Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt VII Sa/Wa 1356/10 w sprawie ze skargi L. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 stycznia 2011 r. sygn. VII SA/Wa 1356/10 oddalił skargę L. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2010 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia.

Wyrok wydany został w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2010 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r., którą odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r., utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 listopada 2006 r., o nałożeniu na L. P. kary w wysokości 75 000 zł z tytułu użytkowania stacji paliw bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności oraz o wstrzymanie wykonalności ww. postanowienia i poprzedzającego je postanowienia wystąpił L. P., podnosząc, że to nie on winien być adresatem ww. postanowień, ponieważ nie on był inwestorem, lecz R. P..

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 października 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 810/07, oddalił skargę L. P. i R. P. na postanowienie będące przedmiotem wniosku, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt: II OSK 1047/09, oddalił skargę kasacyjną R. P. od ww. wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt: I OPS 6/09, odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia wskazując, że zgodnie z tą uchwałą, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia), od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji (postanowienia) o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie, z uwagi na wydany uprzednio wyrok Sądu, przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Ponadto, powołując się na treść art. 134 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., organ wyjaśnił, że skoro przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania decyzji, to nie mogą one powstać po jej wydaniu, a więc wszystkie mogły być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zatem, po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną, niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania z przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. W takim przypadku należy więc odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, natomiast wszczęte postępowanie należy umorzyć. Organ nadzorczy wskazał, że stosownie do przepisu art. 170 p.p.s.a. prawomocne orzeczenia sądu wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Z tego względu, sprawa zgodności postanowienia z prawem nie może być odmiennie oceniona ani przez organ administracji publicznej, ani przez sąd administracyjny, a na organie ciąży obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu. Ponadto oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność postanowienia (decyzji) z prawem zamyka organowi administracji publicznej drogę do stwierdzenia nieważności postanowienia (decyzji), ze względu na związanie go oceną prawną, zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Ewentualne próby stwierdzenia nieważności postanowienia (decyzji) w rozpoznawanej już wcześniej przez sąd (oddalający skargę na niezgodność tego rozstrzygnięcia z prawem) są niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Z tych względów, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia organu wojewódzkiego.

Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpił L. P. podnosząc, że w ww. wyrokach sądowych nie była badana kwestia skierowania postanowień do osoby niebędącej stroną, a także okoliczności rażącego naruszenia prawa, o których jest mowa we wniosku o stwierdzenie nieważności. W takiej sytuacji, co potwierdza ww. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest powagi rzeczy osądzonej w tym zakresie, a merytoryczne zarzuty strony powinny zostać rozpoznane.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego, powołując się na treść art. 170 i art. 134 p.p.s.a., ponowił przedstawione wcześniej argumenty, stwierdzając, że z uwagi na istnienie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 października 2007 r., sygn. akt: II SA/Sz 810/07, należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia organu wojewódzkiego. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wszelkie argumenty i zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, badając całość akt sprawy, oddalił skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, gdyż na organie ciąży obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył L. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 157 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 127 § 3 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie oraz art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, objawiające się utrzymaniem w mocy decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności postanowień organów obu instancji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, pomimo zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem poddanej kontroli sądowej decyzji jest kwestia, czy w okolicznościach niniejszej sprawy, tj. z uwagi na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 października 2007 r., sygn. akt: II SA/Sz 810/07, zachodziły podstawy do wszczęcia postępowania nieważnościowego, czy też do odmowy wszczęcia. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia nie było to czy rozstrzygnięcia organów objęte wnioskiem L. P. o stwierdzenie nieważności są dotknięte wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., lecz to, czy takie postępowanie może w ogóle toczyć się przed organem administracji. Błędnie zatem skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Z tych względów drugi zarzut skargi, że organ błędnie utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną o odmowie stwierdzenia nieważności postanowień w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej pomimo zaistnienia przesłanek do stwierdzenia tej nieważności, nie okazał się zasadny.

Sąd stwierdził, że wprawdzie trafnie wskazano uchybienie organów w analizie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, to jednak zarzut ten nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdyż uchybienie organu nie miało istotnego wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia, a odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przepis ten stanowi podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jednak brak jest w nim wprost wymienionych przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. organ nadzorczy orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym (jest to pogląd ugruntowany).

W ocenie Sądu organ nadzorczy prawidłowo wskazał, że przeszkodą w merytorycznym rozpoznaniu wniosku L. P. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 października 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 810/07, od którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną R. P.. Stosownie bowiem do treści art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W niniejszej sprawie zachodzi właśnie taka okoliczność. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 października 2007 r. stał się prawomocny od dnia 19 listopada 2009 r. i od tego momentu wiązał w niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie nieważnościowe, a także skarżącego. Oddalenie skargi przez sąd administracyjny, a więc uznanie, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych, co do zasady zamyka organom administracji publicznej drogę do stwierdzenia jej nieważności.

Reguła ta ma jednak zastosowanie w przypadku, gdy można stwierdzić, że w wyroku oddalającym skargę Sąd zbadał i mógł się wypowiedzieć co do okoliczności ewentualnych wad decyzji (postanowienia). W tym względzie szczególnego znaczenia nabiera nie tylko sentencja wyroku oddalającego skargę, ale przede wszystkim jego uzasadnienie. W uzasadnieniu uchwały z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 6/09 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że istotną cechą oceny, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny okoliczności wskazanych jako przesłanki do wzruszenia decyzji, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., jest to, czy uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o tych okolicznościach sprawy może dawać podstawę do przyjęcia, że poza rozważaniami sądu kontrolującego zaskarżoną decyzję znalazła się okoliczność podnoszona obecnie jako przesłanka nieważnościowa. Tylko w takim przypadku prawomocny wyrok, oddalający skargę, nie byłby przeszkodą do wszczęcia postępowania merytorycznie badającego wystąpienie przesłanki nieważnościowej.

Nie wystarczy więc, tak jak to uczynił organ nadzorczy, powołanie się wyłącznie na okoliczność oddalenia skargi przez sąd administracyjny. Poza powołaniem się na taki wyrok organ administracyjny winien przedstawić w uzasadnieniu decyzji wynik analizy dającej podstawę do stwierdzenia, czy sąd, oddalając skargę, miał wiedzę o okolicznościach odpowiadających przesłankom kwalifikującym do wzruszenia decyzji w trybie nieważnościowym (np. zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności). Dopiero po dokonaniu takich ustaleń zasadne jest przyjęcie, że moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądowego określona w art. 170 p.p.s.a., co do przyjętych w nim stwierdzeń, wiąże podmioty, w tym stronę i organ administracyjny. W takich okolicznościach sprawy, w kolejnym postępowaniu to, co było rozważane przez sąd administracyjny, nie może być już ponownie badane. Pomimo że w niniejszej sprawie organ administracyjny ograniczył się do konstatacji, iż wiąże go prawomocny wyrok Sądu Wojewódzkiego w Szczecinie z dnia 25 października 2007 r. nie pogłębiając analizy, czy z uzasadnienia tego wyroku można wyprowadzić wnioski, że obejmował on również podnoszone przez skarżącego we wniosku przesłanki nieważnościowe, to w ocenie orzekającego Sądu uchybienie to nie miało istotnego wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Organ I instancji powołał się jednakże (a organ II instancji to zaakceptował) na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 października 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 810/07, który badał akta sprawy oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne. Jak zaś wynika z uzasadnienia wyroku, sygn. akt II SA/Sz 810/07, Sąd wprost w nim wskazał, że niespornie jest to, iż organ nałożył na skarżącego obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a pomimo tego skarżący rozpoczął użytkowanie obiektu bez pozwolenia. Sąd ocenił, że z tej przyczyny zasadne było wymierzenie skarżącemu kary grzywny. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w obszernym uzasadnieniu wyroku, sygn. akt II OSK 1047/09, oddalającym skargę kasacyjną wskazał, że nie można uznać, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy prawa.

We wniosku o stwierdzenie nieważności skarżący podnosił, że kara pieniężna została skierowana do osoby niebędącej stroną, gdyż to nie on był inwestorem, a R. P.. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, orzekającego w niniejszej sprawie, organy prawidłowo odmówiły wszczęcia, a podnoszona we wniosku okoliczność nie mogła stanowić przesłanki uzasadniającej wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności postanowień, ponieważ zarówno Sąd Wojewódzki w Szczecinie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, obejmowały wiedzą powyższe okoliczności, chociaż nie dały temu wyrazu w sporządzonych uzasadnieniach wyroków.

Sąd zauważył, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i inne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego koncentrują się na istotnych aspektach sprawy, w szczególności zawierają ustosunkowanie się sądu do zarzutów skargi. Niektóre zaś wątki, pomimo że były przedmiotem analizy sądu, prowadzącej do właściwego rozstrzygnięcia sprawy są opisane skrótowo lub pominięte, jeżeli sąd, sporządzając uzasadnienie dojdzie do przekonania o ich mniejszej wadze dla istoty rozstrzygnięcia. Inaczej mówiąc, uzasadnienie wyroku, pomimo że wyrokujący sąd obejmuje wiedzą całość sprawy zawartą w aktach administracyjnych, sądowych i pismach procesowych stron, nie zawsze znajdują odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wyroku. Zważyć bowiem należy, że sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a zatem wszelkie okoliczności znajdujące się w aktach sprawy muszą być znane wyrokującemu sądowi chociaż, jak powiedziano wcześniej, nie wszystkie okoliczności sprawy zamieszczane być muszą w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie dawał wyraz stanowisku, iż uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego nie musi zawierać ani w opisie sprawy, ani też w wyjaśnieniu podstaw rozstrzygnięcia, ani nawet w ocenie zarzutów skargi wszystkich okoliczności sprawy, lecz jedynie te, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Przenosząc powyższe spostrzeżenia na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że z akt sprawy zawierającej dokumentację będącą podstawą ocen obu Sądów wynika, że skarżący był stroną postępowania, która złożyła skargę do sądu administracyjnego na postanowienie o nałożeniu kary pieniężnej. Z akt sprawy wynika, że był on adresatem pozwolenia na budowę, występował zatem w procesie budowlanym jako inwestor, co potwierdzają też wpisy w dzienniku budowy, a także był adresatem kierowanych do niego aktów administracyjnych. Nie ulega więc żadnej wątpliwości, że przedmiotem badania Sądu Wojewódzkiego w Szczecinie była w pierwszej kolejności, zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., legitymacja skarżącego do wniesienia skargi. W zakresie objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia wyrokujące Sądy obejmowały zatem wiedzą to, że jako inwestor występował właśnie skarżący L. P., a nie inna osoba. Nie zmienia tego faktu, że skarżący, nie kwestionując swojej roli w procesie budowlanym podnosi, że w rzeczywistości inwestorem finansującym i prowadzącym budowę była inna osoba. Inwestorem, na którego w procesie budowlanym organy mogą nakładać obowiązki jest bowiem ta osoba, której udzielono wcześniej uprawnienia (zezwolono na budowę), a nie inne podmioty niewymienione w art. 17 Prawa budowlanego jako uczestnicy procesu budowlanego.

Wobec powyższego stwierdzić należało, że podstawa wadliwości postanowienia o nałożeniu kary pieniężnej, na którą powoływał się skarżący, była już przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne. W tych okolicznościach zarzut skarżącego dotyczący błędnego zastosowania art. 157 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126, 138 § 1 pkt 1, 127 § 3 k.p.a. należało uznać za bezzasadny, ponieważ organ nadzorczy prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.

W skardze kasacyjnej złożonej przez L. P. powyższemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

– przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. d/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 157 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 127 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz niezastosowanie środka określonego w ustawie, pomimo nieuzasadnionej odmowy organu administracyjnego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia,

2) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 127 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz niezastosowanie środka określonego w ustawie, pomimo nie wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji;

– przepisu prawa materialnego, tj.:

3) art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, iż karę pieniężną z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu można nałożyć wyłącznie na osobę, której wcześniej udzielono uprawnienia (zezwolono na budowę), podczas gdy karę pieniężną nakłada się na podmiot, który faktycznie przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego bez zezwolenia.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano wykładnię Sądu Wojewódzkiego wskazującą, iż można mieć pewność co do tego, iż sąd administracyjny zbadał i mógł się wypowiedzieć co do okoliczności objętej "wnioskiem o wznowienie postępowania", nawet jeśli nie zostało to wyartykułowane w treści uzasadnienia orzeczenia sądowego. "W ocenie skarżącego, jeżeli tylko istnieją jakiekolwiek wątpliwości czy sąd obejmował oceną okoliczność lub też nawet ją znając czy nadał jej odpowiednie znaczenie w danej sprawie, należy dopuścić możliwość wznowienia postępowania, a w trakcie wznowionego postępowania okaże się czy rację ma wnioskodawca. Zdaniem skarżącego tylko taka wykładnia pozwala na zachowanie podstawowych standardów prawa wobec strony. W przeciwnym razie instytucja stwierdzenia nieważności aktów administracyjnych miałaby znaczenie iluzoryczne dla ochrony praw strony, w praktyce bowiem niemalże żaden akt prawny, który zaskarżono do sądu nie podlegałby kontroli w trybie przewidzianym w k.p.a. Co więcej, przepisy art. 156 i nast. k.p.a. miałyby zastosowanie wyłącznie do osób, które z różnych przyczyn zaniechały wniesienia skargi do sądu administracyjnego".

Według skarżącego omawiany tryb postępowania powinien służyć do eliminowania z obrotu prawnego indywidualnych aktów prawnych, których treści nie da się pogodzić z zasadą praworządności. Zasadniczo postępowanie sądowoadministracyjne oraz postępowanie administracyjne wzajemnie się nie wykluczają, a zatem strona ma prawo żądać zbadania w trybie nadzwyczajnym czy dany akt administracyjny nie jest obarczony wadą nieważności, gdy tylko nie ma pewności czy sąd administracyjny istnienie tej wady zbadał.

Zdaniem skarżącego właściwa wykładnia przepisów prawa uzasadnia postawienie tezy, że prowadzenie postępowania na skutek złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności jest zawsze dopuszczalne w stosunku do decyzji (postanowienia) organu administracyjnego, które było uprzednio przedmiotem badania przez sądy administracyjne, jeżeli tylko przesłanki nieważności zawarte we wniosku nie były podnoszone przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego ani nie zostały wyartykułowane w treści uzasadnienia orzeczeń sądów administracyjnych w sposób potwierdzający, że były one badane przez sąd.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej wskazał, że jego rozpoznanie ma znaczenie w przypadku przyjęcia poglądu Sądu I instancji w zakresie interpretacji art. 157 § 3 k.p.a. Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności wskazywał na rażące naruszenie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, jako podstawy nieważności postanowienia (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Kwestia ta była poza zakresem rozpoznania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie, za wyjątkiem jednego zdania w końcowej części uzasadnienia, jak również sądów obu instancji w poprzednim postępowaniu.

W dalszej części uzasadnienia podniesiono szereg argumentów mających przemawiać za tym, że orzeczenie o nałożeniu kary pieniężnej powinno być skierowane do R. P. a nie L. P..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwanej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw dotyczących naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki, dokonując prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia, zasadnie uznał, że w sprawie wystąpiła podstawa do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania. Sąd Wojewódzki kierując się właściwą wykładnią przepisu art. 157 § 3 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r.) w zw. z przepisem art. 170 p.p.s.a. – zaakceptował stanowisko organu administracji, że prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 października 2007 r. oddalający skargę na postanowienie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na skarżącego stanowił przeszkodę do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, będącego uprzednio przedmiotem kontroli sądowej.

Nieuprawnione jest całkowicie postawienie tezy przez autora skargi kasacyjnej, że "prowadzenie postępowania na skutek złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności jest zawsze dopuszczalne w stosunku do decyzji (postanowienia) organu administracyjnego, która była uprzednio przedmiotem badania przez sądy administracyjne, jeżeli tylko przesłanki zawarte we wniosku nie były podnoszone przez stronę postępowania administracyjnego, ani nie zostały wyartykułowane w treści uzasadnienia orzeczeń sądów administracyjnych w sposób potwierdzający, że były one badane przez sąd".

Jak trafnie wskazał Sąd Wojewódzki dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy decydujące znaczenie miało określenie zakresu w jakim prawomocny wyrok WSA z 25 października 2007 r. wiązał organ prowadzący postępowanie nieważnościowe.

W szczególności Sąd zauważył, że w tym względzie szczególnego znaczenia nabiera nie tylko sentencja wyroku oddalającego skargę, ale przede wszystkim jego uzasadnienie. Jednocześnie odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 6/09 zastrzegł, że istotną cechą oceny, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny okoliczności wskazanych jako przesłanki wzruszenia decyzji i na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest to, czy uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o tych okolicznościach sprawy może dawać podstawę do przyjęcia, że poza rozważaniami sądu kontrolującego zaskarżoną decyzję znalazła się okoliczność podnoszona jako przesłanka stwierdzenia nieważności.

Zgodzić się należy z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, opartym na analizie akt oraz uzasadnieniu wyroku WSA z 25 października 2007 r., że w sprawie nie wystąpiły takie obiektywne uwarunkowania, które mogłyby świadczyć o braku wiedzy Sądu Wojewódzkiego w Szczecinie co do okoliczności odnoszących się do skarżącego, jako podmiotu obciążonego karą pieniężną.

Sąd Wojewódzki przedstawił przekonującą argumentację prowadzącą do konkluzji, że wyrok z 25 października 2007 r. poprzedzony był oceną Sądu również co do zasadności wymierzenia kary grzywny właśnie skarżącemu, a nie tylko co do przedmiotowych przesłanek zastosowania tej sankcji.

Nie ma racji autor skargi kasacyjnej, że o zakresie związania prawomocnym wyrokiem decydować miałoby to, czy przesłanki nieważności zawarte we wniosku były wcześniej podnoszone przez stronę w postępowaniu sądowoadmisnitracyjnym, bądź czy potwierdzone zostało w uzasadnieniu wyroku, że były one badane przez sąd. Po pierwsze, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rezultacie w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważnością oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, które uzasadniałoby uchylenie decyzji lub postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z kolei treść uzasadnienia wyroku nie odzwierciedla w pełni analizy stanu faktycznego i prawnego, jaka poprzedza podjęcie przez Sąd rozstrzygnięcia w sprawie.

Z tych względów wywody skargi kasacyjnej nie mogły podważyć końcowej oceny Sądu Wojewódzkiego, że podstawa wadliwości postanowienia o nałożeniu kary pieniężnej, na którą powoływał się skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności była już przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne obu instancji.

Odnosząc się do uzasadnienia skargi kasacyjnej zwrócić należy uwagę, że znalazły się w nim twierdzenia dotyczące wznowienia postępowania, podczas gdy niniejsza sprawa dotyczy dopuszczalności wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia.

Jako chybioną należało ponadto uznać argumentację, że instytucja nieważności uregulowana w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. służyć powinna eliminowaniu z obrotu prawnego aktu, którego treści nie da się pogodzić z zasadą praworządności, niezależnie od tego, czy akt ten był już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. W przeciwnym razie – według autora skargi kasacyjnej – instytucja stwierdzenia nieważności aktów administracyjnych miałaby znaczenie iluzoryczne dla ochrony praw strony, a w praktyce niemalże żaden akt prawny, który był wcześniej zaskarżony do sądu nie podlegałby kontroli w trybie przewidzianym w k.p.a.

Wywód powyższy pomija istotę współzależności zachodzącej pomiędzy sądową kontrolą legalności aktów administracyjnych a postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybach nadzwyczajnych.

W piśmiennictwie i judykaturze dominuje stanowisko, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji prawomocnej, a więc takiej, która wcześniej zaskarżona do sądu administracyjnego została przez ten sąd utrzymana w mocy jako zgodna z prawem – w rezultacie wydania wyroku oddalającego skargę. Oznacza to, że wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę powoduje niedopuszczalność wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego.

Wiązane jest to z powagą rzeczy osądzonej, ustanowionej w art. 171 p.p.s.a. Wskazuje się, że istotną treścią wyroku oddalającego skargę na decyzję jest ustalenie, że nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych w art. 145 p.p.s.a. kryteriów zgodności z prawem.

Prawomocność jest więc szczególną kwalifikacją decyzji ostatecznej, którą uzyskuje ona w efekcie utrzymania jej w mocy przez sąd administracyjny jako zgodnej z prawem. Takich kwalifikacji nie uzyskują żadne inne decyzje.

Wynikający z wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę przymiot prawomocności decyzji (postanowienia) determinuje skutki prawomocności, w tym niedopuszczalność ich wzruszenia w administracyjnym trybie stwierdzenia nieważności. Ma to związek z tym, że żadna z przyczyn nieważności nie może powstać po wydaniu decyzji przez organ administracji, a wszystkie mogą zostać ujawnione w postępowaniu przed sądami administracyjnym (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Lexis Nexis, Warszawa 2009, s. 349, 689–692; R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 821; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 584; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod. red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 881; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 306).

Wykazana powyżej zależność postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji skutkuje zróżnicowaniem skutków decyzji prawomocnej i decyzji ostatecznej, która nie była poddana kontroli sądowej. Tymczasem prezentowane w skardze kasacyjnej zapatrywanie strony sprowadza się do nierozróżniania decyzji, które mają przymiot ostateczności lub prawomocności. Nie ma też racji autor skargi kasacyjnej, że niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oznacza, że instytucja stwierdzania nieważności aktów administracyjnych ma "znaczenie iluzoryczne dla ochrony praw strony".

Trzeba bowiem zaznaczyć, że podstawowym uprawnieniem strony jest zaskarżenie aktu administracyjnego w administracyjnym toku instancyjnym, a następnie skorzystanie ze skargi do sądu administracyjnego, z dalszą możliwością kontroli kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji. Jeżeli natomiast strona nie skorzysta ze zwykłych środków zaskarżenia, jak odwołanie i skarga, lub z przyczyn formalnych nie zostaną one rozpoznane, to wówczas powstaje możliwość wszczęcia administracyjnego trybu nadzwyczajnego. Podważałoby natomiast istotę kontroli sądowoadministracyjnej przyjęcie takiej konstrukcji, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest dopuszczalne co do wszystkich decyzji, zarówno prawomocnych, jak i tych, które przymiotu takiego nie mają.

Z tych wszystkich względów nieusprawiedliwione są zarzuty sformułowane w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Jako całkowicie bezzasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny badał legalność decyzji odnośnie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Oceną Sądu objęta była zatem kwestia dopuszczalności postępowania nieważnościowego w kontekście przesłanek formalnych.

W rozpatrywanej sprawie nie mogło zatem nastąpić weryfikowanie przez Sąd zagadnień materialnoprawnych odnoszących się do orzeczenia nakładającego na skarżącego karę pieniężną. Zawarte natomiast w uzasadnieniu wyroku uwagi co do tego, jakie przedmioty mogą być obciążone karą pieniężną, miały charakter marginalny i pozostawały bez wpływu na rozstrzygniecie o istocie sprawy.

Wobec powyższego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.