Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz radcy prawnego M.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

1. Postanowieniem z dnia z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] po rozpatrzeniu zażalenia J.B. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania (odmowy wznowienia postępowania).

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że wnioskiem z dnia [...] marca 2018r. J.B. wystąpił do organu I instancji o wznowienie postępowania w sprawach zakończonych osiemnastoma ostatecznymi decyzjami (wskazanymi w decyzji, kopie znajdują się w aktach administracyjnych), którymi przyznawano świadczenia z funduszu alimentacyjnego lub też zaliczki alimentacyjnej na rzecz dzieci J.B.: I.B., K.B., A.B., A.B., K.B. i E.B., reprezentowanych w tych sprawach przez ich matkę H.B. Dłużnikiem alimentacyjnym w tych wszystkich sprawach był J.B., który nie był stroną tych postępowań.

Zdaniem wnioskującego posiadał on jednak status strony w tych sprawach, a mimo to organ nie doręczył mu żadnego pisma związanego ze sprawami, w szczególności zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz decyzji kończących postępowanie. Został on zatem pozbawiony możliwości obrony swoich praw w tych postępowaniach a zatem zasadne jest wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.)

2. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] odmówił, powołując się na art. 149 § 3 i 4 k.p.a., wszczęcia postępowań wymienionych we wniosku J.B. wskazując, że wnioskodawca, będący dłużnikiem alimentacyjnym, nie jest i nie mógł być stroną postępowania. Zdaniem organu I instancji w sprawach o świadczenia z funduszu alimentacyjnego stroną jest jedynie osoba uprawniona, albowiem tylko ona ma interes prawny w uzyskaniu prawa do tego świadczenia co wynika z przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 554 ze zm.). Przepisy tej ustawy nie przewidują natomiast aktywnej roli dłużnika alimentacyjnego.

3. Od tego postanowienia w ustawowym terminie zażalenie złożył J.B. zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 28 k.p.a. przez uznanie, że żalący się, nie jest stroną postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie przyznania zaliczki alimentacyjnej oraz świadczeń z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej; a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy i odmowę uznania za stronę dłużnika alimentacyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy.

W oparciu o te zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wskazanie organowi I instancji, że zgodnie z art. 28 k.p.a. jest stroną postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu zażalenia zarzuty te zostały rozwinięte.

4. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie art. 149 k.p.a. złożenie podania o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które winno zakończyć się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub odmową wznowienia postępowania - art. 149 § 1 i 3 k.p.a. We wstępnej fazie tego postępowania, obejmującej badanie dopuszczalności wznowienia, organ bada wyłącznie czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został dochowany termin do jego złożenia. Formalną przesłanką o charakterze podmiotowym uzasadniającą wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, stanowi wniesienie podania przez podmiot, który nie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną.

Dalej Kolegium podało, że stroną we wznowionym postępowaniu może być osoba, która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła lecz legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, którego dotyczy postępowanie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prany lub obowiązek.

Decyzje, których dotyczy wniosek o wznowienie zostały wydane w postępowaniach prowadzonych w sprawach o świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznawanych w oparciu o przepisy ustawy z pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zdaniem Kolegium, powołującego się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, dłużnik alimentacyjny nie jest stroną w tych postępowaniach. W sprawach tych stroną jest jedynie osoba uprawniona, albowiem ona ma interes prawny w uzyskaniu prawa do tego świadczenia. Z tych też względów nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego a wnioskującemu nie przysługuje interes prawny w żądaniu wznowienia.

5. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu J.B. zarzucił wydanemu postanowieniu naruszenie:

- art. 28 k.p.a. przez uznanie, że nie jest stroną postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie przyznania zaliczki alimentacyjnej oraz świadczeń z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej oraz

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, i odmowę uznania za stronę dłużnika alimentacyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy.

W świetle wskazanych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonych postanowień w całości i wskazanie, że zgodnie z art. 28 k.p.a. skarżący jest stroną postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji.

W obszernym uzasadnieniu skargi podniósł, że analiza przepisów dotyczących przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego wskazuje, że w postępowaniu tym dochodzi do nałożenia na dłużnika nowych obowiązków w rozumieniu art. 28 k.p.a. W postępowaniu z art. 27 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów organ ocenia tylko, czy wydano w przeszłości decyzję pozytywną dla wierzyciela i czy doszło do wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W postępowaniu tym dłużnik nie może zasłaniać się faktem, że wykonał zobowiązanie alimentacyjne w sposób, który nie wywołał stanu bezskuteczności egzekucji.

Zdaniem skarżącego skoro organ nie może tego zrobić na etapie nakładania nań obowiązku zwrotu świadczenia może to nastąpić tylko na etapie postępowania w sprawie ustalenia na rzecz wierzyciela prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, ewentualnie w postępowaniu nadzwyczajnym zmierzających do wzruszenia ostatecznej decyzji o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego. To na tym etapie rozstrzyga się los jego przyszłego obowiązku określonego w art. 27 ust. 1 u.p.o.u.a. Z tych względów, zdaniem skarżącego, przyjąć należy, że dłużnik alimentacyjny jest stroną postępowania w sprawie ustalenia świadczeń z funduszu alimentacyjnego i brak było podstaw aby uznać, że skarżący nie miał interesu prawnego wnosząc o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie.

6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Zakres kontroli sądu wyznacza też art. 134 § 1 p.p.s.a., według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

8. Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i organ I instancji nie naruszyły art. 28 k.p.a. przez uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie przyznania uprawnionemu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, co skutkowało uznaniem, że nie ma legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie osiemnastu postępowań prowadzonych w latach 2005-2016, w których ostatecznymi decyzjami przyznano dzieciom skarżącego wskazane w tych decyzjach świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Kwestia ta ma kluczowe znaczenie dla sprawy, bowiem fakty i co za tym idzie ustalenia organów są prawidłowe i nie mogą być nawet sporne, bo problem sprawy nie tkwi w faktach (stąd zarzut zawarty w punkcie 2 skargi jest zupełnie bezprzedmiotowy).

9. W kwestii, która jest decydująca dla wyniku sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1-4 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania poszczególnych decyzji objętych wnioskiem) warunkiem wszczęcia i prowadzenia postępowania o przyznanie tej pomocy było przedstawienie wystawionego przez organ prowadzący postępowanie egzekucyjne zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji zawierającego informację o stanie egzekucji, przyczynach jej bezskuteczności oraz o działaniach podejmowanych w celu wyegzekwowania należnych alimentów. Zaświadczenie to dowodzi, że obowiązek określony wyrokiem sądu powszechnego nie jest realizowany i uzasadnia w dalszym toku postępowania zbadanie istnienia pozostałych przesłanek określonych w ustawie do przyznania świadczenia.

Jak przyjmuje się na gruncie art. 27 ust. 1 rozważanej ustawy prawidłowość i zgodność ze stanem faktycznym takiego zaświadczenia i informacji w nim zawartych nie mogła i nadal nie może być przedmiotem kontroli organu administracyjnego prowadzącego postępowanie w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Jest to bowiem czynność organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne i może być kwestionowana w trybie przewidzianym przez przepisy postępowania egzekucyjnego, w wypadku prowadzenia egzekucji przez komornika w trybie skargi na czynności komornika, o której mowa w art. 767 Kodeksu postępowania cywilnego lub innymi środkami prawnymi służącymi do zwalczania egzekucji prowadzonej w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.

Z tych też względów ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zapewne po to, by nie wprowadzać konkurencji i dublowania się środków ochrony prawnej w różnych systemowo reżimach prawnych, ogranicza uprawnienia dłużnika alimentacyjnego tylko do udzielenia mu informacji o przyznaniu świadczenia (art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy).

10. Wskazać należy, że kwestia braku legitymacji procesowej dłużnika alimentacyjnego w postępowaniu w sprawie przyznania tego rodzaju świadczenia została jednoznacznie przesądzona w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., I OSK 2027/16 oraz z dnia 29 listopada 2016 r., I OSK 1725/16 i I OSK 1726/16; CBOSA). W uzasadnianiach tych orzeczeń, które to niniejszy skład w całej rozciągłości podziela, wskazuje się, że rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego (dotyczy to również sprawy zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z tego funduszu) nie mają wpływu na sytuację prawną dłużnika alimentacyjnego, lecz mogą mieć wyłączny wpływ na jego sytuację faktyczną. Zauważa się tu, że skoro ustawodawca jest racjonalny, to pozbawione uzasadnienia byłoby wprowadzanie w art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy o pomocy państwa osobom uprawnionym do alimentów obowiązku informowania dłużnika alimentacyjnego o obowiązku zwrotu wraz z odsetkami należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłacanych osobie uprawnionej w sytuacji, gdyby ten dłużnik był stroną postępowania w tej sprawie (por. przykładowo wyroki WSA w Krakowie z 30 stycznia 2017 r., III SA/Kr 704/17; WSA w Łodzi z 24 listopada 2017 r., II SA/ Łd 658/17, WSA w Gliwicach z 31 stycznia 2018 r., IV SA/Gl 657/17 oraz WSA w Rzeszowie z 23 października 2018 r., II SA/Rz 946/18). Odosobnione i niezweryfikowane instancyjnie jest tylko stanowisko WSA w Poznaniu wyrażone w wyroku z dnia 11 lipca 2019 r., IV SA/Po 388/19, w którym sąd ten powołuje się na rozbieżność orzecznictwa. W istocie jednak taka rozbieżność zachodzi tyko między tym wyrokiem sądu poznańskiego a resztą orzecznictwa. Powołany w tym wyroku inny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2018 r., IV SA/Po 723/18 dotyczy sprawy o wznowienie postępowania w sprawie o warunkach zabudowy. Nie ma więc on żadnego znaczenia dla kwestii interesu prawnego na gruncie ustawy o pomocy państwa osobom uprawnionym do alimentów.

11. Ponieważ dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, to a limine brak jest podstaw do wznowienia na jego wniosek ostatecznie zakończonego postępowania w tej sprawie z tej przyczyny, że stroną tego postępowania nie był (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Stąd właściwym sposobem rozstrzygnięcia o zasadności zgłoszonego żądania było postanowienie oparte o art. 149 § 3 k.p.a. Kwestia wadliwego pod względem sformułowania brzmienia sentencji rozstrzygnięcia (powinno być "odmówić wznowienia postępowań..." zamiast "odmówić wszczęcia postępowania w sprawach zakończonych...") nie ma żadnego znaczenia dla wyniku sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż forma rozstrzygnięcia, jego podstawa, uzasadnienie i co najważniejsze skutek są prawidłowe, bo sprowadzają się do odmowy wznowienia postępowań.

Podobnie nie jest istotnym uchybieniem proceduralnym to, że organy procedując nad wnioskiem obejmującym kilkanaście odrębnych decyzji wydanych w kolejno po sobie następujących postępowaniach administracyjnych w sprawach o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie powołały się wyraźnie na art. 62 k.p.a., który ewidentnie znajdował zastosowanie w sprawie, pozwalając organowi na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy o wznowienie w ramach jednego postępowania.

Z powyższych względów, skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić (pkt I wyroku).

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. (pkt II wyroku).