II SA/Kr 67/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-03-01	
Data wpływu	2013-01-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Jacek Bursa
Krystyna Daniel /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne
Nieruchomości
Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana	
Powołane przepisy	Dz.U. 1998 nr 133 poz 872; art. 73; Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651; art, 4 , 16 , 17 , 134 , 151; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art, 9 , 8 , 15 i 80; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Jacek Bursa WSA Krystyna Daniel / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody z dnia 9 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.	
Uzasadnienie
Starosta K. decyzją z [...] kwietnia 2012 r., na podstawie art. 73 ust. 2 pkt 1, ust. 4 i 5 ustawy z 13. 10. 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, póz. 872 ze zm.) art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21. 08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r. Nr 102 póz. 651 ze zm.) orzekł:

- w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz: L.G. , M.G. J.G. W.G. , w wysokości 222 513,31 zł za udział wynoszący 22591/78474 części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow.0,2054 ha, objętej księgą wieczystą [...], położonej w obr. [...], m. K. , zajętej pod drogę gminną ul. [...] w K. , której własność z dniem 1 stycznia 1999 r. nabyła z mocy prawa Gmina K,

- w pkt 2 o wypłacie odszkodowania ustalonego w punkcie 1 decyzji na rzecz: L.G. w wysokości 157 594,31 zł za udział wynoszący 8000/39237 części, M.G. w wysokości 45 062,12 zł za udział wynoszący 1525/26153 części, J.G. w wysokości 9 928,44 zł za udział wynoszący 168/13079 części, W.G. w wysokości 9 928,44 zł za udział wynoszący 168/13079 części.

- W pkt 3, że do wypłaty odszkodowania zobowiązana jest Gmina K. , reprezentowana przez Prezydenta Miasta K,

- w pkt 4, że zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14-tu dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna, a także tym, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, oraz o tym że odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody.

W uzasadnieniu organ podał, że postanowieniem z 18 lipca 2011 r. Wojewoda wyznaczył Starostę K. do załatwienia sprawy. Postępowanie zostało zainicjowane przez wnioskodawców pismem z 25 lipca 2005 r., a zatem wniosek został złożony w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie, tj. pomiędzy 1 stycznia 2001 r., a 31 grudnia 2005 r.

' Zgodnie z mapą rozdzielenia ciał hipotecznych z operatu nr ewid.[...] z 16 lipca 2007 r., zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] października 2008 r. znak [...], nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,3486 ha, obr. [...] m. K. , podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,1378 ha oraz nr [...] o pow. 0,2108 ha. Z kolei nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], obr.[...] m K. , projektem podziału nieruchomości z operatu nr ewid. [...] podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,2054 ha i nr [...] o pow. 0,0054 ha.

Decyzją z [...] marca 2011 r. znak [...] Wojewoda stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r., Gmina K. , nabyła z mocy prawa własność nieruchomości położonej w obr. [...], m. K. , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2054 ha, objętej księgą wieczystą [...] stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność: L.G. w 8000/39237 częściach M.G. w 1525/26158 częściach, J.G. w 168/13079 częściach, W.G. w 168/13079 częściach, M.S. w 1/6 części, Z.S. w 1/6 części, C.J. w 1/22 części oraz C.B. w 1/3 części, zajętej pod drogę gminną, ulicę [...] w K. . Decyzja stała się ostateczna 11 kwietnia 2011 r. Obecnie nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] objęta jest księgą wieczystą [...], a w dziale II jako jej właściciel ujawniona została Gmina K.

Wartość nieruchomości została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Dla potrzeb wyceny rzeczoznawca majątkowy zbadał rynek prawa własności nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi oraz rynek prawa własności nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. Analizy transakcji dokonał na podstawie aktów notarialnych i ustalił, że na rynku nie stwierdzono odpowiedniej liczby transakcji nieruchomościami pod drogi publiczne, jednocześnie spełniających wymogi art 4 ust. 16, art. 17, art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ustawy z 21. 08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wobec czego do sporządzenia wyceny działki zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21, 09. 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, analizą objął transakcje nieruchomościami gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dla określenia wartości wycenianej nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy zastosował 

podejście porównawcze. Do bezpośrednich porównań rzeczoznawca wybrał 14 transakcji z okresu od grudnia 2009 r. do lipca 2011 r. Ceny działek wahały się pomiędzy 102,88 zł/m2 a 600,00 zł/m2. Taki dobór odpowiada technice określenia wartości nieruchomości metodą korygowania ceny średniej, co wynika z § 4 ust. 4 rozporządzenia. W ocenie organu w przedmiotowym operacie dobór cech korygujących i wagi tych cech oraz skala ich ocen nie nasuwają zastrzeżeń; 1 m2 przedmiotowego gruntu został określony na kwotę 376,31 zł; wartość wycenianej nieruchomości została ustalona na kwotę 772 941,00 zł, przy czym wartość ta została ustalona według stanu nieruchomości z 29. 10. 1998 r. oraz cen bieżących, bez uwzględnienia nakładów dokonanych po utracie przez osoby uprawnione prawa władania gruntem.

W toku postępowania Gmina K. wniosła zastrzeżenia do sporządzonego operatu szacunkowego. Jej zdaniem wątpliwości budzi fakt, czy rzeczoznawca majątkowy w uzasadnieniu metodyki wyceny, prawidłowo przywołał przepis wykonania przedmiotowego operatu szacunkowego. Następnie wskazał, że rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej, a zgodnie z § 4 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównania przyjmuje się kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego, dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Natomiast wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty ceny średniej nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniając różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Kluczową sprawą dla tej metody jest utworzenie takiego zbioru nieruchomości podobnych o znanych cenach transakcyjnych, które będą najbardziej podobne pod względem cech rynkowych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Tymczasem rzeczoznawca majątkowy nie dokonał odpowiedniego opisu atrybutów nieruchomości, gdyż podany opis jest niewystarczający. Również podany na s. ID-11 w tab. nr 3 opis cen rynkowych oraz wskazanie stopni oceny jest zbyt ogólny, co w konsekwencji uniemożliwia dokonanie prawidłowej oceny danej cechy w odniesieniu do przyjętych do porównania nieruchomości, a ponadto powierzchnie przyjętych do porównania nieruchomości odbiegają znacznie od powierzchni nieruchomości wycenianej.

W odpowiedzi na powyższe, rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że operat został sporządzony zgodnie z § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Na 8-9 stronie operatu szacunkowego zacytowane zostały przepisy jakie zastosowano przy sporządzaniu operatu szacunkowego, przy czym wskazał, że nie zacytował przepisu § 36 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów gdyż jego zdaniem przepis ten nie określa sposobu wyceny, a jedynie stwierdza, że przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi. Ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej, to należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na jej położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość, lecz nie znaczy to, że cechy te mają występować łącznie, gdyż wtedy nieruchomości takie byłyby identyczne. W związku z tym, nieruchomości o takim samym położeniu, czy takim samym przeznaczeniu, czy takiej samej powierzchni, itd. są w rozumieniu zapisu ustawy nieruchomościami podobnymi. Zgodnie ze standardami zawodowymi (PKZW) i notą interpretacyjną (NI) należy tworzyć taki zbiór nieruchomości podobnych o znanych cenach transakcyjnych i cechach, stanowiących podstawę wyceny, należy utworzyć co najmniej kilkanaście transakcji nieruchomościami podobnymi i nie jest wyszczególnione jak opis nieruchomości objętych transakcjami powinien wyglądać i czy w ogóle powinien być zamieszczany. Zdaniem rzeczoznawcy majątkowego wiarygodnością przyjęcia nieruchomości jest numer i data aktu notarialnego zawarcia transakcji oraz opis skrócony z ustaloną lokalizacją, natomiast opis rozszerzony jest nad interpretacją przepisu. Wymogiem jest jedynie opis nieruchomości o cenach minimalnej i maksymalnej przedstawionego zbioru i czynność ta została w operacie wykonana. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że wartość rynkowa prawa własności nieruchomości przyjętych do porównania ze względu na: powierzchnię, przeznaczenie i inne różniące cechy rynkowe została skorygowana ze względu na: powierzchnię, przeznaczenie i inne różniące cechy rynkowe, ponadto dodał, że została ona skorygowana zgodnie z przepisem wyartykułowanym w punkcie 5.2.10 Noty interpretacyjnej nr 1 PKZW.

Organ uznał, że sporządzony operat szacunkowy określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, został sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami..

Ód w/w decyzji odwołanie wniosła Gmina K. . W ocenie strony odwołującej się operat szacunkowy budzi wątpliwości, w zakresie zgodności z przepisami prawa. Wartość nieruchomości określona w w/w operacie wydaje się być zawyżona. Operatowi szacunkowemu można zarzucić brak odpowiedniego opisu atrybutów nieruchomości. Opis nieruchomości podobnych jest zbyt lakoniczny i niewystarczający do dokonania weryfikacji doboru tych nieruchomości. Powierzchnie przyjętych do porównania nieruchomości odbiegają znacznie od powierzchni nieruchomości wycenianej. W zestawieniu transakcji w tabeli nr [...] na str. [...] charakterystyka nieruchomości podobnych nie podano informacji o ich przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego miasta K. i ograniczono się jedynie do określenia (w rubryce inne) charakteru zabudowy — tereny budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, co nie wypełnia wynikającego z przytoczonych wyżej przepisów obowiązku przedstawienia informacji w zbiorze przyjętych do porównania nieruchomości podobnych ze względu na tę cechę.

W sporządzonym operacie nie podano również informacji, czy transakcje nieruchomości przyjętych do porównania obejmują prawo własności, a zatem czy są podobne pod względem stanu prawnego.

Wojewoda decyzją z [...] listopada 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne organu l instancji w zakresie ustalenia, że wnioskodawcom należy się odszkodowanie.

Odnosząc się do wyceny wartości działki organ odwoławczy stwierdził, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób nienaruszający przepisów prawa, a w szczególności ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z 21. 09. 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Biegły podał w treści operatu, iż w operacie tym do określenia aktualnej wartości rynkowej prawa własności wycenianego gruntu zastosowano podejście porównawcze oraz metodę korygowania ceny średniej. Do analizy przyjął transakcje nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi publiczne z obrębów dzielnicy P. , jednak nie stwierdzono w obrocie na lokalnym rynku odpowiedniej liczby transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi publiczne jednocześnie spełniających wymogi art. 4 ,ust. 16 , 17, art. 134, ust 1 i art. 151 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z tym, zgodnie z dyspozycją §- 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 14. 07. 2011 r. analizą objęto transakcje nieruchomościami gruntowymi o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych to jest gruntami pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dla potrzeb wyceny zostały wykorzystane transakcje podobne zawarte na terenie Gminy K, w ilości czternastu (dotyczące różnych nieruchomości), czym uczyniono zadość regulacji zawartej w ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21. 09. 2004 r.

Organ odwoławczy wskazał, że również postępowanie, przeprowadzone przez organ pierwszej instancji było prawidłowe, obejmowało bowiem zlecenie wykonania operatu szacunkowego uprawnionemu rzeczoznawcy, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, umożliwienie stronom zapoznania się z treścią tegoż operatu oraz wypowiedzenia się co do jego ustaleń.

W ocenie Wojewody , przedstawione w odwołaniu zarzuty do wyceny mają charakter ogólny i nie odnoszą się do konkretnych fragmentów operatu szacunkowego. Stwierdzenie w odwołaniu, iż "wartość nieruchomości wydaje się być zawyżona" nie zostało poparte argumentami, w tym kontekście przedstawiony zarzut odczytany może być jedynie jako wyraz niezadowolenia strony odwołującej się z ustalonej przez rzeczoznawcę wartości.

Z kolei wskazanie w odwołaniu niedokładności wyceny w zakresie oznaczenia nieruchomości przyjętych do porównania są pozbawione podstaw gdyż, nieruchomości porównane przez autora wyceny zostały opisane z powołaniem się na numery konkretnych transakcji, zawartych w formie aktu notarialnego. W każdym akcie notarialnym weryfikacja i podanie oznaczenia nieruchomości oraz jej powierzchni dokonywana jest w sposób szczególnie precyzyjny. Natomiast zbyt lakoniczne są również zastrzeżenia zawarte w odwołaniu, odnoszące się do określenia przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości podobnych do wycenianej. Treść wyceny wskazuje bowiem, że analiza wartości nieruchomości usytuowanych w sąsiedztwie wycenianej, oparta została na przyjęciu do porównania nieruchomości z dominującą funkcją mieszkaniową. Zastrzeżenia odwołania zostały więc sprowadzone nieomal wyłącznie do uwag natury ogólnej i w zasadzie nie odnoszą się do żadnych konkretnych rozwiązań i metod zastosowanych w wycenie, ani też do konkretnych danych i wartości. W zakresie zastrzeżenia iż w wycenie nie podano czy porównywane nieruchomości są przedmiotem własności czy użytkowania wieczystego organ II instancji stwierdził, że na rynku transakcji znajduje się stosunkowo niewielka ilość transakcji dotyczących prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, stąd można zakładać, że w razie przyjęcia do porównań nieruchomości pozostających w użytkowaniu wieczystym, autor wyceny wyraźnie by to zaznaczył.

Gmina Miasta K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 8 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż spowodowało utrzymanie w mocy nieprawidłowej decyzji organu l instancji;

- art. 10 k.p.a. które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu tj. możliwości ustosunkowania się do zebranego w sprawie materiału dowodowego;

- art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału zebranego w sprawie dowodowego zebranego w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie, że nie jest koniecznym przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość będącą przedmiotem postępowania.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że organ II instancji nie dokonał weryfikacji i oceny operatu szacunkowego, lecz oparł się na założeniu, że operat szacunkowy jest prawidłowy. Wątpliwości budzi stwierdzenie organu odwoławczego, że można zakładać, że w razie przyjęcia do porównań nieruchomości pozostających w użytkowaniu wieczystym, autor wyceny wyraźnie by to zaznaczył. Stanowisko organu nie może bowiem zasadzać się na założeniach lecz na dogłębnym wyjaśnieniu wątpliwości czy zarzutów jaki składa strona niezadowolona z wydanego rozstrzygnięcia. W ocenie strony skarżącej, brak podstaw do stwierdzenia, że rzeczoznawca dokonał właściwej analizy przesłanek, które warunkowały przyjęcie za podstawę wyceny regulację § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, przez co nie jest możliwe ustalenie, czy wycena została sporządzona prawidłowo. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wykluczył również możliwość zastosowania dla celów wyceny cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, bez przeprowadzenia wnikliwej analizy rynku właściwego dla takich transakcji. Autor operatu szacunkowego podał, że na terenie obrębów dzielnicy P. nie stwierdzono w obrocie na lokalnym rynku odpowiedniej liczby transakcji nieruchomościami pod drogi publiczne jednocześnie spełniających wymogi art. 4, ust. 16, 17, art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obowiązujące przepisy pozwalają jednak na rozszerzenie analizy rynku, uwzględniając poszerzony obszar analizy. Rzeczoznawca nie wskazał również, jaki wpływ na końcową wartość wyceny ma fakt, że do porównania przyjęte zostały transakcje o przeznaczeniu innym niż transakcje o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Nadto analiza wskazanych przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym transakcji nasuwa wątpliwości dotyczące ich uznania jako transakcje spełniające kryterium nieruchomości podobnych do szacowanej nieruchomości. Przyjęty opis powoduje trudności w ustaleniu nieruchomości przyjętych do porównania.

Strona skarżąca zakwestionowała również prawidłowość doręczenia jej decyzji przez organ II instancji za pośrednictwem platformy ePUAP, wskazując że nie wyraziła na to zgody.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko przestawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie

p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji

publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji Sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie natomiast z treścią art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia -uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a zatem sąd administracyjny orzeka w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA W-wa z 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Zgodnie z art. 73 ust. 1,4,5 ustawy z 13.10. 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, póz. 872 ze zm.) odszkodowanie , o którym mowa w ust. 1 i 2 (tj. które z mocy prawa z dniem 1. 01. 1999 r. stały się mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego) będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 stycznia 2005 r.. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (ust.4). Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czy nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (ust 5).

Zgodnie z art. 134 ustawy z 21. 08. 1997 r. o gospodarce gruntami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, póz. 651 ze zm.) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi z zastrzeżeniem art. 135 wartości rynkowa nieruchomości (ust.1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj , położenie, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualne kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami ( ust. 2). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust.2).

Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości stosuje się podejście porównawcze, dochodowe lub kosztowe, albo mieszane (art. 152 ust. 2 cyt. ustawy). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruch ości podobnych do nieruch ości wycenianych (art. 153 ust. 1 ).

Zgodnie z art. 154 ust. 1 wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w palnie miejscowym , stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Uzupełnieniem ww. regulacji są przepisy wykonawcze rozporządzenia Rady Ministrów z 21. 09. 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004, nr 207, póz. .2109, zmiana: Dz. U. z 2011 r. nr 165, póz. 985). Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom "ich cen (§ 4 ust.1). W podejściu porównawczym stosuje się między innymi metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust .2). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości' podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4).

Stosownie do treści § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród nieruchomości przyległych, chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

A zatem dla określania wartości ww. nieruchomości:

- przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji (§ 36 ust. 1),

- nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (§36 ust. 1),

- gdy przeznaczenie nieruchomości powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (§ 36 ust. 3).

Nadto należy podkreślić, że organ rozstrzygający sprawę zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Należy podkreślić, że w ocenie Sądu fakt, iż wybór podejścia i metody określania wartości nieruchomości należy do rzeczoznawcy nie jest równoznaczny z faktem, iż może on działać dowolnie tj. bez uzasadnienia przyjętego przez siebie stanowiska.

Przeciwnie, w ocenie Sądu rzeczoznawca majątkowy jest obowiązany uzasadnić

swoje stanowisko, zgodnie z którym przyjął za właściwe zastosowanie określonego podejścia oraz metody np. jak w rozpatrywanej sprawie "korygowania ceny średniej", a nie np. metodę "porównania parami". Do organu rozpoznającego sprawę należy zaś obowiązek zbadania , czy przedłożony operat jest sporządzony prawidłowo tj. zgodnie z przepisami , jak również czy jest logiczny i zupełny. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z 26.10. 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1170/12 /cbois. nsa.gov.pl./ wyrok N SA z 24.01.2012 r., sygn. akt l OSK 172/11, Lex nr 1124070).

',

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej przez Sąd sprawy trzeba wskazać, że w ocenie Sądu operat, który był podstawą ustaleń faktycznych poczynionych w przedmiotowej sprawie przez organy administracji l i II instancji nie został sporządzony prawidłowo, a organy nie dokonały jego prawidłowej oceny - czego wymaga przepisy postępowania administracyjnego w tym art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa - poprzestając na wskazaniu, iż został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego stosownie do obowiązujących przepisów, a ponieważ nie było wystarczającej liczby transakcji dotyczących nieruchomości drogowych w dzielnicy P. , analizą zostały objęte nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do wycenianej nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie dla dokonania wyceny nieruchomości oznaczonej jako działki nr. ewid. nr [...] obr. [...] w K. o pow. O, 2054 ha zajętej pod drogę gminną ul. [...] w K. i ustalenia odszkodowania dla L.G. , M.G. J.G. i W.G. , za udział wynoszący 22591/78474 ww. nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy J.W./ , nr uprawnień [...], zastosował podejście porównawcze, a w ramach tego podejścia metodę korygowanej ceny średniej. Metoda ta, najogólniej ujmując polega na zgromadzeniu przez rzeczoznawcę kilkunastu, to jest co najmniej jedenastu, transakcji nieruchomościami porównywalnymi, przy czym muszą to być transakcje, które miały miejsce najpóźniej dwa lata przed datą, na którą dokonywana jest wyceną. Wykorzystanie transakcji z okresu wcześniejszego wymaga szczególnego uzasadnienia przez rzeczoznawcę. Ceny z zebranych, co najmniej kilkunastu transakcji są sumowane i obliczana jest cena średnia, która następnie jest korygowana w oparciu o różne, właściwe współczynniki. Podstawowym warunkiem dokonania prawidłowej wyceny nieruchomości w podejściu porównawczym jest zatem dokonanie prawidłowego doboru nieruchomości, które służą do ustalenia ceny średniej. Muszą to być nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej.

Zgodnie z art. 3 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W przypadku wyceny nieruchomości istotną cechą nieruchomości porównawczej, decydującą o podobieństwie do nieruchomości wycenianej, jest także wielkość jej powierzchni. Należy podkreślić, że ww. kryteria nie są określone ściśle i dają rzeczoznawcy pewną swobodę w dokonywaniu doboru nieruchomości porównawczych jednakże nie może to być to dobór dowolny. Nieruchomości podobne muszą się zatem charakteryzować obiektywnym podobieństwem w zakresie ww. cech porównawczych.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy powstaje zatem niewyjaśniona przez organy obu instancji wątpliwość czy rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym w dniu 9 grudnia 2011 r. operacie majątkowym (przedłożonym do akt administracyjnych sprawy) dobrał w sposób prawidłowy transakcje dla wyceny nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] obr [...] w K. zajętej pod drogę gminną - ul.[...] w K. , Jak wynika z operatu, ponieważ nie stwierdzono w obrocie na lokalnym rynku odpowiedniej liczny transakcji nieruchomościami pod drogi publiczne (z obrębów dzielnicy P. ) spełniających jednocześnie wymogi art. 4 ust. 16 i 17, art. 134 ust. 1 i 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami analizą objęto transakcje nieruchomościami gruntowymi o przeznaczeniu przeważającymi wśród gruntów przyległych tj. gruntami pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W związku z powyższym pojawia się jednak pytanie dlaczego organy nie wyjaśniły jaka była ilość dokonanych w okresie ostatnich dwóch lat transakcji dotyczących nieruchomości drogowych i co zadecydowało o wykluczeniu transakcji dotyczących nieruchomości drogowych, które miały miejsce także na terenie K. , ale poza dzielnic P. względnie - w sytuacji gdy ilość transakcji dotyczących nieruchomości drogowych była mniejsza niż kilkanaście - co przesądziło o szacowaniu ceny przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej, a nie np. metody porównywania parami. Zastosowanie metody porównywania parami, nie wymaga bowiem dużej ilość transakcji jak w przypadku metody korygowania ceny średniej. Przy wycenie metodą porównywania parami wystarczy dysponowanie mniejszą ilością transakcji. Wybór metody wyceny należy oczywiście do rzeczoznawcy i nie można rzeczoznawcy metody tej narzucić, ale w ocenie Sądu wybór metody nie powinien budzić wątpliwości, czy była możliwość zastosowania metody bardziej adekwatnej np. ze względu na dostępną ilości transakcji dotyczących działek pod drogi publiczne, nadających się do oszacowania przedmiotowej nieruchomości. A zatem nie wystarczy poprzestać na stwierdzeniu, że jest niewystarczająca ilość transakcji dotyczących nieruchomości drogowych aby można było zastosować metodę korygowania ceny średniej tylko trzeba podać iloma transakcjami tego rodzaju dysponował organ. Wskazanie ilości dostępnych transakcji dotyczących nieruchomości drogowych stanowi istotny argument dla stron postępowania, które powinny być wyczerpująco informowane o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa) oraz zasadę zaufania do organów administracji z art. 8 kpa. Konieczne jest przy tym podkreślenie, że niezależnie od wybranej metody musi ona być zastosowana w taki sposób aby nie pojawiały się wątpliwości czy ustalona w oparciu o nią wartość nieruchomości jest prawidłowa. Pojawia się także wątpliwość czy rzeczoznawca prawidłowo nie uwzględnił transakcji dotyczących nieruchomości pod drogi publiczne z obrębów znajdujących się także jedn. ewid. P. . Z krótkiej i lakonicznej analizy i charakterystyki rynku lokalnego nieruchomości gruntowych nie wynika bowiem, że na terenie P. transakcje te odbiegały w znaczny sposób od transakcji zawieranych w innych dzielnicach K. poza wskazaniem, że w N. i w Ś. transakcje posiadały nieznaczną tendencję wzrostu ceny średniej (s. [...] operatu).

W rozpoznawanej sprawie wątpliwości budzi także dobór nieruchomości gruntowych, które rzeczoznawca majątkowy uznał za podobne do nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] i w oparciu, o które ustalone zostało przedmiotowe odszkodowanie. Należy się zgodzić z zarzutem skargi, że nawet nie wiadomo, że wszystkie wybrane przez rzeczoznawcę transakcje dotyczyły nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych tj. przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ponieważ jak wynika ziąb. Nr 1 na s. 9 operatu wskazano, że transakcja dotyczyła nieruchomości budowlanej bez bliższej charakterystyki. Natomiast wszystkie transakcje dotyczące nieruchomości podobnych pochodziły z terenu dzielnicy P. w K. , jakkolwiek - co należy wskazać - w zbiorze nieruchomości podobnych - jak wynika z tab, nr 1 - tylko kilka nieruchomości (5) znajduje się w obrębie 100, w którym znajduje się szacowana nieruchomość, względnie w sąsiednich obrębach jedn. ewid. P. Pozostaje nieruchomości podobne są znacznie oddalone od B. w którym znajduje się działka nr [...] (w tym w P, B. czy w O. ). W przypadku ogólnikowej analizy lokalnego rynku nieruchomości zawartej w przedmiotowym operacie , w której nie wskazano czy rynek ten na obszarze całej jedn. ewid. P. jest względnie jednorodny, czy też zróżnicowany powstaje wątpliwość czy dokonany wybór jest prawidłowy. Z analizy wynika tylko , że na całym obszarze P. ceny spadły, spadła również liczba zawieranych transakcji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy .należy kwestię tę wyjaśnić, tym bardziej, że w operacie dokładne opisano cechy charakteryzujące jedynie nieruchomości podobne o cenie maksymalnej i minimalnej, a nieruchomość, za którą uzyskano cenę max. położona jest w znacznie oddalonym obrębie [...].

Mając to uwadze, a także fakt, iż w przypadku metody korygowania ceny średniej szczegółowa charakterystyka wybranych do określenia ceny nieruchomości podobnych została dokonana tylko w odniesieniu do nieruchomości o maksymalnej i minimalnej przy ponownym rozpoznaniu organy powinny wyjaśnić jednoznacznie czy rzeczoznawca majątkowy prawidłowo uznał za nieruchomości podobne do porównania z nieruchomością wycenianą nieruchomości z innych, oddalonych obrębów, jak również nieruchomości, których powierzchnia wyraźnie odbiega od powierzchni nieruchomości wycenianej (por. wyrok NSA z dnia 20.10.2010 r., sygn. l OSK 23/10, Lex nr 745182). W pozycji nr 4 wybrana transakcja dotyczy nieruchomości o pow. 0,0045 ha, w pozycji nr 5 - o pow. 138 m2, w pozycji 9 - 289 m2, w pozycji 13 - o pow. 258 m2, podczas gdy nieruchomość, której wartość jest szacowana obejmująca dz. nr [...] jest wielokrotnie większa i jej pow. wynosi 0,2054 ha.

Należy podkreślić , że podobieństwo przyjętych do porównań nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Nadto w operacie nie wyjaśniono czy wszystkie transakcje wybrane do ustalenia ceny za przedmiotową nieruchomość pod drogę publiczną dotyczyły nieruchomości będących przedmiotem własności, czy też prawa wieczystego użytkowania. Organy i strony postępowania nie mogą się tego domyślać jak wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy.

W oparciu o powyższe jako zasadne ocenić należy zarzuty skargi, dotyczące wątpliwości czy organy l i II instancji dokonały weryfikacji i oceny operatu szacunkowego, a zatem czy operat jest sporządzony prawidłowo. Zgodnie bowiem z treścią art. 7kpa, doprecyzowanego w normie z art. 77 § 1 kpa, organy podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Zgodnie zaś z art. 80 kpa na organach ciąży obowiązek oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, co oznacza, że organy mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnienia co do jego treści (wyrok WSA w Łodzi z 19. 07. 2011, sygn. akt II SA/Łd 583/11 , Lex 1087078; wyrok NSA z 26. 01. 2006 r, sygn. akt II OSK 459/2005, Lex 206473). Mając to na uwadze Sąd miał również na względzie zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 kpa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni także treść art. 10 ust. 1 kpa oraz art. 391 kpa, który stanowi, że poprzez doręczanie następuje za pomocą, środków komunikacji elektronicznej, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania wystąpi do organu administracji publicznej o dręczenie (ust. 1) albo wyrazi zgodę na doręczanie pism za pomocą tych środków.

W tej sytuacji, wobec tego, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu l instancji zostały wydane z naruszeniem innych przepisów prawa postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit ." c" p.p.s.a należało orzec jak w sentencji.

O niewykonywaniu decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s*a.