Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 19 maja 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2020 roku sprawy ze skargi G. M. na uchwałę Rady Powiatu w M. z dnia ,,[...]", nr "[...]" w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Powiatu M. na rzecz skarżącego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uchwałą Nr [...] z 17 grudnia 2019 r. Rada Powiatu w M. stwierdziła wygaśnięcia mandatu radnego G.M. (dalej: "radny" lub "skarżący"), w związku z nieposiadaniem przez radnego prawa wybieralności w dniu wyborów.

W uzasadnieniu uchwały wywiedziono, że radny nie posiadał prawa wybieralności w dniu wyborów - 21 października 2018 r., gdyż w tej dacie stale mieszkał na terytorium [...]a nie na terenie Powiatu M. Rada Powiatu wskazała m.in., że choć wiedza o zmianie miejsca zamieszkiwania radnego i jego rodziny publicznie funkcjonuje wśród społeczności powiatu, to z uwagi na prywatny charakter okoliczności, które spowodowały tę zmianę, nie zawarto ich w uzasadnieniu do uchwały. Zastrzegła, że w wypadku zaskarżenia uchwały przedstawi sądowi administracyjnemu powyższe okoliczności i wniesie o przeprowadzenie przez sąd dowodów z zeznań świadków na okoliczność niezamieszkiwania radnego w dniu wyborów na stałe w miejscowości, w której był zameldowany na pobyt stały. Wywodząc o braku stałego zamieszkania radnego na terenie powiatu m. w dacie wyborów, z danych zawartych na portalu społecznościowym i w oświadczeniach majątkowych radnego, Rada Powiatu wskazała m.in. na wyzbycie się przez radnego większości majątku ruchomego i nieruchomości oraz uzyskanie wynagrodzenia za pracę poza granicami kraju. Wywiodła również, że o prawie wybieralności nie decyduje wpis do rejestru wyborców, gdyż potwierdza on tylko prawo wybieralności, ale nie ma rozstrzygającego znaczenia dla oceny posiadania prawa wyborczego.

W złożonej skardze radny wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił, że Rada Powiatu nie zgromadziła dowodów i nie przedstawiła w uzasadnieniu do uchwały faktów, które dowodziłyby, że w dniu wyborów rzeczywiście nie posiadał prawa wybieralności. Przyznał, że wyjeżdżał poza granice kraju, w tym odwiedzał syna

w [...] i uzyskiwał wynagrodzenie za granicą.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując zajęte w uzasadnieniu do uchwały stanowisko. Stwierdziła ponadto, że umożliwiła radnemu złożenie wyjaśnień przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Zaznaczyła, że przedstawianie dowodów z zeznań świadków i podnoszenie szczególnie wrażliwych okoliczności byłoby ponadstandardowym działaniem, przekraczającym dobre zwyczaje przyjęte w samorządzie powiatowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (to jest akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, sąd stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem ocenić zgodność z prawem zaskarżonej uchwały niezależnie od podniesionych

w skardze zarzutów.

Zgodnie z art. 77 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie powiatowym

(Dz. U. z 2019 r. poz. 511, z późn. zm.) nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Stosownie do art. 79 ust. 1 tej ustawy uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie zaś z art. 79 ust. 4 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano

z naruszeniem prawa. Należy zatem przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu powiatu oznacza jej nieważność (por. T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych. Podzielić należy prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa

w powołanym wyżej przepisie ustrojowym, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. B. Adamiak, "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", Samorząd Terytorialny 1997/4/23).

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie akceptowany jest pogląd, że udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa (por. np. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2821/13 i z 10 września 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1498/02; wyrok WSA w Krakowie z 6 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 1251/19; wyrok WSA w Warszawie z 6 grudnia 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 709/18; Wyrok WSA w Łodzi z 16 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 799/18; wyrok WSA w Gliwicach z 21 września 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 509/15- dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa. gov.pl, dalej: CBOSA).

Oceniając zaskarżoną uchwałę Sąd uznał, że przy jej uchwalaniu naruszony został art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z tym przepisem radny nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego.

Zaznaczyć trzeba, że sytuacje, w których znajduje zastosowanie wyłączenie radnego wynikające z cytowanego przepisu, muszą być oceniane indywidualne

w kontekście konkretnej uchwały, jej rozwiązań i sytuacji prawnej radnego powstałej w następstwie uchwalenia danego aktu. Nie budzi jednak wątpliwości, że uchwała wygaszająca mandat, który radny nabył w wyniku wyborów powszechnych, wprost dotyczy jego interesu prawnego. Pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie

i prawnie chronioną sytuacją strony. Interes prawny jest chroniony przepisami prawa ustrojowego, materialnego i procesowego, gdyż każdy z tych przepisów może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Interes prawny radnego, o którym mowa w art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym obejmuje więc również sferę, w której radny wykonuje swoje funkcje publicznoprawne (zob. wyrok WSA w Opolu z 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 451/19; CBOSA).

Dla osób wykonujących funkcje publiczne nie tylko znaczenie prawne ma interes majątkowy, ale również wynikający z regulacji prawnej interes prawny rzetelnego sprawowania urzędu publicznego. Nie ma zatem podstaw do ograniczenia zakresu pojęcia interesu prawnego wyłącznie do spraw związanych z uprawnieniami lub obowiązkami materialnoprawnymi. Interes prawny to interes w regulacji ustrojowej sprawowania rzetelnego urzędu. Negatywna ocena sprawnego i rzetelnego sprawowania urzędu podważa wiarygodność, a tym samym wpływa na uprawnienia ustrojowe jednostki (np. wybory w następnej kadencji) (tak NSA w wyroku z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1446/12, CBOSA).

Podzielić należy stanowisko wyrażone na tle analogicznej instytucji, przewidzianej w art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, że nieważność uchwały, przy podjęciu której brał udział radny, wyłączony z głosowania z uwagi na posiadanie interesu prawnego, zachodzi niezależnie od wyników głosowania oraz okoliczności, czy udział radnego miał czy też nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały. Okoliczności powyższe nie podlegają bowiem w tej sprawie ocenie. Powołany przepis posługuje się bowiem kategorycznym stwierdzeniem, co uzasadnia obiektywne rozumienie ujętego tam interesu prawnego (por. np. wyrok NSA z 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 115/13 i z 19 grudnia

2018 r., sygn. akt II OSK 3086/18; wyrok WSA w Krakowie z 6 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 1251/19, CBOSA).

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że radny, którego bezpośrednio dotyczy uchwała w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, wyłączony jest od głosowania w tej sprawie. Ponieważ ustawodawca nie określił trybu wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu, należy przyjąć, że w takich przypadkach radny podlega wyłączeniu z mocy prawa (zob. np. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2821/13; wyrok WSA w Łodzi z 16 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 799/18; CBOSA).

Jak bezspornie wynika z pkt. 13 "Imiennego wykazu głosowania na XX sesji Rady Powiatu w M. w dniu 17 grudnia 2019 r." – w głosowaniu nad podjęciem zaskarżonej uchwały uczestniczył skarżący, który głosował przeciw jej przyjęciu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Stwierdzenie powyższego naruszenia wyklucza merytoryczną ocenę prawidłowości zaskarżonej uchwały. Na marginesie jedynie Sąd wyjaśnia, że na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd nie ma obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Może to uczynić, o ile poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy oraz o ile postępowanie takie nie naruszy przewidzianej w art. 7 p.p.s.a. zasady szybkości postępowania sądowego. Ponadto, dopuszczalny jest jedynie dowód z dokumentu,

a przeprowadzenie innych środków dowodowych jest niedopuszczalne,

w szczególności art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia

w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z przesłuchania świadków.