaś skarga Gminy została oddalona wyrokiem WSA w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr [...] z dnia 13 kwietnia 2017 r). Taki stan sprawy oznacza że decyzja o zwrocie jest ostateczna czego wydaje się nie dostrzegać Wojewoda. Zdaniem skarżącego organ naruszył art. 10 i 28 k.p.a. a także błędne przyjęcie że interesu prawnego nie ma dawny właściciel nieruchomości starający się o jej zwrot na podstawie art. 136 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący wskazuje, że art. 28 k.p.a. może mieć zastawanie w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż na jego podstawie posiłkowo jest ustalany interes prawny podmiotów wskazanych w art. 28 ust 2 prawa budowlanego. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczne jest zastosowanie art. 28 k.p.a. dla prawidłowego ustalenia kręgu stron, jakie powinny brać udział w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W świetle wydanych decyzji o zwrocie, w zainteresowaniu organów rozpoznających niniejsza sprawę powinna znaleźć się kwestia, że nieruchomość wskazana w decyzji o pozwoleniu na budowę pochodzi z wywłaszczenia oraz toczy się postępowanie o jej zwrot. W związku z tym osoby te posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę na takiej nieruchomości. Wynik tego postępowania kształtuje, bowiem sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, której zwrotu oni się domagają. Nie można mówić o interesie faktycznym, skoro realizują oni wywodzące się z ich prawa własności, roszczenie o zwrot. W sprawie niniejszej jest to tym bardziej uzasadnione, że w stosunku do działek wywłaszczonych na podstawie tej samej decyzji wywłaszczeniowej, zostały wydane prawomocne decyzje o zwrocie. Pozbawienie strony udziału w postępowaniu stanowi naruszenie art. 10 § 1 i 28 k.p.a. i może stanowić podstawę wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.".

Kontrolując zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd doszedł do przekonania, że nie jest ono prawidłowe, bowiem skarżący miał interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. aby uczestniczyć w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego.

Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09) .

Musi to być nadto interes indywidualny, bezpośredni i realny ( wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05), wynikający z normy obowiązującego prawa. Interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (art. 28 k.p.a.) musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Nie może być on jedynie potencjalny. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej.

Skarżący, jako źródło swojego interesu prawnego wskazał art. 136 ust 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r poz. 1774 ze zm.). To uprawnienie skarżącego zostało potwierdzone w wydanej decyzji o zwrocie nieruchomości, która ma przymiot ostateczności. Tereny, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja i której dotyczy pozwolenie na budowę zostały nabyte w drodze wywłaszczenia a postępowanie o zwrot części działek, których dotyczy inwestycja zakończyło się pomyślnie dla skarżącego. Starosta [...] w stosunku do działek [...], [...] i [...] [...] wydał decyzję o zwrocie między innymi na rzecz skarżącego (sygn. akt [...] z dnia 7 marca 2016 r.) Decyzja ta została utrzymania w mocy decyzją Wojewody z dnia 23 listopada 2016 r znak: [...] PB, zaś skarga Gminy została oddalona wyrokiem WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr [...] z dnia 13 kwietnia 2017 r. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 13 kwietnia 2017 r , sygn. akt II SA/Kr 33/17 – "Skoro teren wywłaszczonej nieruchomości nie został w żaden sposób wykorzystany ani zagospodarowany na cel publiczny wynikający z celu wywłaszczenia , co w tej sprawie wynika ponad wszelką wątpliwość i co prawidłowo ustaliły organy administracji, to nie było przeszkód do jej zwrotu następcom prawnym byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości".

Skarżący posiada uprawnienie wynikające z przepisów prawa materialnego podlegające realizacji w postępowaniu administracyjnym przed organami administracyjnymi, stwierdzone ostateczną decyzją o zwrocie nieruchomości.

Ta okoliczność powinna zostać wzięta pod uwagę i prawidłowo rozważona przez Wojewodę rozpoznającego odwołanie. Trwające postępowanie dotyczące inwestycji na działkach zwróconych ostateczną decyzją może utrudnić lub uniemożliwić realizację decyzji o zwrocie. Nie można mówić w tej sytuacji wyłącznie o interesie faktycznym skoro, wynik postępowania kształtuje sposób wykonywania prawa własności (art. 140 k.c.) na zwróconych działkach, a realizacja inwestycji zmienia sposób zagospodarowania nieruchomości.

Te przedstawiane okoliczności ,w szczególności interes prawny skarżącego wynikający ze wskazanych przepisów prawa materialnego miały istotne znaczenie dla prawidłowości ustaleń w kontrolowanej sprawie. Jak wynika z powyższego nietrafnie organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 , art. 127 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. bowiem skarżący posiada interes prawny uprawniający go do udziału w przedmiotowym postępowaniu, a więc również do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.

Z tych względów, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.