Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie NSA: Joanna Kabat-Rembelska (sprawozdawca) Tomasz Kolanowski (współsprawozdawca) Zbigniew Czarnik Grzegorz Czerwiński Aleksandra Łaskarzewska Artur Mudrecki Protokolant: starszy asystent sędziego Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2023 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Renaty Jabłońskiej na posiedzeniu jawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2022 r. nr BO.511.35.2022 o podjęcie w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.), uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy niepodanie przez skarżącego w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego numeru PESEL, będącej pierwszym pismem w sprawie sądowoadministracyjnej - zgodnie z art. 46 § 2 pkt 1 lit. b p.p.s.a. - stanowi brak formalny, który powinien być uzupełniony w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a., pod rygorem odrzucenia skargi, w sytuacji gdy ten numer znajduje się w aktach administracyjnych sprawy?". podjął następującą uchwałę: Niezachowanie, określonego w art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), wymogu podania w skardze, będącej pierwszym pismem w sprawie, numeru PESEL, jest brakiem formalnym, który powinien być uzupełniony w trybie art. 49 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 3 powołanej ustawy, bez względu na to czy ten numer znajduje się w aktach administracyjnych, którymi dysponuje sąd. v.s.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: Prezes NSA lub wnioskodawca), na podstawie art. 36 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm., dalej: p.u.s.a.) oraz art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), wniósł o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie: czy niepodanie przez skarżącego w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego numeru PESEL, będącej pierwszym pismem w sprawie sądowoadministracyjnej - zgodnie z art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. - stanowi brak formalny, który powinien być uzupełniony w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a., pod rygorem odrzucenia skargi, w sytuacji gdy ten numer znajduje się w aktach administracyjnych sprawy?

W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że zgodnie z art. 57 § 1 p.p.s.a. zdanie pierwsze, skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Pismo strony powinno spełniać warunki formalne określone w art. 46 § 1 p.p.s.a., których niezachowanie uniemożliwia nadanie mu biegu. Stosownie do art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 934, dalej: ustawa nowelizująca), pismo strony, gdy jest pierwszym pismem w sprawie powinno ponadto zawierać numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną, oraz numer PESEL jej przedstawiciela ustawowego, jeżeli są obowiązani do jego posiadania albo posiadają go, nie mając takiego obowiązku. W myśl art. 49 § 1 p.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli w wyznaczonym terminie nie uzupełniono jej braków formalnych. W związku z tym, w przypadku gdy brak formalny uniemożliwia nadanie skardze prawidłowego biegu, przewodniczący wzywa skarżącego o uzupełnienie skargi, pod rygorem jej odrzucenia (art. 49 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Wnioskodawca zauważył, że po wejściu w życie ustawy nowelizującej tj. po 31 maja 2019 r., w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpiła rozbieżność związana ze stosowaniem art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w przypadku, gdy w pierwszym piśmie skierowanym do sądu (skardze) strona będąca osobą fizyczną nie podała swojego numeru PESEL, względnie numeru PESEL jej przedstawiciela ustawowego, a ustalenie tego numeru było możliwe na podstawie akt administracyjnych, którymi dysponował sąd.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego można wyróżnić dwa stanowiska.

Według pierwszego z nich, w sytuacji gdy numer PESEL strony skarżącej wynika z akt administracyjnych, nie można przyjmować, że występuje brak formalny skargi uniemożliwiający nadanie temu pismu prawidłowego biegu (art. 49 § 1 p.p.s.a.). W przypadku gdy numer identyfikujący osobę fizyczną można łatwo ustalić bazując na treści akt administracyjnych, bez konieczności wzywania strony o uzupełnienie skargi, to staranna analiza tych akt prowadząca do jego odnalezienia pozwala sądowi nadać skardze dalszy bieg. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że sąd administracyjny nie jest zwolniony z samodzielnego poszukiwania powyższej informacji w aktach sprawy. Jeżeli pełna identyfikacja skarżącego jest możliwa w oparciu o treść akt administracyjnych, to nie ma podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny akcentował, że zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a., przewodniczący wzywa o uzupełnienie braku formalnego skargi jedynie wówczas, gdy pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania braków formalnych. Powołany przepis stanowi jedną z gwarancji prawa do sądu, gdyż przesądza, że jedynie braki formalne skargi, które uniemożliwiają prowadzenie przez sąd postępowania mogą, w przypadku ich nieuzupełnienia w terminie, stanowić podstawę jej odrzucenia. Takie stanowisko zostało przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny na przykład w postanowieniach z: 5 lipca 2022 r., sygn. akt III OZ 85/22; 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt III FZ 64/22; 24 września 2022 r. sygn. akt I OZ 274/21; 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GZ 227/21; 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GZ 260/21; 8 lipca 2021 r., sygn. akt II GZ 219/21; 30 czerwca 2021 r., sygn. akt I FZ 126/21; 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OZ 244/21; 5 lutego 2021, sygn. akt II FZ 2/21; 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I GZ 414/20; 14 grudnia 2020 r., sygn. akt II FZ 467/20, II FZ 468/20, II FZ 469/20, II FZ 470/20, II FZ 471/20; 19 listopada 2020, sygn. akt I OZ 922/20; 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OZ 343/20 oraz II OZ 344/20; 19 maja 2020, sygn. akt II GZ 135/20; 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OZ 1204/19; 27 listopada 2019 r., sygn. akt I GZ 366/19.

Zdecydowana większość wymienionych postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego została podjęta po rozpoznaniu zażaleń na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych odrzucających skargi z powodu nieuzupełnienia przez skarżącego w terminie braku formalnego skargi, tj. niewskazania numeru PESEL. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżone postanowienia podkreślał, że wojewódzki sąd administracyjny pominął fakt, że w aktach administracyjnych sprawy, przesłanych przez organ wraz ze skargą, znajduje się numer PESEL skarżącego. Sąd pierwszej instancji mógł zatem uzyskać informację o numerze PESEL skarżącego bez konieczności wzywania go o uzupełnienie braku formalnego skargi pod rygorem jej odrzucenia.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OZ 1204/19 odwołał się do projektu ustawy nowelizującej, w którym stwierdzono, że zmiana art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. ma na celu zapewnienie jednoznacznej identyfikacji podmiotów zarejestrowanych w systemie teleinformatycznym. Zdaniem Sądu, skoro numer PESEL skarżącej znajdował się w aktach administracyjnych sprawy, to Sąd pierwszej instancji dysponował tym numerem, przez co podstawowy cel, a zarazem i wymóg ustawy nowelizującej w omawianym zakresie został spełniony. Niezachowanie warunków formalnych skargi nie uniemożliwiało zatem nadania skardze prawidłowego biegu.

Z kolei w postanowieniu z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OZ 343/20, Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał do zasad szybkości postępowania i ekonomii procesowej. Ponadto podkreślił, że nie można tracić z pola widzenia konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), które w powiązaniu z nakazem wykładni prokonstytucyjnej prowadzi do odrzucenia wyników wykładni zbyt rygorystycznej, zamykającej stronie drogę do rozpoznania jej sprawy przez sąd przez nadmierny formalizm. Z tym stanowiskiem koresponduje także dorobek orzeczniczy Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, w świetle którego sądy muszą, stosując przepisy proceduralne, unikać zarówno nadmiaru formalizmu, który mógłby podważyć rzetelność postępowania, jak i nadmiernej elastyczności, która prowadziłaby do zniesienia wymogów proceduralnych ustanowionych przez prawo.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął podobne stanowisko w postanowieniu z 19 maja 2020 r., sygn. akt II GZ 135/20, podkreślając, że odrzucenie skargi wyłącznie z powodu niepodania numeru PESEL bezzasadnie zamknęłoby stronie drogę do sądu. Prawo do sądu jest bezspornie jednym z fundamentalnych uprawnień jednostki, mającym swoje źródło w Konstytucji RP. Ograniczenie prawa do sądu może zostać ustanowione ze względu na inne wartości. Stosowanie przepisów ustanawiających takie ograniczenia wymaga jednak od sądu rozważenia, czy chronione w ten sposób wartości przeważają nad konstytucyjnym i konwencyjnym uprawnieniem do rozpatrzenia sprawy przez sąd.

Zgodnie z drugim stanowiskiem, w przypadku gdy skarżący nie uzupełnił braku formalnego skargi i na wezwanie sądu nie nadesłał do akt sądowych informacji o numerze PESEL, sąd pierwszej instancji jest zobowiązany odrzucić skargę. Z treści art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że jeżeli pismo strony będącej osobą fizyczną jest pierwszym pismem w sprawie, to powinno zawierać numer PESEL. Bez znaczenia jest przy tym, że numer PESEL znajduje się w aktach administracyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd przeciwny nie znajduje oparcia w jednoznacznie sformułowanych przepisach obowiązującego prawa.

Prezes NSA wskazał, że takie stanowisko zostało przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny na przykład w postanowieniach z: 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OZ 373/22 oraz I OZ 320/22; 28 lipca 2022 r., sygn. akt II GZ 311/22; 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OZ 306/22; 21 czerwca 2022r., sygn. akt I OZ 226/22; 14 czerwca 2022 r., sygn. akt I OZ 207/22; 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II OZ 337/22; 18 maja 2022 r., sygn. akt I OZ 166/22; 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OZ 108/22; 8 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OZ 107/22; 3 lutego 2022 r., sygn. akt II OZ 31/22; 16 grudnia 2021 r. sygn. akt I OZ 548/21; 1 grudnia 2021 r., sygn. akt III OZ 1164/21; 5 października 2021 r., sygn. akt I GZ 295/21; 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II OZ 356/21; 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OZ 275/21; 13 października 2020 r., sygn. akt II OZ 774/20 oraz II OZ 745/20; 9 września 2020 r., sygn. akt I OZ 503/20; 2 września 2020 r., sygn. akt II OZ 549/20; 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OZ 1218/19 oraz I OZ 1211/19.

W postanowieniu z 13 października 2020 r., sygn. akt II OZ 745/20 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że sformułowanie art. 49 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie, może sugerować dopuszczalność oceny, czy konkretne braki formalne są tego rodzaju, że pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu. Jednocześnie Sąd zauważył, że z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (druk Sejmu VIII kadencji nr 3260) wynika, że obowiązek podania numeru PESEL strony postępowania wnoszącej pismo procesowe do sądu jest związany z wprowadzeniem do postępowania przed sądami administracyjnymi możliwości doręczania pism i orzeczeń w formie dokumentu elektronicznego zawierającego dane z systemu teleinformatycznego sądu i konieczną w takim przypadku jednoznaczną identyfikacją strony postępowania. W rozważaniach Sądu na temat konieczności bezwzględnego traktowania wymogu podania numeru PESEL w pierwszym piśmie skierowanym do sądu podniesiono także, że zgodnie z art. 74a p.p.s.a. doręczanie pism przez sąd za pomocą środków komunikacji elektronicznej jest zależne od woli strony. Sąd wyprowadził z tego wniosek, że korzystanie albo niekorzystanie ze środków komunikacji elektronicznej w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie jest stałe w toku całego postępowania, a co za tym idzie obowiązek podania numeru PESEL w pierwszym piśmie procesowym strony postępowania ma wymiar ogólny, a nie tylko taki, że numer ten jest konieczny w celu nadania biegu pismu procesowemu, w którym powinien być zamieszczony. Na każdym etapie postępowania może powstać obowiązek sądu doręczania pism i orzeczeń w formie dokumentu elektronicznego zawierającego dane z systemu teleinformatycznego co, zdaniem Sądu przemawia za tym, aby uznać, że strona postępowania powinna ten numer podać w pierwszym piśmie procesowym, niezależnie od tego, czy już zdecydowała się na doręczanie pism i orzeczeń w formie dokumentu elektronicznego. Podanie numeru PESEL nie służy nadaniu konkretnemu pismu procesowemu biegu, lecz zapewnieniu sprawnego przebiegu postępowania, w którym istnieje możliwość doręczania pism i orzeczeń w formie dokumentu elektronicznego zawierającego dane z systemu teleinformatycznego sądu. Za przyjęciem przedstawionego stanowiska przemawia również to, że pisma i orzeczenia mogą być doręczane także po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego postępowanie w konkretnej sprawie, a więc także po zwrocie akt administracyjnych organowi administracji, wówczas może powstać obowiązek doręczania pism i orzeczeń w formie dokumentu elektronicznego zawierającego dane z systemu teleinformatycznego sądu. W okolicznościach, gdy akta administracyjne zostaną już zwrócone do organu administracji, informacja o numerze PESEL znajdująca się w aktach będących w dyspozycji sądu (aktach sądowych) jest kluczowa dla podjęcia przez sąd niezbędnych czynności, a informacja o numerze PESEL znajdująca się w aktach administracyjnych nie ma wówczas żadnego znaczenia. Sąd także zauważył, że obowiązek podania numeru PESEL w pierwszym piśmie procesowym nie jest nadmiernym ciężarem dla strony postępowania. Ewentualne błędy polegające na tym, że numer ten nie zostanie podany, są korygowane przez wezwanie o uzupełnienie pisma w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z: 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OZ 1211/19, 9 września 2020 r., sygn. akt I OZ 503/20 oraz 2 września 2020 r., sygn. akt II OZ 549/20 stwierdził, że art. 57 § 1 p.p.s.a. oraz art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie zawierają wyjątków. W przypadku nieuzupełnienia przez stronę braków formalnych skargi w wyznaczonym terminie, sąd zobowiązany jest do odrzucenia skargi. W związku z tym, nie może odnieść zamierzonego skutku argument, że niecelowe było wezwanie strony o uzupełnienie skargi przez podanie numeru PESEL, w sytuacji gdy był on znany sądowi pierwszej instancji.

Natomiast w postanowieniu z 13 października 2020 r., sygn. akt II OZ 774/20, Naczelny Sąd Administracyjny opowiadając się za drugim stanowiskiem stwierdził, że w przypadku wymogu formalnego, o którym mowa w art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., o uzupełnienie którego strona została wezwana, nie ma znaczenia, że numer PESEL znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, ponieważ postępowanie administracyjne i postępowanie sądowoadministracyjne są postępowaniami odrębnymi, prowadzonymi na podstawie odrębnych przepisów i w formie osobnych akt sprawy. Jednocześnie ustawodawca wyraźnie zastrzegł konieczność wskazania numeru PESEL osoby fizycznej przy pierwszej czynności w sprawie.

Zdaniem Prezesa NSA, kwestię braku formalnego w postaci niewskazania numeru PESEL przez skarżącego, będącego osobą fizyczną, należałoby odnieść nie tylko do skargi, będącej pierwszym pismem w sprawie sądowoadministracyjnej, ale również do tego samego braku występującego w zażaleniu czy w sprzeciwie. O ile bowiem przeważająca większość powołanych we wniosku o podjęcie uchwały spraw dotyczyła skarg do sądu, o tyle w nielicznych przypadkach kwestie braku numeru PESEL odnosiły się do zażaleń czy sprzeciwów. Bezsporne jest, że wniosek dotyczy przepisu ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odnoszącego się ogólnie do pierwszego pisma w sprawie sądowoadministracyjnej, tym samym uchwała będzie miała zastosowanie do braku formalnego w postaci braku numeru PESEL w szerokiej kategorii pism, które są pierwszymi pismami wniesionymi do sądu w danej sprawie.

Prezes NSA zwrócił uwagę, że postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 49 p.p.s.a., ma zastosowanie w razie takich braków formalnych, które uniemożliwiają nadanie pismu prawidłowego biegu, tj. wywołanie przez nie właściwych skutków procesowych zarówno w stosunku do sądu, jak i pozostałych podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Brakami istotnymi są braki, które nie pozwalają nadać pismu biegu, ale są usuwalne. Tylko niezamieszczenie w skardze elementów stanowiących przeszkodę do nadania jej biegu spowoduje wszczęcie postępowania w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. zmierzającego do sanowania braków formalnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych na ogół przyjmuje się, że art. 49 § 1 p.p.s.a. nie upoważnia sądu do samodzielnego uzupełniania braków formalnych pisma. Obowiązek uzupełnienia pisma spoczywa na stronie postępowania, która powinna terminowo reagować na wezwanie sądu o uzupełnienie braków pisma. Siedmiodniowy termin do uzupełnienia braków formalnych skargi jest terminem ustawowym, a jego przekroczenie powoduje opisane w ustawie (art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) skutki procesowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II FZ 290/18).

Prezes NSA zauważył również, że taką wykładnię art. 49 § 1 p.p.s.a. przyjmuje się także w doktrynie, w świetle której powołany przepis nie upoważnia sądu do samodzielnego uzupełniania braków, lecz wprost zobowiązuje do wezwania strony w celu udzielenia stosownych informacji, a sformułowanie zawarte w art. 49 § 1 p.p.s.a. oznacza, że jeżeli pismo dotknięte jest brakami formalnymi, to jest to wystarczającą i konieczną przesłanką do wezwania strony do ich uzupełnienia. Sąd nie może podejmować za stronę czynności zmierzających do uzupełnienia braków pisma niezależnie od tego, jak pismo jest obszerne (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, K. Wojciechowska [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2019, s. 325). W konsekwencji, omawiany przepis nie daje podstaw do samodzielnego uzupełniania braków pisma przez sąd lub przez przewodniczącego wydziału, poza wyjątkowymi sytuacjami, tj. dotyczących czynności, które nie stoją na przeszkodzie nadaniu sprawie dalszego biegu, np. sporządzenia odpisu pisma do innych akt sądowych (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, LEX 2011).

Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się o niemożności uzupełniania przez sąd braków formalnych polegających na niedołączeniu przez skarżącego wymaganych odpisów skargi w uchwale składu siedmiu sędziów z 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 13/13 (ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 39). W powołanej uchwale skład powiększony wyjaśnił, że "Niedołączenie przez skarżącego wymaganej liczby odpisów skargi i odpisów załączników, zgodnie z art. 47 § 1 p.p.s.a., jest brakiem formalnym skargi, o którym mowa w art. 49 § 1 w związku z art. 57 § 1 p.p.s.a., uniemożliwiającym nadanie skardze prawidłowego biegu, który nie może być usunięty przez sporządzenie odpisów skargi przez sąd".

Prezes NSA zauważył ponadto, że bardzo zbliżone regulacje dotyczące omawianego zagadnienia zawiera ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1805 z późn. zm., dalej: k.p.c.). Mianowicie treść art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) i art. 49 § 1 p.p.s.a. odpowiada treści art. 126 § 2 pkt 2 i art. 130 § 1 k.p.c. Wymogi formalne pisma procesowego określa art. 126 § 1 k.p.c. Z kolei w świetle art. 126 § 2 pkt 2 k.p.c., gdy pismo procesowe jest pierwszym pismem w sprawie, powinno ponadto zawierać oznaczenie przedmiotu sporu oraz m.in. numer Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL). Natomiast art. 130 § 1 k.p.c. stanowi, że jeżeli pismo procesowe nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych lub jeżeli od pisma nie uiszczono należnej opłaty, przewodniczący wzywa stronę, pod rygorem zwrócenia pisma, do poprawienia, uzupełnienia lub opłacenia go w terminie tygodniowym. Po bezskutecznym upływie terminu przewodniczący zwraca pismo stronie, zaś pismo zwrócone nie wywołuje żadnych skutków, jakie ustawa wiąże z wniesieniem pisma procesowego do sądu (art. 130 § 2 k.p.c.). Powód będący osobą fizyczną w pierwszym piśmie procesowym (z reguły w pozwie, ale może to być również wniosek o zwolnienie od kosztów sądowych), powinien podać swój numer PESEL lub NIP, jeśli jest obowiązany do jego posiadania lub posiada go, nie mając takiego obowiązku (por. M. Jędrzejewska, K. Weitz [w:] T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Tom I. Postępowanie rozpoznawcze, Warszawa 2016; J. Gołaczyński, komentarz do art. 126 k.p.c. [w:] J. Gołaczyński, D. Szostek (red.) Informatyzacja postępowania cywilnego. Komentarz, Warszawa 2016, nb. 14, s. 146-147).

W orzecznictwie sądów powszechnych odnoszącym się do kwestii niepodania w pierwszym piśmie procesowym i skutków nieusunięcia tego braku przez stronę w zakreślonym terminie numeru PESEL wyrażono pogląd, że "Wskazanie numeru PESEL warunkuje przyjęcie pozwu i nadanie sprawie prawidłowego biegu, a przepisy kodeksu postępowania cywilnego nie stopniują uchybień formalnych pozwu (na poważne i drobne), jak i nie przewidują możliwości konwalidowania uchybień formalnych pozwu po upływie terminu do jego usunięcia. Każdy brak formalny pisma, który nie zostanie usunięty w terminie powoduje zwrot pozwu" (postanowienie Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 11 marca 2015 r., sygn. akt I ACz 244/15).

Zdaniem Prezesa NSA wystąpienie z wnioskiem o podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny jest uzasadnione, gdyż rozbieżna praktyka orzecznicza sądów administracyjnych w dokonywaniu wykładni przepisów art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) w związku z art. 49 § 1 oraz w związku z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stanowi niejednolite traktowanie podmiotów, które znalazły się w takiej samej sytuacji procesowej, naruszając w ten sposób konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Dostrzeżone rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych spowodowały, że te same okoliczności faktyczne (nieusunięcie braków formalnych skargi w terminie, pomimo wezwania), w niektórych sprawach były przyczyną odrzucenia skargi, w innych zaś sądy nie uznawały ich za wystarczające do odrzucenia skargi. Dopuszczalność rozpatrzenia przez sąd skargi dotkniętej wadami procesowymi nie może zależeć od dowolności w zakresie dokonywania ad casum sądowej wykładni prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 13/13).

Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców pismem z 9 stycznia 2023 r. zawiadomił o wstąpieniu do postępowania, wskazując, że treść podjętej uchwały będzie stanowiła wzorzec interpretacyjny dla organów administracji oraz sądów administracyjnych w analogicznych sprawach toczących się w stosunku do podmiotów należących do kategorii mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców. Następnie w piśmie z 26 czerwca 2023 r. wniósł o podjęcie uchwały o następującej treści: "Niepodanie przez skarżącego w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego numeru PESEL, będącej pierwszym pismem w sprawie sądowoadministracyjnej – zgodnie z art. 46 § 2 pkt 1 lit. b PPSA – w sytuacji gdy ten numer znajduje się w aktach administracyjnych sprawy – nie stanowi braku formalnego, który powinien być uzupełniony w trybie art. 49 § 1 PPSA, pod rygorem odrzucenia skargi."

Prokurator w piśmie z 31 maja 2023 r. wniósł o podjęcie uchwały o następującej treści: "W postępowaniu sądowoadministracyjnym, brak wskazania numeru PESEL, przez skarżącego w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego, będącej pierwszym pismem w sprawie, zgodnie z art. 46 § 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – stanowi brak formalny, który winien być uzupełniony w trybie art. 49 § 1 tej ustawy, pod rygorem odrzucenia skargi, także wtedy, gdy numer ten znajduje się w aktach administracyjnych sprawy.".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należało zbadać, czy zostały spełnione przesłanki podjęcia uchwały abstrakcyjnej.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. warunkiem rozpoznania wniosku uprawnionego podmiotu o podjęcie uchwały jest wystąpienie sytuacji, gdy stosowanie przepisu, który ma być wyjaśniany, wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przejawem rozbieżności jest sytuacja, w której zagadnienie prawne wynikające z określonych przepisów nie było w dotychczasowym orzecznictwie rozstrzygane w sposób jednolity, w konsekwencji wydawane są przez sądy różne rozstrzygnięcia na tej samej podstawie prawnej i w analogicznym stanie faktycznym (por. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 122). Pod pojęciem rozbieżności należy rozumieć nie tylko różnice poglądów prawnych wyrażanych w orzecznictwie, ale także tendencję do utrwalania się określonych stanowisk interpretacyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 1/07, ONSAiWSA, nr 1/2008, poz. 6). Rozbieżność, która daje podstawę do zastosowania art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., musi mieć charakter rzeczywisty i trwały.

Przedstawione przez Prezesa NSA zagadnienie prawne odpowiada warunkom określonym w art. 15 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a więc spełniona została przesłanka wystąpienia z wnioskiem o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały abstrakcyjnej. Powołane we wniosku orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w większości ilustrują istnienie wspomnianych rozbieżności. Przytoczono też argumentację przedstawianą dla uzasadnienia każdego ze stanowisk.

Przechodząc do zagadnienia objętego wnioskiem Prezesa NSA należy zauważyć, że zgodnie z art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: 1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; 2) oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy; 3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Z punktu widzenia problemu przedstawionego przez Prezesa NSA istotne znaczenie ma zdanie pierwsze art. 57 § 1 p.p.s.a. Z powołanego przepisu wynika, że skarga powinna odpowiadać wymaganiom, jakie muszą spełniać pisma w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pismo strony, w tym skarga, powinno zatem spełniać określone warunki formalne wymienione w sposób wyczerpujący w art. 46 § 1 i 2 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z art. 47 § 1 p.p.s.a., do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Warunki formalne określone w art. 46 p.p.s.a. stanowią łącznie z art. 47 p.p.s.a. ogólne wymagania formalne, przewidziane dla wszystkich pism procesowych. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. dotyczy wymogów wymienionych w art. 46 i 47 p.p.s.a. Artykuł 49 p.p.s.a. znajduje zastosowanie w przypadku takich braków, które uniemożliwiają nadanie pismu strony prawidłowego biegu, tzn. wywołanie przez pismo procesowe właściwych skutków procesowych zarówno w stosunku do sądu, jak i pozostałych podmiotów uczestniczących w postępowaniu (por. H. Knysiak-Sudyka, komentarz do art. 49 [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, wyd. VI, LEX/el.2016). W takim przypadku przewodniczący wzywa stronę o uzupełnienie lub poprawienie pisma w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, a w przypadku skargi pod rygorem jej odrzucenia (art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Przedstawiony we wniosku problem dotyczy skutków prawnych niedopełnienia przez stronę wymogów formalnych, określonych w art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. tj. podania w pierwszym piśmie w sprawie (w skardze) numeru PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną, oraz numeru PESEL jej przedstawiciela ustawowego, jeżeli są obowiązani do jego posiadania albo posiadają go, nie mając takiego obowiązku. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest kwestionowane, że podanie numeru PESEL stanowi wymóg formalny skargi, jako pierwszego pisma w sprawie, zaś występująca rozbieżność dotyczy inicjowania postępowania naprawczego przewidzianego w art. 49 § 1 p.p.s.a., w przypadku gdy w aktach administracyjnych, którymi dysponuje sąd znajduje się wspomniany numer. Innymi słowy istota zagadnienia sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: czy jest dopuszczalne odstąpienie od stosowania art. 49 § 1 p.p.s.a., w sytuacji gdy strona w skardze nie wskazała numeru PESEL, natomiast sąd może ustalić ten numer analizując akta administracyjne.

Zwolennicy stanowiska, że nie ma podstaw do uznania, że niepodanie numeru PESEL w skardze, będące naruszeniem art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., stanowi brak formalny uniemożliwiający nadanie skardze prawidłowego biegu, w sytuacji gdy w aktach administracyjnych znajduje się numer PESEL strony wnoszącej skargę, odwołują się przede wszystkim do wyniku wykładni teleologicznej. Akcentują, że celem wprowadzenia omawianego wymogu formalnego skargi (pisma strony) było uzyskanie przez sąd informacji niezbędnej do jednoznacznej identyfikacji strony, zaś cel ten może być osiągnięty poprzez analizę akt administracyjnych, którymi dysponuje sąd, bez potrzeby wzywania strony o uzupełnienie braku formalnego skargi.

Stanowisko, że niedochowanie warunku formalnego określonego w art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. stanowi brak pisma podlegający uzupełnieniu na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a. jest efektem wykładni językowej powołanych przepisów. Składy orzekające opowiadające się za tym poglądem uznają, że rezultat wykładni językowej jest jednoznaczny i rozstrzyga w sposób nie budzący wątpliwości, że skardze, która nie spełnia wymogów formalnych nie można nadać prawidłowego biegu, a uzupełnienie wszelkich braków formalnych skargi należy do strony.

Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa bliżej używanego pojęcia warunków formalnych, których niespełnienie uzasadnia ich usunięcie w trybie określonym w art. 49 § 1 p.p.s.a. Na ogół w doktrynie i orzecznictwie zgodnie się przyjmuje, że przez braki formalne możliwe do usunięcia w omawianym trybie rozumiane są wymagania ogólne pism procesowych określone w art. 46-47 p.p.s.a. i warunki ustanowione dla poszczególnych rodzajów pism (np. art. 57 p.p.s.a.). Powołane przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że w przypadku nieuzupełnienia przez stronę skarżącą braków formalnych pisma (skargi) w wyznaczonym terminie, sąd zobowiązany jest je odrzucić.

Jak już wspomniano art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. został dodany przez art. 1 ustawy nowelizującej. Ustawodawca wprowadzając wymóg podania w pierwszym piśmie w sprawie numeru PESEL strony nie przewidział w tym zakresie żadnych wyjątków lub zastrzeżeń.

W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej (druk Sejmu VIII kadencji nr 3260) zwrócono uwagę, że wymóg formalny podania numeru PESEL strony postępowania, wnoszącej pismo procesowe do sądu jest związany z informatyzacją postępowania sądowoadministracyjnego i potrzebą ograniczenia pomyłek przy identyfikacji stron w systemie teleinformatycznym.

W piśmiennictwie podnosi się, że postępowanie sądowoadministracyjne najczęściej inicjowane jest skargą wnoszoną w formie papierowej, a wówczas podanie numeru PESEL w celu jednoznacznej identyfikacji strony ma charakter pomocniczy. W takim przypadku trudno przyjmować, że zaniedbanie strony w tym zakresie uniemożliwia nadanie temu pismu prawidłowego biegu. W związku z tym proponuje się rozwiązanie kompromisowe, zgodnie z którym nie ma potrzeby wzywania skarżącego o uzupełnienie braku formalnego w postaci niewskazania numeru PESEL, jeżeli sąd może we własnym zakresie w sposób bezsporny ustalić ten numer na podstawie akt administracyjnych (por. P. Ostrowski, Niewskazanie numeru PESEL jako brak formalny skargi. Polemika, ZNSA 2023, nr 2 s. 46).

W tym kontekście należy podkreślić, że ustawa z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2014, poz. 183 ze zm.) wprowadziła do postępowania przed sądami administracyjnymi możliwość doręczania pism i orzeczeń w formie dokumentu elektronicznego. Dodany wspomnianą ustawą i obowiązujący od 31 maja 2019 r. art. 74a § 1 p.p.s.a. stanowi, że pisma mogą być doręczane stronom za pomocą środków komunikacji elektronicznej, jeżeli strona wniosła pismo w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą sądu lub organu, za pośrednictwem którego składane jest pismo, albo wystąpiła do sądu o takie doręczenie i wskazała sądowi adres elektroniczny, albo wyraziła zgodę na doręczanie pism za pomocą tych środków i wskazała sądowi adres elektroniczny. Spełnienie jednego z warunków umożliwiających doręczanie pism przez sąd za pomocą środków komunikacji elektronicznej jest zależne od woli strony i możliwe w toku całego postępowania, a także po jego zakończeniu. Mając na uwadze, że obowiązek sądu doręczania stronie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej może powstać na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, a nawet po jego zakończeniu rozwiązanie przyjęte w art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. należy uznać za uzasadnione. Trzeba zauważyć, że ustawodawca nie przewidział żadnego instrumentu prawnego umożliwiającego wyegzekwowanie numeru PESEL od strony, która po wniesieniu pierwszego pisma w sprawie (skargi) wyrazi wolę by sąd doręczał jej pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W oświadczeniu składanym w tym zakresie, które nie jest pierwszym pismem w sprawie strona nie ma obowiązku wskazania numeru PESEL, co może wywoływać określone komplikacje natury procesowej. Obowiązek podania numeru PESEL w pierwszym piśmie strony nie powinien więc być oceniany wyłącznie z perspektywy nadania prawidłowego biegu skardze (pierwszemu pismu w sprawie), ale także z uwzględnieniem realizacji zasady szybkości postępowania i usprawnienia przebiegu procesu sądowego. Z podanych przyczyn należy przyjąć, że elementem koniecznym każdego pierwszego pisma w sprawie jest numer PESEL, niezależnie od tego, czy strona już zdecydowała się na doręczanie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

Pytanie przedstawione we wniosku wymaga rozważenia, czy istnieje prawna możliwość zastąpienia strony przez sąd w spełnieniu obowiązku podania numeru PESEL, jeżeli pierwsze pismo strony jest dotknięte w tym zakresie brakiem. W tej mierze należy odwołać się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjętego w uchwale składu siedmiu sędziów tego Sądu z 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 13/13 (ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 39), podjętej na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której rozważana była kwestia dopuszczalności uzupełnienia braku formalnego skargi polegającego na niedołączeniu przez skarżącego wymaganej liczby odpisów skargi. W powołanej uchwale takie rozwiązanie zostało wykluczone. Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając przyjęte stanowisko zwrócił uwagę, że ustawodawca nie przewidział prawnych możliwości uzupełniania braków formalnych żadnych pism procesowych przez sąd ani nie dokonał rozróżnienia na braki "istotne" i "nieistotne", wskazał jedynie na braki, które uniemożliwiają nadanie pismu prawidłowego biegu. Przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne, w zależności od kryterium podmiotowego, pozwalają wyodrębnić czynności procesowe sądu, stron i innych uczestników postępowania. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Sporządzanie w celu usunięcia braków odpisów pisma przez sąd za jedną ze stron postępowania nie tylko nie mieści się w zakresie dopuszczalnych czynności procesowych sądu, ale ponadto mogłoby wskazywać na działanie sądu w interesie jednej ze stron, a to z kolei podważałoby zasadę bezstronności sądu. Brak jest uzasadnienia prawnego dla stanowiska nakazującego sądowi uzupełnianie braków formalnych pisma procesowego za stronę w celu umożliwienia nadania mu dalszego biegu lub zapobieżenia sankcji prawnej w postaci odrzucenia pisma.".

Mając na uwadze podobieństwo problemu rozważanego w uchwale z 18 grudnia 2013 r. i zagadnienia przedstawionego obecnie we wniosku Prezesa NSA, należy w pełni podzielić argumentację podaną w tej uchwale, gdyż pozostaje ona aktualna także w odniesieniu do braku formalnego skargi polegającego na niewskazaniu numeru PESEL. W obu rozważanych przypadkach chodzi bowiem o dopuszczalność uzupełnienia przez sąd, w zastępstwie strony, braku formalnego skargi.

Z dotychczasowych ustaleń wynika, że na stronie wnoszącej pismo spoczywa obowiązek wypełnienia wszystkich warunków formalnych określonych w art. 46-47 p.p.s.a. Przepis art. 49 § 1 p.p.s.a. jednoznacznie stanowi, że na wezwanie przewodniczącego strona uzupełnia braki formalne pisma, które uniemożliwiają nadanie mu prawidłowego biegu. Wniesienie pisma zawierającego wszystkie wymagane elementy, a także uzupełnienie jego braków niewątpliwie należy zaliczyć do czynności strony. Przyjęty w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podział czynności z uwagi na kryterium podmiotowe (czynności sądu, strony i innych uczestników postępowania), wyklucza podejmowanie czynności nienależących do danego podmiotu, co jest związane z określoną w ustawie pozycją każdego z tych podmiotów. W związku z tym nie można oczekiwać, że sąd będzie podejmował czynności należące do strony postępowania. Poszukiwanie przez sąd numeru PESEL strony w aktach administracyjnych nie ma normatywnej podstawy i nie jest obowiązkiem sądu. Jego podanie należy do strony inicjującej postępowanie sądowoadministracyjne. Normatywnie określony wymóg formalny pierwszego pisma w sprawie - wskazanie numeru PESEL, nie jest ani trudny do spełnienia, ani skomplikowany. Strona może z łatwością dochować tego warunku. Posługiwanie się numerem PESEL jest powszechnie stosowane w wielu dziedzinach życia (np. przy korzystaniu ze świadczeń opieki zdrowotnej, czy wykonywaniu zobowiązań podatkowych). Nie ma zatem żadnych powodów by w przypadku pisma wnoszonego do sądu przyjmować, że spełnienie wymogu wskazania numeru PESEL jest dla strony nadmiernym obciążeniem.

Ustawodawca nie przewidział żadnych wyjątków od obowiązku strony określonego w art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. W szczególności nie zastrzegł, że podanie numeru PESEL w pierwszym piśmie jest wymagane, tylko wtedy, gdy tego numeru nie można ustalić na podstawie akt administracyjnych. W związku z tym nie jest możliwe do zaakceptowania stanowisko, że obowiązek wskazania numeru PESEL aktualizuje się dopiero wtedy, gdy w aktach administracyjnych którymi dysponuje sąd numer ten nie został utrwalony. Podkreślenia wymaga, że inicjowanie procedury naprawczej uregulowanej w art. 49 § 1 p.p.s.a. dotyczy pism strony wnoszonych do sądu i nie jest uzależnione od wyniku uprzedniego badania zawartości akt administracyjnych. Jeżeli w pierwszym piśmie w sprawie strona nie wskazała swojego numeru PESEL to taki brak pisma podlega uzupełnieniu w trybie określonym w art. 49 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych za stronę, w szczególności uzupełniania braków formalnych pisma (por. B. Dauter [w:] B. Dauter. A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2020, s. 214). Postulowane przez zwolenników pierwszego z przedstawionych na wstępie stanowisk, poszukiwanie numeru PESEL strony w aktach administracyjnych nie mieści się także w czynnościach wstępnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, określonych w § 33 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. 2015 r., poz. 1177 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, po wniesieniu skargi do sądu przewodniczący wydziału orzeczniczego niezwłocznie bada, czy skarga czyni zadość wymaganiom formalnym i czy został uiszczony wpis, a w razie potrzeby wzywa do usunięcia braków formalnych oraz do uiszczenia wpisu, chyba że został złożony wniosek o przyznanie prawa pomocy. Analizowanie akt administracyjnych, często bardzo obszernych, nie jest czynności objętą badaniem skargi od strony formalnej, a właśnie na tym etapie postępowania dochodzi do ustalenia, czy istnieje konieczność wezwania strony o uzupełnienie lub poprawienie wniesionego pisma. Z tych wszystkich względów należy uznać, że koncepcja o możliwości, a nawet obowiązku ustalenia przez sąd numeru PESEL strony i uzupełnienie w ten sposób braku formalnego skargi nie ma podstaw normatywnych. Z art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. wprost wynika, że wskazanie numeru PESEL jest obowiązkiem strony wnoszącej pierwsze pismo w sprawie (skargi). Pogląd ten jest akceptowany w piśmiennictwie (por. A. Kurzawa Numer PESEL, a wymóg formalny skargi – uwagi na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, ZNSA 2022, nr 1 s. 98-109; F. Golędzinowski Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2019 r., I GZ 366/19, OSP 2021, zeszyt 4, poz. 32).

W nawiązaniu do ostatnio omawianej kwestii należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, w odniesieniu do braku formalnego skargi polegającego na niezłożeniu dokumentu (odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego), z którego wynika umocowanie osób udzielających pełnomocnictwa do reprezentowania podmiotu podlegającego wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego, lub które działają w imieniu takiego podmiotu, utrwalony jest pogląd, że możliwość samodzielnego pobrania przez sąd wydruku komputerowego aktualnych informacji o podmiotach wpisanych do rejestru, nie czyni wezwania o uzupełnienie braku w postaci odpisu z KRS zbędnym. Składy orzekające podkreślały, że nieuzupełnienie braku formalnego skargi w wyznaczonym terminie i niewykazanie dokumentem umocowania do działania w imieniu Spółki jest podstawą do zastosowania art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i odrzucenia skargi. Podnoszono, że wykładni przepisów w odniesieniu do dokumentu mającego wykazać umocowanie do działania w imieniu podmiotu wpisanego do Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego nie zmienia treść art. 4 ust. 4aa ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 685). Powołany przepis umożliwia samodzielne pobranie przez sąd wydruku komputerowego aktualnych informacji o podmiotach wpisanych do Rejestru, jednak ta możliwość nie powoduje, że wezwanie do uzupełnienia braku w postaci odpisu z KRS staje się zbędne. Zwracano uwagę, że to na stronie, stosownie do treści art. 29 p.p.s.a., spoczywa obowiązek wykazania nie tylko umocowania do działania w imieniu spółki konkretnych osób fizycznych wchodzących w skład organu zarządzającego, ale i sposobu jej reprezentacji w przypadku zarządu wieloosobowego. Podkreślano, że sąd nie ma obowiązku poszukiwania takich informacji we własnym zakresie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 3 września 2013 r., sygn. akt I FSK 650/13; 13 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2737/13; 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1731/12; 12 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 69/15; 8 listopada 2016 r., sygn. akt II FZ 716/16; 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II FSK 654/14). Nie ma podstaw prawnych do zwolnienia strony od obowiązku uzupełniania braku formalnego i przerzucenia ciężaru czynienia ustaleń, czy osoba dokonująca czynności posiada stosowne umocowanie na przewodniczącego na etapie kontroli warunków formalnych skargi, bądź na Sąd na etapie oceny, czy zachodzą podstawy do odrzucenia skargi wobec niewykonania zarządzenia przewodniczącego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2019 r., sygn. akt II OZ 422/19).

Taki sposób podejścia sądów administracyjnych do kwestii dopuszczalności uzupełnienia przez sąd braku formalnego skargi, polegającego na niezłożeniu dokumentu wykazującego sposób reprezentacji podmiotu podlegającego wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego, w sytuacji gdy sąd może we własnym zakresie uzyskać wydruk z KRS, stanowi dodatkowy argument przemawiający za przyjęciem, że nie jest możliwe badanie akt administracyjnych w celu uzupełnienia przez sąd, w zastępstwie strony, braku formalnego skargi polegającego na niewskazaniu numeru PESEL. Zarówno w przypadku odpisu z KRS, jak i numeru PESEL sąd teoretycznie ma możliwość uzyskania informacji, które powinna dostarczyć strona. Jednak z woli ustawodawcy obowiązki te zostały nałożone na stronę i rodzą określone konsekwencje procesowe w przypadku ich niewykonania. Z tego powodu nie mogą być przenoszone na sąd. Trudne do zaakceptowania byłoby odmienne traktowanie przez sąd niezachowania warunku formalnego wskazania numeru PESEL, niż ma to miejsce w rodzajowo zbliżonym przypadku niezłożenia odpisu KRS.

Nie sposób także podzielić zarzutu zwolenników stanowiska, zgodnie z którym sąd ma obowiązek ustalania numeru PESEL na podstawie akt administracyjnych, że wezwanie strony o uzupełnienie braku formalnego skargi przez wskazanie tego numeru jest przejawem nadmiernego formalizmu, a w przypadku odrzucenia skargi z powodu nieudzielenia odpowiedzi na wezwanie sądu pozbawia stronę konstytucyjnego prawa do sądu.

Należy zauważyć, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że na treść prawa do sądu, wyrażoną w art. 45 ust. 1 Konstytucji składa się w szczególności: prawo dostępu do sądu (prawo uruchomienia procedury przed sądem jako organem o określonej charakterystyce - niezależnym, bezstronnym i niezawisłym), prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności, prawo do wyroku sądowego, a zatem prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd oraz prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy. Istotą sprawiedliwości proceduralnej jest zapewnienie stronom możliwości korzystania z wszelkich praw i gwarancji procesowych oraz zagwarantowanie rzetelnego i merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyroki TK z: 12 grudnia 2006 r., sygn. P 15/05, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 171; 28 lipca 2004 r., sygn. P 2/04, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 72; 31 stycznia 2005 r., sygn. SK 27/03, OTK ZU nr 1/A/2005, poz. 8). Do najważniejszych elementów tej zasady Trybunał zaliczał: prawo strony do wysłuchania, prawo do informowania (ujawniania w sposób czytelny motywów rozstrzygnięcia, co ma zapobiegać jego dowolności i arbitralności), prawo do przewidywalności rozstrzygnięcia oraz umożliwienie wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy przez sąd (por. wyroki TK z: 14 czerwca 2006 r., sygn. K 53/05, OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 66; 2 kwietnia 2007 r., sygn. SK 19/06, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 37; 30 maja 2007 r., sygn. SK 68/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 53; 26 lutego 2008 r., sygn. SK 89/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 7; 20 maja 2008 r., sygn. P 18/07, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 61).

Zasada sprawiedliwości proceduralnej nie ma jednak charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, które wyczerpująco określa art. 31 ust. 3 Konstytucji. Granice ingerencji w konstytucyjne prawa i wolności wyznacza zasada proporcjonalności oraz koncepcja istoty poszczególnych praw i wolności. Ustawodawca dysponuje stosunkowo szerokim zakresem swobody kształtowania procedur sądowych, w tym ustanawiania wymogów formalnych, które zmierzają do uproszczenia czy przyspieszenia procedur. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zwraca się uwagę, że formalizm procesowy jest nieodzownym elementem sprawnego i rzetelnego postępowania, koniecznym ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasada legalizmu czy zaufanie do prawa (por. wyrok z 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109). Nie znaczy to, że swoboda ustawodawcy w tym zakresie jest nieograniczona. Granice zaostrzania formalizmu wyznacza m.in. brak możliwości osiągnięcia założonego celu przez dane postępowanie. W szczególności naruszenie tych granic może mieć miejsce w sytuacji braku odpowiedniego równoważenia mechanizmów procesowych.

Należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu powoływanej już uchwały z 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 13/13, że prawo do sprawiedliwego procesu sądowego, będące elementem prawa do sądu, gwarantuje stronom postępowania możliwość korzystania z praw i gwarancji procesowych oraz rzetelne i merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Minimalne wymogi

w zakresie rzetelnej procedury wyznacza z jednej strony nakaz podmiotowego, a nie przedmiotowego traktowania uczestników postępowania, z drugiej zaś - zakaz arbitralnego działania sądu. Sformalizowanie postępowania, chociaż nakłada na strony obowiązek dokonywania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym w określonej formie i terminach to odgrywa także pozytywną rolę, gdyż pozwala oddzielić poszczególne czynności w postępowaniu, wskazać ich kolejność i sposób podejmowania. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że uporządkowana procedura gwarantuje uczestnikom postępowania pewność prawa i jego przewidywalność. Przepisy formalne zapewniają bezpieczeństwo prawne i przejrzystość postępowania. Pełnią one funkcję ochronną dla wszystkich uczestników postępowania, zapewniają bezstronność osiąganą przez jednakowe wymagania formalne stawiane obu stronom procesu. Obowiązek dopełnienia wymagań formalnych przez stronę, które nie są nadmierne i służą celom postępowania sądowego, nie może być postrzegany jako ograniczenie prawa do sądu.

Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zamyka drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw i wolności jednostki (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP), lecz umożliwia każdemu obywatelowi skorzystanie z tego prawa w ramach określonej procedury. Rozwiązania przyjęte przez ustawodawcę w art. 58 § 1 pkt 3 w związku z art. 57 § 1 zdanie pierwsze i art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., obligujące sąd do odrzucenia skargi w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych skargi, nie naruszają prawa do sądu i nie stanowią o niekonstytucyjności powołanych przepisów. Obowiązek podania w skardze numeru PESEL nie jest nadmierny. W przypadku gdy strona uchybiła temu obowiązkowi przewodniczący wzywa ją o uzupełnienie tego braku, podając termin, w którym brak powinien być uzupełniony oraz rygor niewykonania zarządzenia. W przypadku odrzucenia skargi z powodu nieuzupełnienia braku formalnego stronie skarżącej przysługuje zażalenie. Oznacza to, że wprowadzonym w procedurze sądowoadministracyjnej wymaganiom formalnym towarzyszą rozwiązania procesowe, które pozwalają na naprawienie błędów popełnionych przez stronę.

Jeżeli natomiast strona nie skorzysta z możliwości uzupełnienia braku formalnego skargi, to z jej zaniechania nie można wyprowadzać wniosku o naruszeniu prawa strony do sądu. Równość w prawie odnosi się zaś, co do zasady, do procesu stanowienia norm prawa i nakłada na prawodawcę obowiązek nadawania prawu takich treści, które czynią zadość nakazowi jednakowego traktowania podmiotów (sytuacji) podobnych. Konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie zwalnia wnoszących skargę od respektowania tych reguł procesowych ujętych w przepisach powszechnie obowiązujących, które odnoszą się do wszystkich skarżących (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OZ 663/22).

Powyższe rozważania uzasadniają przyjęcie, że niezachowanie, określonego w art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., wymogu podania w skardze, będącej pierwszym pismem w sprawie, numeru PESEL, jest brakiem formalnym, który powinien być uzupełniony w trybie art. 49 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., bez względu na to czy ten numer znajduje się w aktach administracyjnych, którymi dysponuje sąd.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 oraz art. 264 § 1 i 2 p.p.s.a., wyjaśnił przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak w uchwale.

v.s.

Zdanie odrębne sędziego NSA Artura Mudreckiego

do uchwały z dnia 3 lipca 2023 r., sygn. akt II GPS 3/22

Wykładnia przepisów przyjęta w uchwale z dnia 3 lipca 2023 r., sygn. akt II GPS 3/22 może być uznana jako wyraz nadmiernego formalizmu i naruszać zasadę proporcjonalności a w konsekwencji naruszać prawo do sądu.

Zasada proporcjonalności została unormowana w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Przepis ten stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Cytowany przepis Konstytucji RP przewiduje w zasadzie trzy grupy przesłanek pozwalające na zastosowanie tego uregulowania prawnego. Po pierwsze, ograniczenie praw jednostki może nastąpić wyłącznie w ustawie. Po drugie, przesłanki materialne muszą być związane z interesem publicznym. Po trzecie, konieczne jest wskazanie maksymalnych granic wprowadzenia ograniczeń, tj. nakazanie przestrzeganie zasady proporcjonalności (L. Garlicki, Rozdział II. Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz Tom III, red. L. Garlicki, Wydawnictwo Sejmowe 2003, Warszawa 2003, teza 1 do art. 31 s. 14).

Zdaniem L. Garlickiego, związek ustawowego ograniczenia wolności i praw jednostki z ochroną jednej z wartości, wyliczonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP lub wskazanych w innych szczegółowych przepisach konstytucyjnych, jest koniecznym warunkiem uznania dopuszczalności jego ustanowienia. Jest to jednak reglamentowane zasadą proporcjonalności. Zasada proporcjonalności wskazuje, że stopień intensywności ingerencji w przestrzeń prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze wskazanego interesu publicznego. Ograniczenie musi być racjonalne i spełniać ekwiwalentny cel przyjętej regulacji (L. Garlicki, Rozdział II..., op. cit., s. 28).

Nadmierność ingerencji należy badać poprzez trzy kryteria:

1) przydatności,

2) konieczności,

3) proporcjonalności sensu stricto.

Wobec powyższych kryteriów należy odpowiedzieć na trzy pytania:

1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków?;

2) czy regulacja ta jest niezbędna do ochrony interesu publicznego z którym jest powiązana?;

3) czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (L. Garlicki, Rozdział II..., op. cit., s, 29).

Przechodząc do oceny uchwały pod kątem przestrzegania zasady proporcjonalności według wymienionego testu trzech pytań należy uznać, że wypada on negatywnie.

Wprowadzona regulacja dotycząca żądania od strony numeru PESEL, wydaje się mało logiczna skoro w aktach sprawy, w tym aktach administracyjnych znajduje się już PESEL strony. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w świetle art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) aktami sprawy są zarówno akta sądowe jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 685 i przytoczone tam orzeczenia NSA i WSA). Zatem wzywanie o uzupełnienie braków skargi, w sytuacji gdy nie występuje ten brak, bo znajduje się w aktach administracyjnych nie spełnia celu tej regulacji.

Przechodząc do odpowiedzi na drugie pytanie należy stwierdzić, że nie jest to niezbędne do ochrony interesu publicznego, znacznie wydłuża postępowanie i generuje koszty skoro brak formalny w postaci numeru PESEL znajduje w aktach sprawy.

Również na pytanie trzecie należy odpowiedzieć negatywnie. Efekty wprowadzonej regulacji nie pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

W konsekwencji nieuzupełnienie skargi o nr PESEL, mimo, że informacje o nr PESEL strony znajdują się w aktach sprawy (tym wypadku w aktach administracyjnych, które są integralną częścią akt) może prowadzić do odrzucenia skargi. Tym samym naruszać prawo do sądu określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, w art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (Dz. U. UE C 202 z 2016 z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm z 2026 r. i w art. 47 ust. 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z 2016 r. s. 389).

W związku z tym powinno się przyjąć, że nie ma potrzeby wzywania strony o uzupełnienie braków skargi w postaci numeru PESEL, gdy znajduje się on w aktach administracyjnych sprawy.