Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Jolanta Rajewska (spr.) NSA Leszek Włoskiewicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wodzisław Śląski od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2006r. sygn. akt IV SA/Gl 65/05 w sprawie ze skargi Gminy Wodzisław Śląski na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2006 r.sygn. akt IVSA/GL 65/05 oddalił skargę Gminy Wodzisław Śląski na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent Miasta Wodzisław Śląski decyzją z dnia 21 czerwca 2004 r., wydaną na podstawie art.21 ust.1 i art.40 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r, Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz § 5 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz.33 ze zm.), zezwolił A. H. na zajęcie pasa drogowego ul. Ks. Konstancji w Wodzisławiu Śląskim, o powierzchni 33,6 m2, w okresie od 24 czerwca 2004 r. do 31 grudnia 2004 r., jednocześnie ustalając z tego tytułu opłatę w wysokości 3 016,27 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] uchyliło powyższą decyzję i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, że wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego dotyczy jedynie dróg publicznych tj. dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Taki charakter mają drogi zaliczone do jednej z kategorii dróg publicznych na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych (art.1 ustawy). Zaliczenie do dróg gminnych następuje w drodze uchwały (art. 7 ust.2). Ulica Księżnej Konstancji została objęta wykazem zamieszczonym w załączniku nr 1 i 2 do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 31 marca 1987r Nr XX/161/87 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i lokalnych. W myśl wówczas obowiązującego art.9 ustawy o drogach publicznych powyższa uchwała podlegała opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W Dzienniku Urzędowym Województwa Katowickiego (z 1987r, Nr 6, poz.112) opublikowano tylko uchwałę, bez wspomnianego wykazu. Ulica Ks. Konstancji nie została zatem w sposób prawem przewidzianym zaliczona ani do dróg gminnych ani innej kategorii dróg publicznych. Stosownie do art.21 ust.1a ustawy o drogach publicznych, przewidziane w tym przepisie decyzje administracyjne wydaje zarządca drogi, takich kompetencji nie posiada natomiast zarządca terenu. W tej sytuacji, skoro omawiana ulica nie została zaliczona do dróg publicznych, nie ma podstaw do prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na czasowe jej zajęcie. Decyzję organu I instancji należało więc uchylić, a postępowanie w sprawie umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach Gmina Wodzisław Śląski zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wyrażając pogląd, iż na dzień 31 marca 1987r nie obowiązywał przepis, z którego jednoznacznie wynikałby obowiązek publikowania uchwał rad narodowych wojewódzkim dzienniku urzędowym pod rygorem nieskuteczności wejścia tych uchwał w życie. Ustanowiony w art.9 ustawy o drogach publicznych nakaz promulgacji uchwały o zaliczeniu do kategorii dróg gminnych i lokalnych został spełniony przez publikację omawianej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Katowickiego. Uchwała została ogłoszona w całości. Odsyłała ona jedynie do załączników, które nie mogły być opublikowane z uwagi na ich obszerność. Sposób ten był w tym czasie powszechnie stosowany i zgodny, zdaniem strony skarżącej, z ówcześnie obowiązującym stanem prawnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach podtrzymało swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wspomnianym wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2006 r. oddalił skargę Gminy Wodzisław Śląski, wskazując, że organ tej Gminy, Prezydent Miasta Wodzisław Śląski, występował w niniejszej sprawie w roli organu administracji I instancji. Rozważenia wymaga zatem przede wszystkim kwestia dopuszczalności wniesienia skargi przez Gminę Wodzisław Śląski. W myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Interes prawny wywodzić należy z przepisów prawa materialnego. W opinii Sądu Gmina Wodzisław Śląski nie wskazała jaki jej interes prawny został naruszony, a skarga stanowi jedynie polemikę z ustaleniami organu wyższego stopnia. Działanie to pozostaje w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji obowiązany jest do merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy jest powołany nie tylko do kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, ale ma możliwość podejmowania rozstrzygnięć merytorycznych. Jednostka samorządu terytorialnego nie może natomiast występować w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w podwójnej roli, tj.organu orzekającego i strony. Pogląd ten znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W tej sytuacji uznać należy, że skarżąca Gmina Wodzisław Śląski nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 50 ustawy P.p.s.a., a zatem nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia skargi.

Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że podziela stanowisko SKO w Katowicach, że uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 31 marca 1987 r., Nr XX/161/87, nie została opublikowana w sposób prawidłowy, ponieważ stanowiące jej integralną część załączniki nie zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Katowickiego. Art. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 marca 1987 r., przewidywał publikację uchwał rad narodowych w sprawie zaliczania dróg do poszczególnych kategorii w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Obowiązek ten odnosił się w szczególności do wykazów tych dróg. Odmienny pogląd byłby sprzeczny z celem publikacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Wodzisław Śląski, reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 50 § 1 ustawy P.p.s.a. oraz art. 15 kpa, polegającą na przyjęciu, że Gmina Wodzisław Śląski nie legitymuje się interesem prawnym, a tym samym nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku byłyby prawidłowe w przypadku złożenia skargi przez Prezydenta Miasta Wodzisławia Śląskiego, występującego w roli organu władzy publicznej, który w pierwszej instancji wydał decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego. Jednak realizując kompetencje organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego działał on jako przedstawiciel jej interesu prawnego. Gmina zaś, jako osoba prawna, może być legitymowana do złożenia skargi w sprawach, w których wykaże swój interes prawny. W niniejszej sprawie interes prawny Gminy Wodzisław Śląski został naruszony wyrażonym w decyzji SKO w Katowicach z dnia [...]. poglądem, iż na całym terenie Gminy nie istnieją żadne drogi publiczne. Zatem wszystkie wydane dotychczas decyzje dot. zezwoleń na zajęcie pasów drogowych, opłat i kar za zajęcie pasa bez zezwolenia, uznać trzeba za wydane z naruszeniem prawa i stwierdzić ich nieważność. Brak także podstaw do wydawania kolejnych decyzji w tym przedmiocie. Tym samym Gmina traci jedno z określonych ustawami źródeł dochodu. Ponadto, orzeczenie SKO ma również znaczenie dla nabycia przez Gminę, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, własności nieruchomości pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. w jej władaniu, zajętych pod drogi publiczne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Gminy Wodzisław Śląski nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji, gdy Prezydent Wodzisławia Śląskiego, jako organ administracji publicznej, wydał decyzję w sprawie odmowy zajęcia drogi publicznej, Gmina Wodzisław Śląski może mieć status strony w postępowaniu odwoławczym przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach, a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W związku z tym należy przede wszystkim zwrócić uwagę, na to że w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Jednostka ta może być- jako osoba prawna- stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Najczęściej jednak ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Stanowi to wyraz, pochodzącej z prawa rzymskiego paremii, iż nikt nie może być sędzią we własnej sprawie (nemo iudex in causa sua).

Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on ( ani żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że jednostka może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej.

Taki też pogląd został wyrażony w licznych orzeczeniach NSA, wydanych już po 1 stycznia 2004r, między innymi niepublikowanych wyrokach z dnia 16 lutego 2005 r sygn. akt OSK 1017/04, 10 sierpnia 2005r sygn. OSK 788/05 i OSK 789/05, z 15 lutego 2006r I OSK 460/05, a ponadto I OSK 386/05. W ocenie składu orzekającego również i w niniejszej sprawie stanowisko to jest aktualne. W powyższej sprawie Prezydent Wodzisławia Śląskiego był bowiem organem orzekającym w pierwszej instancji w sprawie zezwolenia na zajęcie drogi.

Należy zatem uznać, iż stroną postępowania sądowoadministracyjnego, a wcześniej administracyjnego nie może być Gmina, której organ wydał zaskarżoną decyzję pierwszej instancji. Jej rola w postępowaniu kończy się bowiem z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego (decyzji, postanowienia) skierowanego w stosunku do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.50 § 1 P.p.s.a oraz art.15 kpa jest zatem niezasadny.

Z tych wzgledów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.).