Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Rada Miejska Będzina jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku, gdy na jej terenie nie ma publicznej szkoły danego typu i rodzaju w rozumieniu art. 93 ust. 3 zd. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.,; dalej: u.s.o.) - jest zobowiązana do określenia kryteriów (sposobu) wyboru najbliż-szej gminy, której wydatki bieżące na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju będą stanowiły podstawę do ustalenia wysokości dotacji. Wynika to z art. 90 ust. 4 u.s.o., na mocy którego ustawodawca obliguje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia m. in. trybu udzielania dotacji, z uwzględnieniem w szczególności podstawy obliczania dotacji. Wybór najbliższej gminy, która dostarcza danych porównawczych ma bowiem bezpośredni wpływ na ustalenie wysoko-ści dotacji, a tym samym na jej ostateczną kwotę.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędziowie NSA Hanna Kamińska Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 523/13 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rada Miejska B. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od Rady Miejskiej B/ na rzecz [...] kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 1 sierpnia 2013 r., I SA/Gl 523/13 oddalił skargę [...] na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

I

W dniu [...] grudnia 2012 r. Rada Miasta B. podjęła uchwałę Nr [...]w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla prowadzonych a terenie miasta B. niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (dalej: uchwała).

[...] (dalej: spółka lub skarżąca) w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. wezwała Radę Miasta B. (dalej: organ) do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego uchwały [...].

Następnie [...] wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] grudnia 2012 r. Domagała się stwierdzenia nieważności postanowień uchwały, tj.: § 4 ust. 1 punkt 3, § 7 ust. 4, § 9 ust. 1 i 2 oraz § 12 ust. 1 i 2 uchwały, a także zasądzenia kosztów postępowania.

Spółka zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie :

1) art. 94 Konstytucji R.P. w związku z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: u.s.o.) poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej przy wydawaniu zaskarżonej uchwały,

2) art. 90 ust. 2 u.s.o. poprzez błędne wskazanie, że dotacja oświatowa ma charakter dotacji celowej i winna być rozliczana na podstawie kryteriów właściwych dla dotacji celowych,

3) art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: u.f.p.) poprzez uregulowanie odmiennej procedury zwrotu dotacji do budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz poprzez rozszerzenie katalogu przesłanek warunkujących zwrot dotacji do budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Organ – Miasto B. reprezentowane przez Prezydenta Miasta – w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie.

Organ podał, że wyraził swoje stanowisko w uchwale Rady Miejskiej B. z dnia [...] marca 2013 r., które zostało przesłane pełnomocnikowi Spółki w dniu [...] kwietnia 2013 r.

W uchwale z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w sprawie stanowiska na wezwanie [...] do usunięcia naruszenia prawa Rada Miejska w pkt 1 przyjęła stanowisko odnośnie wezwania Spółki do usunięcia naruszenia prawa, w pkt 2 odmówiła dokonania zmian w uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 1 sierpnia 2013 r. oddalił skargę.

W pierwszej kolejności należy się jednak odnieść do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o odrzucenie skargi, z uwagi na jej wniesienie przed wystosowaniem przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem organu skoro skarga została przez spółkę wniesiona przed otrzymaniem odpowiedzi na skierowanie wezwanie do usunięcia prawa, podlega ona odrzuceniu.

Zgodnie z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa.

Wskazane przez ustawodawcę w art. 52 § 3 p.p.s.a. rozwiązanie ma na celu zagwarantowanie stronie skarżącej bezpieczeństwa procesowego w zakresie obrony jej interesów. Dlatego przyjąć należy, że wybór terminu do wniesienia skargi na gruncie omawianego przepisu pozostawiony został do decyzji samej strony skarżącej i to od strony wyłącznie zależy, czy chce czekać na odpowiedź organu, czy też nie. Strona przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego ma jedynie obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie jest natomiast zobowiązana czekać na odpowiedź organu. Przepisy nie wskazują, w jakim terminie organ powinien udzielić odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W takiej sytuacji, skoro skarżąca w niniejszej sprawie wezwała skutecznie organ do usunięcia naruszenia prawa, a zatem spełniła wymóg formalny, to uznać należało, że skarga została złożona prawidłowo. Trudno zatem zarzucić Spółce naruszenie art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. Ponadto skarga została wniesiona w ustawowo przewidzianym terminie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akr II FSK 2434/12 oraz z dnia 21 grudnia 2012 r. sygn. akt II FSK 2218/12; dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do rozpoznania zarzutów Spółki należy podnieść, że prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.; obecnie t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594) skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Skoro skarżąca jest organem prowadzącym na terenie miasta B. szkoły świadczące usługi edukacyjne, którym przysługują "dotacje oświatowe" określone w ustawie o systemie oświaty to posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej.

Zaskarżony przez spółkę przepis § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały stanowi: "osoba prowadząca szkołę, przedszkole lub inną formę wychowania przedszkolnego zobowiązana jest do prowadzenia odrębnej ewidencji wydatków finansowanych z dotacji". Zdaniem skarżącej dotacja przyznawana szkołom ma charakter dotacji podmiotowej i nie powinna podlegać obowiązkowi rozliczania co do kierunków jej wykorzystania, co uzasadnia treść przepisu art. 90 ust. 4 u.s.o.

W ocenie Sądu I instancji omawianej dotacji nie można postrzegać jako jedynie o charakterze podmiotowym, ale o charakterze podmiotowo-celowym. Dokonując bowiem analizy przepisu art. 90 u.s.o. należy zwrócić uwagę, że ustawodawca wprowadził zróżnicowanie w zakresie elementów przesądzających o przyznaniu dotacji oraz o jej późniejszym wykorzystaniu. Przyznanie bowiem dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki ma niewątpliwie charakter podmiotowy, pozostaje bowiem w ścisłym związku z liczbą uczniów, którzy mają uczęszczać do szkoły. Dodatkowo przyznanie dotacji jest ograniczone terminem udzielenia informacji o planowanej liczbie uczniów przez podmiot prowadzący szkołę (art. 90 ust. 2a u.s.o.). Z kolei wydatkowanie już udzielonej dotacji jest ograniczone poprzez wskazanie celów, którym ma ona służyć. Wskazuje na to wprost ust. 3d art. 90 u.s.o., zgodnie z którym dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje te mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Sąd I instancji przychyla się do stanowiska doktryny, że zmiany wprowadzone w art. 90 na mocy ustawy z dnia 19 marca 2009 r. (Dz. U. Nr 56, poz. 458 z późn. zm.) mogą budzić wątpliwości co do konkretnego charakteru prawnego dotacji z art. 90 u.s.o., jednak dotacja której udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na cel ogólnego dofinansowania ich bieżącej działalności statutowej można zatem przypisać charakter mieszany, podmiotowo-celowy (por. Mateusz Pilich, Komentarz do art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty, System Informacji Prawej LEX).

W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, że zakwestionowane przez Spółkę zapisy § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały nie pozostają w sprzeczności z zakresem ustawowej delegacji. W ocenie Sądu ustanowienie zaskarżoną uchwałą obowiązku składania comiesięcznego rozliczenia wykorzystania dotacji mieści się w granicach ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Prowadzenie odrębnej ewidencji stanowi element kontroli prawidłowości wykorzystania środków pieniężnych przekazanych beneficjentowi z tytułu udzielonej dotacji. Wprowadzenie tego obowiązku mieści się w zakresie uprawnienia do określenia trybu przeprowadzania kontroli, a więc wskazania procedury, sposobu postępowania, który służyć ma temu celowi. Obowiązek ten daje bowiem możliwość porównania, czy poniesienie konkretnego wydatku pozostaje w zgodzie z realizacją celów, o jakich mowa w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, i sprawdzenia, czy udzielona dotacja jest wykorzystywana w sposób prawidłowy (podobnie: WSA w Gdańsku w powołanym wyżej wyroku z dnia 21 marca 2012 r.).

Mając na uwadze powyższe ustalenia należy w tym miejscu odnieść się także do zaskarżonych przepisów uchwały zawartych w § 9 ust. 1 i 2 oraz § 12 ust. 1 i 2.

Zdaniem skarżącej naruszenie § 9 ust. 1 w zakresie, w jakim po przekazaniu pierwszej raty dotacji warunkiem przekazania kolejnych rat jest złożenie przez osobę prowadzącą szkołę, przedszkole lub inną formę wychowania przedszkolnego organowi dotującemu w terminie do 15 dnia następnego miesiąca informacji o rzeczywistej liczbie uczniów objętych dotacją za dany miesiąc oraz wykazu uczniów, polega na wydaniu przepisu z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. Skarżąca podkreśliła, że informacje o rzeczywistej liczbie uczniów uczęszczających do szkoły za dany miesiąc oraz wykaz uczniów, warunkują jedynie wysokość kolejnych dotacji i mogą być elementem trybu jej przyznawania, nie mogą jednak stanowić przesłanki przekazania kolejnych rat dotacji.

Zgodnie z art. 90 ust. 3 zd. 1 u.s.o. dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i.

Dotacja jest zatem udzielana na wniosek, po udzieleniu informacji o planowanej liczbie uczniów. Informacja jest bowiem tylko oświadczeniem wiedzy, obejmującym dane niezbędne do obliczenia dotacji. Dotacja przysługuje w przeliczeniu na faktyczną liczbę uczniów, jaka uczęszcza do danej placówki według stanu w roku szkolnym, w którym dotacja jest udzielana. Ponieważ liczba ta może ulegać zmianom (zwłaszcza od września do końca roku budżetowego, na który dotacja jest udzielona), organ prowadzący szkołę powinien być zobowiązany do bieżącego zgłaszania korekty faktycznej liczby uczniów na koniec okresu rozliczeniowego (miesiąca lub roku), właściwa gmina zaś może żądać zwrotu kwoty dotacji przekraczającej iloczyn liczby uczniów i kwoty przeliczeniowej wydatków bieżących, przypadającej na jednego ucznia prowadzonego przez nią przedszkola publicznego, gdyż w tym zakresie świadczenie jest wypłacone nienależnie. Należy dodać, że "uczniem" jest osoba, którą przyjęto do szkoły lub placówki, figuruje ona w księdze uczniów i nie zapadła wobec niej ostateczna i podlegająca wykonaniu decyzja administracyjna o skreśleniu jej z listy uczniów.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 9 ustęp 2 uchwały w zakresie, w jakim w przypadku zakończenia działalności przez szkołę, przedszkole lub inną formę wychowania przedszkolnego osoba prowadząca powinna przekazać niezwłocznie organowi dotującemu ostateczne rozliczenie wykorzystania dotacji, a w przypadku wystąpienia nadpłaty dotacji dokonać zwrotu w terminie 30 dni od daty zakończenia działalności) spółka upatruje w kontekście niezgodności z art. 90 ust. 3c oraz art. 252 u.f.p.

Mając na uwadze tak określone przez ustawę o finansach publicznych zadania i zasady obowiązujące w toku wykonywania budżetu dla jednostek samorządu terytorialnego, które mają także zastosowanie przy dysponowaniu środkami dotacyjnymi, Sąd uznał, że kwestionowany przepis uchwały nie narusza prawa. Nie zmienia tej oceny zarzut skarżącej, że w przepisach powszechnie obowiązującego prawa nie występuje pojęcie "nadpłata dotacji", użyte bowiem przez organ pojęcie de facto mieści w dyspozycji przepisu art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. (pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości), co zdaje się sugerować sama skarżąca.

Zarzuty skarżącej, że przepis § 12 ust. 1 i 2 uchwały dotyczący zwrotu do budżetu miasta dotacji, stanowi powtórzenie zasad określonych w art. 252 u.f.p., wskazują na zbędność takiego zapisu w uchwale. W ocenie Sądu jednak w żaden sposób przepis nie narusza praw skarżącej w zakresie jej ustawowych powinności, a także własnego interesu prawnego lub uprawnienia, skutkujący koniecznością stwierdzenia jego nieważności.

Skarżąca kwestionowała również przepis § 7 ust. 4 uchwały wskazując, że w komentowanym zapisie brak jest wskazania przez organ stanowiący regulacji, w zakresie obliczania dotacji poprzez niewskazanie sposobu i kryteriów wyboru najbliższego powiatu prowadzącego szkoły publiczne, których wydatki powinny być podstawą obliczenia dotacji dla szkół niepublicznych. Wskazane zaniechanie może powodować, że decyzje w tym przedmiocie będą podejmowane przez organy wykonawcze, które nie posiadają do tego ustawowych kompetencji.

Zgodnie z art. 90 ust. 3 zd. 2 u.s.o. w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Sąd rozpatrując ten zarzut uznał za aktualne stanowisko zajęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt GSK 1187/04, zarazem je podzielając, jak również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 grudnia 2009 r. o sygn. akt II SA/Ke 657/09 (dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Gramatyczna wykładnia ww. przepisu, a w szczególności użyte w nim określenie "najbliższą gminę lub powiat" w liczbie pojedynczej wskazuje, że podstawę do ustalenia dotacji stanowią wydatki bieżące ponoszone tylko w jednym, a nie w kilku najbliższych powiatach na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Ustawodawca nie zamieścił w analizowanym przepisie takiego kryterium, lecz respektując wyrażoną w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zasadę samodzielności powiatu pozostawił organom samorządu powiatowego swobodę w ustalaniu wysokości dotacji dla szkół, z uwzględnieniem sytuacji ekonomicznej powiatu i z zastrzeżeniem, że dotacje te przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu lub rodzaju. Zatem ustawodawca zapewnił powiatom samodzielne prowadzenie gospodarki finansowej na podstawie budżetu powiatu, a więc ustalanie wysokości wydatków, w tym także dotacji dla szkół, na poziomie mającym pokrycie w planowanych dochodach budżetu powiatu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że brak sprecyzowania sposobu i kryteriów wyboru najbliższego powiatu w definicji użytego w zaskarżonej uchwale pojęcia "najbliższa jednostka samorządu terytorialnego" nie narusza regulacji ustawowych zawartych w art. 90 ust. ust. 3 zd. 2 u.s.o.

Przedstawione powyżej okoliczności, w ocenie Sądu I instancji nie pozwalają na uznanie, by uchwała Rady Miasta B., w zaskarżonej części, została wydana z przekroczeniem delegacji przewidzianej w ustawie o systemie oświaty, a tym samym nie narusza art. 94 Konstytucji RP.

II

Spółka złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Naruszenie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) w z zw. z art. 90 ust 4 u.s.o., poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej przy wydawaniu zaskarżonej uchwały o nr [...];

2. Naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 90 u.s.o. oraz art. 252 u.f.p. w związku z:

1) § 4 ust. 1 punkt 3 uchwały Rady Miejskiej B. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego związane z ich nieprawidłową wykładnią poprzez uznanie, że obowiązek składania comiesięcznego rozliczenia wykorzystania dotacji mieści się w granicach ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 u.s.o.;

2) § 7 ust. 4 uchwały nr [...] poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego w związku z ich nieprawidłową wykładnią poprzez uznanie, że brak sprecyzowania sposobu i kryteriów wyboru najbliższego powiatu w definicji użytego w zaskarżonej uchwale pojęcia "najbliższa jednostka samorządu terytorialnego" nie narusza regulacji ustawowych zawartych w art. 90 ust. 3 zd. 2 u.s.o.

3) § 9 ust. 1 i 2 uchwały nr [...] poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego związane z ich nieprawidłową wykładnią poprzez uznanie, że dotacja udzielana szkołom niepublicznym z budżetu jednostki samorządu terytorialnego ma charakter dotacji podmiotowo-celowych i winna być rozliczana w oparciu o wydatki poniesione przez szkołę, a nie w oparciu o rzeczywistą liczbę uczniów uczęszczających do szkoły - co nie stanowi naruszenia art. 90 ust. 3 u.s.o. oraz art. 252 u.f.p.;

4) § 12 ust, 1 i 2 uchwały nr [...] poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego związane z ich nieprawidłową wykładnią poprzez uznanie, że przepis uchwały nie narusza praw skarżącej w zakresie jej ustawowych powinności, a także własnego interesu prawnego lub uprawnienia, skutkujący koniecznością stwierdzenia jego nieważności.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca kasacyjnie Spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy uchwała Rady Miasta B. w zaskarżonej części, została wydana z przekroczeniem delegacji ustawowej przewidzianej w art. 90 ust. 4 u.s.o. Skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o. wiążąc te zarzuty z poszczególnymi postanowieniami uchwały i podnosząc, że ich treść nie mieści się w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w 90 ust. 4 u.s.o.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie zarzuty sformułowane w pkt 1 oraz pkt 2 ppkt 1, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, bowiem zaskarżone w tej części skargą kasacyjną postanowienia uchwały mieszczą się w zakresie wynikającym z delegacji art. 90 ust. 4 u.s.o.

Zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o., stanowiącym podstawę do wydania zaskarżonej uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Z przepisu tego wynika, że intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Uchwała taka może zawierać m. in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca przekazując prawodawcy podustawowemu (organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego) regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji i organu, że postanowienie §4 ust. 1 punkt 3 zaskarżonej uchwały dotyczące obowiązku comiesięcznego rozliczenia wykorzystania dotacji (prowadzenia odrębnej ewidencji wydatków finansowanych z dotacji) – mieści się w granicach ustawowego upoważnienia określonego w art. 90 ust. 4 u.s.o.

Wprowadzenie tego postanowienia jest konsekwencją regulacji przyjętej w art. 90 ust. 3c u.s.o., w świetle której dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Zatem, skoro organ comiesięcznie przekazuje beneficjentowi kwotę dotacji, tym samym istnieją racjonalnie uzasadnione podstawy do uzyskania od beneficjenta comiesięcznej informacji zawierającej rozliczenie w zakresie wykorzystania dotacji (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1479/11). Takie rozliczenie umożliwia organowi sprawowanie bieżącej, skutecznej kontroli nad prawidłowością wydatkowania środków objętych dotacją, zgodnie z jej celem.

Dodatkowo dostrzec należy, że przepis art. 90 ust. 3d zd. 2 u.s.o. przewiduje, że dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących. Z przepisem tym powiązany jest przepis art. 90 ust. 3e u.s.o. stanowiący, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetu tych jednostek. Wykładnia ww. przepisów oraz art. 90 ust. 4 u.s.o. prowadzi do wniosku, że organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, uprawnione są m. in. do określenia zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o rozliczenie wykorzystania dotacji, a określenie rodzaju dokumentów, które mają służyć ustaleniu tego, czy beneficjenci dotacji wykorzystują otrzymane środki w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z celami określonymi w art. 90 ust. 3d u.s.o., ustawodawca pozostawił organom jednostek samorządu terytorialnego.

Postanowienia uchwały stanowią rozwinięcie tej regulacji, zaś przepis art. 90 ust. 4 u.s.o. uprawnia do szczegółowego określania procedury kontroli oraz zakresu elementów poddanych kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którym udzielone dotacje mają służyć. Obowiązkiem organu dotującego nie jest tylko i wyłącznie udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji. Kontrola ta winna obejmować nie tylko ustalenie faktycznej liczby uczniów w terminach określonych przez organ udzielający dotacji, ale także stosownie do art. 90 ust. 3e u.s.o. - prawidłowość wykorzystania dotacji.

Zatem - wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie - prowadzenie odrębnej ewidencji stanowi element kontroli prawidłowości wykorzystania środków pieniężnych przekazanych beneficjentowi z tytułu udzielonej dotacji (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1132/13).

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również błędu w ocenie § 9 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że dotacja udzielana szkołom niepublicznym z budżetu jednostki samorządu terytorialnego ma charakter dotacji podmiotowo-celowej i powinna być rozliczana w oparciu o wydatki poniesione przez szkołę, a nie w oparciu o rzeczywistą liczbę uczniów uczęszczających do szkoły.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie dotacja ma charakter podmiotowo-celowy i potem podkreślić, że jest przyznawana w zależności od rzeczywistej liczby uczniów – co znajduje odzwierciedlenie w jednolitym orzecznictwie NSA.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że stosownie do art. 90 ust. 3d u.s.o. dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b tej ustawy, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących placówki lub szkoły. W świetle takiego brzmienia art. 90 ust. 3d u.s.o. należy przyjąć, że dotacje nie mogą być wydatkowane na każdy cel, lecz są przeznaczone na dofinansowanie zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że jest to dotacja o charakterze mieszanym (podmiotowo-celowa), gdyż udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również na konkretny cel – realizację dofinansowania konkretnych zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki (por. wyroki NSA z dnia: 15 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1403/13; 28 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13; 9 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 916/13 oraz M. Pilich, Komentarz do art. 80 (teza 12) i 90 (teza 16) ustawy o systemie oświaty, LEX, 2013). W związku z powyższym wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę lub placówkę, czy też pokrywaniu wszelkich rodzajów ich działalności (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 1304/12, wyrok NSA z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13 oaz z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1858/12 oraz w Mateusz Plich, Komentarz do art. 80 i 90 ustawy o oświacie, ABC Warszawa 2012 i powołane tam orzecznictwo).

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie – dotacje przysługują na każdego ucznia, a więc w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Podawana przez szkołę w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji planowana liczba uczniów służy powiatowi jedynie do planowania wysokości dotacji na rok następny. Nie może być natomiast wykorzystywana jako podstawa obliczenia dotacji należnej. W zależności bowiem od faktycznej liczby uczniów i wychowanków kształtuje się wysokość przekazywanej części dotacji, co wynika z art. 90 ust. 1a – 3b w zw. z ust. 3d w zw. z ust. 4 u.s.o. (por. wyroki NSA: z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1132/13; z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13, z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 42/11, cytowany II GSK 1589/12).

Stanowisko NSA było w tym zakresie jednolite zarówno przed nowelizacją, jak i po nowelizacji art. 90 ust. 3 i 4 u.s.o. Powyższy pogląd zaprezentowany na tle brzmienia art. 90 ust. 3 i 4 u.s.o. obowiązującego w 2003 roku, został zaakceptowany również w późniejszym orzecznictwie NSA (wyrok z 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 42/11 oraz z 18 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1479/11). W wyniku zmiany brzmienia art. 90 ust. 4 u.s.o. wprowadzonej przez art. 1 pkt 38 lit. f) ustawy z dnia 19 marca 2009 r. (Dz.U.2009.56.458) zmieniającej u.s.o. z dniem 22 kwietnia 2009 r., przedstawiony pogląd zyskał dodatkowe wsparcie. Zgodnie z tą nowelizacją przepisowi art. 90 ust. 4 u.s.o. nadano bowiem następujące brzmienie: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji". Jak wynika z uzasadnienia rządowego projektu tej nowelizacji (druk sejmowy nr 1343 z dnia 6 listopada 2008 r., VI kadencja Sejmu), zakłada on zapewnienie właściwego wykorzystania dotacji poprzez między innymi: umożliwienie organom dotującym kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych z ich budżetów oraz udzielenie organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do ustalania trybu i zakresu kontroli wykorzystania dotacji. Z treści uzasadnienia projektu nowelizacji wynika, że zmiany te miały umożliwić organowi dotującemu eliminowanie nadużyć zachodzących w wyniku stosowania praktyk pobierania dotacji przez szkołę niepubliczną, w szczególności dla dorosłych, w wysokości znacznie przekraczającej kwotę, wynikającą z liczby słuchaczy faktycznie uczęszczających do szkoły. Chodziło o wyeliminowanie sytuacji występujących w poprzednim stanie prawnym, kiedy to osoby prowadzące szkoły niepubliczne, zwłaszcza szkoły niepubliczne dla dorosłych, praktykowały utrzymywanie takiej listy słuchaczy (nie dokonując skreśleń z tej listy osób zapisanych, ale faktycznie nieuczęszczających do szkoły), które warunkowały naliczanie i jak najdłuższe otrzymywanie dotacji.

Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie, nie wykraczają poza ustawową delegację z art. 90 ust. 4 u.s.o. również postanowienia § 12 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały.

Skarżąca kasacyjnie za niezgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami uznaje ww. zapis uchwały w zakresie w jakim wprowadza dodatkowe, nie przewidziane w przepisach ustawy o finansach publicznych, przesłanki warunkujące zwrot dotacji znacząco rozszerzając ich zbiór.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy stwierdzić, że - jak słusznie zauważył Sąd I instancji – postanowienia § 12 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały - stanowią w istocie powtórzenie zasad dotyczących zwrotu udzielonych do budżetu, określonych w art. 252 u.f.p. Postanowienia te - wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie - w żaden sposób nie naruszają jej praw w zakresie jej ustawowych powinności, a także jej interesu prawnego lub uprawnienia, skutkujący koniecznością stwierdzenia jego nieważności.

Natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za usprawiedliwione należy uznać zarzuty naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 90 ust. 4 oraz art. 90 ust. 3 zd. 2 u.s.o. w zw. z § 7 ust. 4 zaskarżonej uchwały.

Skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia tych przepisów poprzez brak wskazania przez organ stanowiący w § 7 ust. 4 zaskarżonej uchwały sposobu i kryteriów wyboru najbliższej gminy lub powiatu prowadzącego szkoły publiczne danego typu lub rodzaju, których wydatki bieżące powinny być podstawą ustalania wysokości dotacji dla szkół niepublicznych. Jak podnosi skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jednym z głównych powodów nieprawidłowości w finansowaniu szkół niepublicznych są rozbieżności w sposobie interpretacji przepisów ustawy o systemie oświaty. Do naruszeń dochodzi szczególnie na gruncie art. 90 ust. 3 zd. 2 u.s.o., w którym ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem "najbliższa gmina lub powiat". Wskazany przepis określa podstawę obliczania dotacji w przypadku, gdy na terenie gminy lub powiatu nie ma publicznej szkoły tego samego typu i rodzaju co ubiegająca się o dotację szkoła niepubliczna. W takiej sytuacji podstawę do ustalenia wysokości dotacji stanowią wydatki bieżące ponoszone na prowadzenie szkoły publicznej takiego typu lub rodzaju przez najbliższą gminę lub powiat. Problem w tym - jak podnosi skarżąca kasacyjnie - że ustawa nie definiuje, co należy rozumieć przez wyrażenie "najbliższa gmina lub powiat". Jej zdaniem to rada gminy, stanowiąc prawo miejscowe, ma obowiązek sprecyzować kryterium i sposoby wyboru najbliższego powiatu, którego wydatki będą podstawą naliczenia dotacji dla szkoły niepublicznej. Nie uczyniła tego także Rada Miejska B. Ten brak powoduje, że samorządy często zupełnie dowolnie, wskazują gminę lub powiat, którego wydatki służą za podstawę do obliczania dotacji. Tymczasem dobór najbliższej gminy lub powiatu, który dostarcza danych porównawczych, ma bezpośredni wpływ na wysokość podstawy obliczania dotacji, a tym samym na ostateczną jej kwotę.

Odnosząc się do tak postawionego problemu w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ustosunkował się do podnoszonych przez skarżącą kasacyjnie zarzutów w tym zakresie. Poza przywołaniem stanowiska zajętego przez NSA w wyroku z dnia 21 grudnia 2004 r. o sygn. akt GSK 1187/04, powtórzonego następnie w wyroku WSA w Kielcach z dnia 14 grudnia 2009 r. o sygn. akt II SA/Ke 657/09 - nie przeprowadził jakiejkolwiek własnych wywodów w tym zakresie. Tym bardziej, że w przywołanych przez Sąd I instancji orzeczeniach nie odnoszono się do tego problemu, a zatem nie mogły one znaleźć zastosowania w rozpoznawanym sprawie.

Istota sporu w zakresie rozpatrywanego zarzutu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy z uwagi na treść przepisów art. 90 ust. 3 zd. 2 oraz ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest w rozpoznawanej sprawie Rada Miejska B. - był zobowiązany do sprecyzowania w sposobu i kryteriów wyboru "najbliższej gminy lub powiatu"

Zgodnie z art. 90 ust. 3 zd. 2 u.s.o. w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Jak wynika z treści tego przepisu ustawodawca nie precyzuje terminu "najbliższa gmina". Podkreślenia natomiast wymaga, że interpretacja tego pojęcia wywołuje kontrowersje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Jak wskazał bowiem NSA w wyroku z 25 lutego 2006 r. sygn. akt II GSK 375/05 przyjmuje się, że za najbliższą gminę można uznać przylegającą do takiej jednostki podziału administracyjnego gminę o najdłuższej z nią granicy, gminę z najbliżej położoną siedzibą jej organów, gminę o podobnej charakterystyce demograficznej czy gospodarczej, albo gminę najbliżej położoną w granicach powiatu jako struktury samorządowej. NSA jednocześnie stwierdził, że powinna to być gmina sąsiadująca i to w dodatku położona na obszarze tego samego, a nie innego powiatu. Natomiast w wyroku z dnia 26 lipca 2005 r. o sygn. akt III SA/Wa 971/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd zgodnie z którym, musi tu chodzić o gminę "mającą siedzibę najbliżej gminy ustalającej dotację". Stanowisko to podzieliła doktryna (por. M. Pilich, w komentarzu do art. 80 (teza 3) i 90 (teza 12) ustawy o systemie oświaty, LEX 2013).

Z uwagi na brak definicji legalnej pojęcia "najbliższa gmina", jego wieloznaczności podkreślanej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nabiera ono cech pojęcia niedookreślonego, które na potrzeby każdej sprawy indywidualnej wymaga konkretyzacji, co podkreślił NSA w wyroku z 15 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 375/05. Na obowiązek dookreślenia pojęcia "najbliższa gmina" przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowiący odpowiednie przepisy prawa miejscowego na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. wskazywał również NSA w wyroku z dnia 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt III SA 2080/01. NSA w tym wyroku podkreślił, że wobec braku zdefiniowania pojęcia "najbliższej gminy" i jego wieloznaczności, to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, stanowiąc odpowiednie przepisy prawa miejscowego na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o., jest zobowiązany do sprecyzowania tego pojęcia.

Rada Miejska B. jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku, gdy na jej terenie nie ma publicznej szkoły danego typu i rodzaju w rozumieniu art. 93 ust. 3 zd. 2 u.s.o. – jest zobowiązana do określenia kryteriów (sposobu) wyboru najbliższej gminy, której wydatki bieżące na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju będą stanowiły podstawę do ustalenia wysokości dotacji. Wynika to z art. 90 ust. 4 u.s.o., na mocy którego ustawodawca obliguje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia m. in. trybu udzielania dotacji, z uwzględnieniem w szczególności podstawy obliczania dotacji. Wybór najbliższej gminy, która dostarcza danych porównawczych, ma bowiem bezpośredni wpływ na ustalenie wysokości dotacji, a tym samym na jej ostateczną kwotę.

Ponownie rozpoznając skargę spółki na uchwałę Rady Miejskiej B.; z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], Sąd I instancji kontrolując jej zgodność z prawem, uwzględni powyższe wywody i rozważania odnoszące się do treści § 7 ust. 4 zaskarżonej uchwały w powiązaniu z art. 90 ust. 4 oraz ust. 3 zd. 2 u.s.o.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.