Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant referent stażysta Paulina Okrój po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] sierpnia 2018 r. (nr [...]), zaskarżoną przez Z. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego z 21 lipca 2017 r. o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.), na podstawie art. 8a tej ustawy.

Organ podał, że zgodnie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w formacjach wymienionych w tym przepisie), ze względu na : 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister stwierdził, że pojęcia "krótkotrwałość" i "rzetelność" są pojęciami nieostrymi i przywołał leksykalne definicje tych pojęć.

Organ stwierdził, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego (oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz proporcjonalnie do okresu całości służby byłego funkcjonariusza) i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie są dostateczną podstawą do wyłączenia wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczenia z zaopatrzenia społecznego (emerytury, renty inwalidzkiej, renty rodzinnej) w obniżonej wysokości. Uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi, wybitnymi osiągnieciami w służbie, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, w oparciu o pisma: IPN - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] lipca 2018 r. i Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2018 r. dotyczące przebiegu służby funkcjonariusza oraz jego akt osobowych stwierdził, że całkowity okres służby Z. P. wynosi 27 lat, 8 miesięcy i 16 dni, przy czym w okresie od [...] sierpnia 1986 r. do [...] lutego 1987 r. (a więc przez sześciu miesięcy i piętnastu dni) była to służba na rzecz totalitarnego państwa o której mowa w art. 13b ustawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że "abstrahując od oceny krótkotrwałości służby", wnioskodawca nie spełnia drugiej przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu tego stanowiska organ podniósł, że z informacji dotyczącej przebiegu służby skarżącego udzielonej przez Komendanta Głównego Policji w dniu [...] lutego 2018 r. wynika, że Z. P. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie służby w Policji, jednakże nie posiada dokumentów potwierdzających udział funkcjonariusza w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia, rozumianych, zdaniem organu, jako rzeczywiste wyjątkowe następstwo służby a nie tylko ryzyko wpisane w pełnienie tej służby.

Z tych powodów organ stwierdził, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego z 21 lipca 2017 r. o ustalenie wysokości świadczenia zaopatrzeniowego w oparciu o art. 15 i art. 22 i art. 24 ustawy zaopatrzeniowej, a więc na zasadach korzystniejszych.

Z. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2018 r. zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 8a ust. 1 przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi Z. P. stwierdził, że w okresie od [...] sierpnia 1986 r. do [...] lutego 1987 r. pełnił służbę na stanowisku [...] Wydziału [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych (WUSW) w [...]. Nie piastował więc kierowniczego stanowiska w Wydziale [...] KWMO w [...], w związku z tym w świetle art. 13b ust. 2 pkt 1 lit d ustawy zaopatrzeniowej nie ma podstaw do zakwalifikowania tej służby jako służby na rzecz totalitarnego państwa. Skarżący dodał, że służba w Wydziale [...] "nie wiązała się z żadną działalnością, która by szkodziła państwu polskiemu czy jego obywatelom". Jednocześnie Z. P. podniósł, że służba ta była "krótkotrwała" (incydentalna), bowiem okres 6 miesięcy i 15 dni stanowi mniej niż 2% okresu jego niespełna 28 - letniej służby.

Skarżący dodał, że narażenie zdrowia i życia o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, nie jest warunkiem rzetelności służby funkcjonariusza jako przesłanki przemawiającej za wyłączeniem stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy i jednocześnie stwierdził, że nawet w takim wypadku należałoby przyjąć, że wykonywanie służby z narażeniem zdrowia i życia nie musiałoby dotyczyć całego okresu służby, zaś podczas służby "były okresy i sytuacje gdzie dochodziło do narażenia życia i zdrowia".

Z.P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W zaskarżonej decyzji Minister uznał, że nie ma podstaw do wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, dotyczących ustalania emerytury (renty inwalidzkiej, renty rodzinnej) dla funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i ustalenia wysokości świadczenia na podstawie art. 15, art. 22 i art. 24 (skarżący ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, pobiera emeryturę jako świadczenie korzystniejsze). Argumentował, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego oraz rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. nie wystarczą do wydania takiej "pozytywnej" decyzji, musi również zaistnieć "szczególnie uzasadniony przypadek" rozumiany jako wybitne osiągniecia w służbie. Zdaniem organu, nie można także uznać, że funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. ponieważ z akt sprawy nie wynika, że pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia. Z tego już powodu wniosek skarżącego z 21 lipca 2018 r. nie mógł zostać uwzględniony.

Stanowisko organu nie jest prawidłowe.

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Odnosząc się do pierwszej przesłanki zastosowania art. 8a ustawy, określonej w ust. 1 pkt 1 tego artykułu, należy zauważyć, że organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że skarżący pełnił służbę na rzecz państwa totalitarnego, opierając się wyłącznie na, zdaniem Sądu, niepełnej informacji Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] lipca 2018 r. o przebiegu służby skarżącego.

Z przepisu art. 13a ust. 1 i ust. 6 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że do informacji o przebiegu służby funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa, sporządzonej na wniosek organu emerytalnego przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, na podstawie akt osobowych funkcjonariusza, mającej walor zaświadczenia o przebiegu służby, nie stosuje się przepisów k.p.a.

Co prawda ta informacja jest dokumentem urzędowym, niemniej jednak nie zawiera wskazania jednostki organizacyjnej, stanowiska bądź funkcji, której pełnienie w świetle tej ustawy kwalifikuje się jako służba na rzecz totalitarnego państwa. W spornym zaświadczeniu Instytut Pamięci Narodowej powołał się wyłącznie na art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, który zawiera wiele jednostek redakcyjnych wyjaśniających pojęcie służby na rzecz totalitarnego państwa. Organ również nie wyjaśnił tego w decyzji, mimo że ta kwestia ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - zakwalifikowania skarżącego jako pełniącego służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Należy dodać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 stycznia 2012 r. K 36/09 (OTK-A 2012/1/3) przyjął, że informacja o przebiegu służby byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL, mimo braku możliwości bezpośredniego jej zakwestionowania w postępowaniu przed IPN przez funkcjonariusza, którego informacja dotyczy, podlega, jak każdy inny dowód badaniu i ocenie przez organ podejmujący decyzję na jego podstawie i w konsekwencji podlega ocenie Sądu (por. również wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 27 sierpnia 2013 r., III AUa 1253/12, LEX nr 1362638, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 grudnia 2018 r. II SA/Wa 220/18).

Należy przypomnieć, ze skarżący zarzucił w skardze, że o tym, że nie pełnił służby na rzecz totalitarnego państwa zajmując stanowisko [...] Wydziału [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych (WUSW) w [...], świadczy treść art. 13b ust. 2 pkt d ustawy, z którego wynika, że taki charakter służby polegającej na wykonywaniu zadań w zakresie spraw polityczno-wychowawczych miała jedynie służba na stanowisku zastępcy komendanta wojewódzkiego, powiatowego lub miejskiego do spraw polityczno-wychowawczych, zastępcy szefa wojewódzkiego, rejonowego lub miejskiego urzędu do spraw wewnętrznych do spraw polityczno-wychowawczych.

Ponadto, trzeba stwierdzić, że organ nie wyjaśnił kryteriów zaliczenia skarżącemu okresu sześciomiesięcznej służby na stanowisku [...] Wydziału [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych (WUSW) w [...], jako służby nie będącej krótkotrwałą.

Pojęcie to nie jest ostre, odwołanie się do niego wymaga zatem rozważenia każdego indywidualnego przypadku, takich rozważań jednakże w zaskarżonej decyzji organ nie zawarł.

Sąd uznaje za uzasadniony zarzut skargi dotyczący błędnej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy. W powołanym przepisie chodzi rzetelne wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ze szczególnym uwzględnieniem narażenia zdrowia i życia (zwrot : "w szczególności"). Oznacza to, że ustawodawca nie stawia znaku równości pomiędzy rzetelnym wykonywaniem zadań a narażaniem zdrowia i życia, a zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, nie zaś wyłącznie służba z narażaniem zdrowia i życia. Takie inne okoliczności to np. wzorowe pełnienie służby znajdujące potwierdzenie w nagrodach, odznaczeniach i awansach. Organ do tych kwestii nie odniósł się właściwie. Jak już powiedziano, z informacji o przebiegu służby skarżącego po 1989 r. wynika, że rzetelnie wykonywał powierzone mu zadania i obowiązki.

Nie jest wreszcie prawidłowe zapatrywanie organu co do tego, że szczególnie uzasadniony przypadek stanowi trzecią, a w zasadzie (według kolejności) pierwszą przesłankę zastosowania art. 8a ustawy. Świadczy o tym stwierdzenie organu, że poza spełnieniem dwóch przesłanek określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2, funkcjonariusz musi legitymować się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Ta uwaga odnosi się do przebiegu służby i mieści w ocenie jej wyjątkowej rzetelności. Szczególnie uzasadniony przypadek to zatem przypadek służby funkcjonariusza, który swą rzetelnością wyróżniał się, spośród innych funkcjonariuszy.

Zdaniem Sądu, o szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć pewne wyjątkowe czy szczególne okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. A zatem nie tylko, wybitne osiągnięcia w służbie, o których wspomina organ, ale także np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990 r., a więc np. wyjątkowo krótki okres służby przed tą datą czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego.

W świetle powyższego Sąd uznaje że organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz nie ocenił właściwe okoliczności sprawy z punktu widzenia zastosowania tego przepisu i w ten sposób naruszył art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), uchylił zaskarżoną przez Z. P. decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2018 r.