Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.B. i G.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 416/14 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz G.B. i G.B. solidarnie kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z 24 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 416/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Miasta Stołecznego Warszawy, uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] grudnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z [...] października 1998 r. nr [...], Burmistrz Gminy Warszawa-Białołęka zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w Gminie Białołęka, oznaczonej jako działka nr [...], będącej własnością G. i G. B., a w wyniku tego podziału wydzielono działki nr [...] o pow. 17 m2, [...] o pow. 997 m2, nr [...] o pow. 2868 m2 i [...] o pow. 2771 m2 , które przeszły pod drogi. Wnioskiem z [...] lutego 2012 r. G.B. i G.B. wystąpili o ustalenie i wypłatę odszkodowania za te działki. Prezydent m.st. Warszawy, decyzją z [...] października 2013 r. Nr [...], odmówił ustalenia odszkodowania, stwierdzając, iż zgodnie z porozumieniem z [...] października 1998 r., zawartym pomiędzy Gminą Białołęka a G. i G.B., zrzekli się oni odszkodowania. Uchylając decyzję Prezydenta, po rozpoznaniu odwołania G. i G.B., decyzją z [...] grudnia 2013 r. Nr [...], Wojewoda Mazowiecki podkreślił, że prawo do odszkodowania związane z przejściem na rzecz podmiotu publicznego działek wydzielonych pod drogę w związku z podziałem nieruchomości powstaje dopiero, gdy decyzja o podziale stanie się ostateczna, gdyż z tą datą następuje przejście prawa własności działek, a porozumienie było zawarte w dacie, gdy roszczenie o odszkodowanie nie było jeszcze wymagalne, zatem nie mogło rodzić ustawowego obowiązku ustalenia odszkodowania.

Uwzględniając skargę Miasta Stołecznego Warszawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje dwa odrębne tryby ustalania odszkodowania, pierwszy – preferowany przez ustawodawcę – przewiduje możliwość uzgodnienia odszkodowania i drugi – ustalenie odszkodowania przez starostę, gdy do uzgodnienia nie dojdzie, a tryby te nie mogą być mieszane, co oznacza, że prowadzenie postępowania administracyjnego odszkodowawczego pomimo zawartej umowy nie jest dopuszczalne. Wojewódzki Sąd podkreślił, że w sprawie strony zawarły porozumienie na piśmie, zatem po zgłoszeniu wniosku o ustalenie odszkodowania organ powinien był zbadać czy obejmuje ono wszystkie działki, które przeszły pod drogi, gdyż ustalenie odszkodowania decyzją może dotyczyć wyłącznie działek, których porozumienie nie obejmuje. Tak jak niedopuszczalne jest ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym przed wykazaniem przez stronę nieskuteczności negocjacji, tak niedopuszczalne jest ustalenie odszkodowania, gdy strony skutecznie zawarły stosowne porozumienie – podniósł Sąd.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli G.B. i G.B., prawidłowo reprezentowani, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:

1. Niewłaściwe zastosowanie art. 98 ust. 3 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741) – w brzmieniu z dnia 1 października 1998 r. – tj. z dnia wydania decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Białołęka zatwierdzającej podział nr [...] (dalej u.g.n. z dnia decyzji) w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. z dnia decyzji, art. 58, art. 116 § 1, art. 353(1), art. 508 i art. 509 ustawy Kodeks cywilny, art. 6, art. 7 i art. 89 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez błędne ustalenie, iż porozumienie z dnia [...] października 1998 r. o zrzeczeniu się odszkodowania za grunty przeznaczone na drogi publiczne zawarte pomiędzy Gminą a uczestnikami postępowania, bez przeprowadzenia rozprawy, przed datą, w której decyzja o zatwierdzenie podziału stała się ostateczna jest wiążące, a także poprzez błędne uznanie, iż nie jest możliwe, aby organ administracji stwierdził istnienia oczywistych przesłanek nieważności bezwzględnej czynności cywilnoprawnej, i w następstwie aby mógł uznać, iż przedmiotowa czynność (porozumienie zawarte przed datą kiedy decyzja podziałowa stała się ostateczna) nie mogła wywrzeć zamierzonych skutków prawnych;

2. Brak zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. w jej brzmieniu z dnia złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania (tj. [...] marca 2012 r.) – tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm. (dalej u.g.n.) w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), z którego wynika, iż Prezydent m.st. Warszawy wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, w przypadku o której mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., gdy tymczasem taka decyzja nie zapadła, a Prezydent m.st. Warszawy nie zamierzał w toku postępowania podjąć negocjacji w przedmiocie odszkodowania, twierdząc, iż uzgodnienia już miały miejsce w dniu wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału;

3. Niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 98 ust. 3 u.g.n. w jej wszystkich brzmieniach w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. w jej wszystkich brzmieniach, w sytuacji, gdy odrębna decyzja o odszkodowaniu nie zapadła oraz nie doszło, pomimo inicjatywy skarżących, do uzgodnień o odszkodowaniu pomiędzy ówczesną Gminą a skarżącymi po tym jak decyzja o zatwierdzeniu podziału, która nie rozstrzygała o odszkodowaniu stała się ostateczna;

4. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a, oraz art. 138 § 2 k.p.a., polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez uwzględnienie skargi Prezydenta m.st. Warszawy, mimo że w postępowaniu administracyjnym nie uchybiono obowiązkom przewidzianym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a., i dokładnie wyjaśniono stan faktyczny sprawy, w którym kluczowym było stwierdzenie, iż (1) przedmiotowe porozumienie pomiędzy uczestnikami postępowania a Gminą Warszawa-Białołęka z dnia [...] października 1998 r. zostało zawarte przed datą – tj. [...] października 1998 r. kiedy decyzja podziałowa z dnia [...] października 1998 r. nr [...] stała się ostateczna, (2) uprzednie podpisanie porozumienia stało się wymuszonym warunkiem podpisania i doręczenia decyzji podziałowej uczestnikom postępowania przez burmistrza – co zostało odnotowane w protokole rozprawy sądowej, (3) decyzja podziałowa zawierała pouczenie o możliwości wniesienia w terminie 14 dni odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz (4) brak w aktach decyzji podziałowej dowodów na powstanie cywilno-prawnego uzgodnienia w przedmiocie odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publicznej po [...] października 1998 r., a wiec kiedy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna oraz wskazano w decyzji Wojewody jakie okoliczności powinien wziąć Prezydent m.st. Warszawy pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;

5. Brak zastosowania art. 16 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., art. 129 § 2 k.p.a. i art. 107 k.p.a. oraz art. 96 ust. 1 u.g.n. z dnia decyzji w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a,, art. 77 § 1 k.p.a, i art. 80 k.p.a., które to przepisy w związku z treścią decyzji podziałowej Burmistrza Gminy Warszawa-Białołęka nr [...] z dnia [...] października 1998 r. znajdującej się w aktach sprawy, stanowią, iż cechę ostateczności przedmiotowej decyzji, w sytuacji gdy nie wniesiono odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, nabywa się dnia [...] października 1998 r., tj. w dzień następny po upływie 14 dni na wniesienie odwołania od decyzji nr [...] wydanej w dniu [...] października 1998 r.;

6. Naruszenie art. 131 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku dokładnego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego sprawy, w którym kluczowym było stwierdzenie, iż (1) przedmiotowe porozumienie pomiędzy uczestnikami postępowania a Gminą Warszawa-Białołęka z dnia [...] października 1998 r. zostało zawarte przed datą – tj. [...] października 1998 r. kiedy decyzja podziałowa z dnia [...] października 1998 r. nr [...] stała się ostateczna;

7. Naruszenie art. 131 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku dokładnego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego sprawy, w którym kluczowym było stwierdzenie, iż (1) przedmiotowe porozumienie pomiędzy uczestnikami postępowania a Gminą Warszawa-Białołęka z dnia [...] października 1998 r. zostało zawarte przed datą – tj. [...] października 1998 r. kiedy decyzja podziałowa z dnia [...] października 1998 r. nr [...] stała się ostateczna, (2) uprzednie podpisanie porozumienia stało się wymuszonym warunkiem podpisania i doręczenia decyzji podziałowej uczestnikom postępowania przez burmistrza – co zostało odnotowane w protokole rozprawy sądowej, (3) decyzja podziałowa zawiera pouczenie o możliwości wniesienia w terminie 14 dni odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz (4) brak w aktach decyzji podziałowej dowodów na powstanie cywilno-prawnego uzgodnienia w przedmiocie odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publicznej po [...] października 1998 r., a więc kiedy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna;

8. Niewłaściwe zastosowanie art. 98 u.g.n. w jej wszystkich brzmieniach w zw. z art. 117 k.c. poprzez brak stwierdzenia, iż roszczenie o odszkodowanie wywiedzione z art. 98 u.g.n. w jej wszystkich brzmieniach nie ulega przedawnieniu co ma istotne znaczenie w sprawie.

Autor skargi kasacyjnej domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za usprawiedliwione.

Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, iż art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość ustalenia odszkodowania w sposób dwojaki – uzgodnienia między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem lub ustalenie i wypłacenie odszkodowania w trybie administracyjnym (wg. zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości). Jednak zasadnicze znaczenie ma data, w której roszczenie o odszkodowanie staje się wymagalne.

Z ust. 1 art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą, z mocy prawa, na rzecz właściwego podmiotu publicznego z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Od dnia zatem, w którym decyzja ta stała się ostateczna rozpoczyna bieg roszczenie o odszkodowanie, bowiem każde wywłaszczenie nieruchomości, a tym jest przejęcie na własność publiczną działek powstałych w wyniku podziału na drogi, odbywa się za odszkodowaniem. Wszelkie zatem działania właściciela podzielonej nieruchomości związane z otrzymaniem odszkodowania za wywłaszczone działki mogą być skutecznie rozpoczęte dopiero kiedy działki przejdą na własność publiczną, zatem po dniu kiedy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.

W niniejszej sprawie decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości skarżących została wydana [...] października 1998 r. Porozumienie, które, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stało na przeszkodzie ustaleniu odszkodowania, nosi tę samą datę – [...] października 1998 r., jak wynika z akt sprawy. W porozumieniu tym G. i G.B. dobrowolnie rezygnują z odszkodowania za grunty w zamian za to Zarząd Gminy odstąpi od naliczenia opłaty adiacenckiej.

Nie jest rolą sądów administracyjnych ocena prawna takiego porozumienia. Leży to poza kompetencjami wojewódzkich i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ocenie podlegać może tylko to czy porozumienie to można uznać za uzgodnienia w sprawie wysokości odszkodowania, o czym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jak powiedziano wyżej, roszczenie o odszkodowanie powstaje dopiero z dniem kiedy wydzielone pod drogi działki przejdą na własność podmiotu publicznego. Uzgodnienia zatem, o których mowa w art. 98 ust. 3 mogą być rozpoczęte i prowadzone po tej dacie. Przed wywłaszczeniem nieruchomości właścicielowi nie służy roszczenie o odszkodowanie, zatem nie można mówić o uzgodnieniu wysokości odszkodowania.

W sprawie uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielami a właściwym organem nie doszło i kwestia jego ustalenia jest otwarta. Nie było zatem podstaw do odmowy ustalenia odszkodowania, a uchylenie decyzji organu odwoławczego nie było zgodne z prawem.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a.