Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie anulowania czynności materialno-technicznej unieważnienia dowodu osobistego 1. oddala skargę; 2. przyznaje radcy prawnemu M. Z. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej E. S. wykonane na zasadzie prawa pomocy.-

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Skarżąca E. S. wystąpiła w dniu 27.05.2011r. do Burmistrza Miasta B. P. z wnioskiem o anulowanie czynności unieważnienia jej dowodu osobistego, wydanego 9.07.2007r. Podała, że unieważnienie dowodu osobistego było następstwem wymeldowania w dniu 31.12.2009r. skarżącej z pobytu stałego pod adresem B. P. ulica S. [...], bez spełnienia przesłanki wymeldowania jaką jest opuszczenie miejsca pobytu stałego. Skoro nie były spełnione przesłanki wymeldowania, nie zachodziła potrzeba wymiany dotychczasowego dowodu osobistego, gdyż nie zmieniły się dane adresowe.

Decyzją z dnia [...].09.2011r. Burmistrz Miasta B. P. powołując się na przepis art. 105 par. 1 kpa orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie anulowania czynności materialno-technicznej unieważnienia dowodu osobistego E. S. o numerze i serii [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z treści podpisanego przez skarżącą formularza zgłoszenia wymeldowania z miejsca pobytu stałego, wynikała informacja o obowiązku wymiany dowodu osobistego w terminie 14 dni od wymeldowania oraz o skutku braku złożenia wniosku w postaci unieważnienia dowodu osobistego dotychczasowego po 3 miesiącach. Wskazał również, że skarżąca przedstawiła w S. M. w B. P. w dniu 31.12.2009r. zaświadczenie o wymeldowaniu z pobytu stałego, co skutkowało obniżeniem opłat eksploatacyjnych za lokal mieszkalny. Nadto skarżąca złożyła w dniu 4.01.2010r. wniosek o wydanie nowego dowodu osobistego wskazując jako powód wymiany "wymeldowanie z pobytu stałego". Na podstawie tego ostatniego wniosku Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA w Warszawie wystawiło skarżącej nowy dowód osobisty przesyłając go 12.01.2010r. do Urzędu Miasta B. P. w celu wydania wnioskodawczyni. Skarżąca po odbiór nowego dowodu w 2010r nie zgłosiła się. Stawiła się dopiero w styczniu 2011r., po wezwaniu przez urząd, i nie odebrawszy nowego dowodu osobistego złożyła wniosek o anulowanie czynności wydania jej nowego dowodu osobistego. Prowadzone z tego wniosku postępowanie administracyjne zostało umorzone decyzją z [...].05.2011r. Wówczas skarżąca wystąpiła z niniejszym wnioskiem o anulowanie czynności unieważnienia dowodu osobistego. Organ w uzasadnieniu decyzji podkreślił, że zgodnie z art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych posiadacz dowodu ma obowiązek wymienić ten dokument w razie zmiany danych, które zamieszcza się w dowodzie, w tym adresu miejsca zameldowania na pobyt stały. Dowód osobisty podlega unieważnieniu zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 5 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych po upływie 3 miesięcy od zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy, w przypadku niezłożenia przez jego posiadacza wniosku o wymianę dowodu. Unieważnienie dowodu jest czynnością materialno – techniczną dokonywaną przez organ właściwej miejscowo gminy. Rozporządzenie wykonawcze w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz trybu postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych, ich unieważniania, wymiany lub utraty (Dz. U z 2006r. Nr 139, poz. 993 ze zmian) doprecyzowuje art. 43 ust. 1 pkt 5 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych określając, że po otrzymaniu dokumentów stanowiących podstawę do unieważnienia dowodu osobistego z powodu zmiany danych zamieszczonych w dowodzie, wystawca dowodu niezwłocznie, nie później niż w ciągu 2 dni roboczych od dnia wpływu dokumentów, wprowadza do ewidencji przyczynę i datę unieważnienia dowodu osobistego. W przypadku gdy osoba odbierze nowy dowód osobisty przed datą wynikającą z art. 43 ust. 1 pkt 5 lub 43 ust. 2 ustawy, organ wydający nowy dowód wprowadzi do ewidencji datę odbioru nowego dokumentu jako datę unieważnienia poprzedniego dowodu osobistego. W odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy, unieważnienie poprzedniego dowodu osobistego skarżącej nastąpiło z upływem 3 miesięcy od daty złożenia wniosku o wydanie nowego dowodu i jednoczesne nieodebranie nowego dokumentu tożsamości przed upływem tych 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku o wydanie nowego dowodu osobistego tj. w dniu 4.04.2010r. Jednocześnie organ stwierdził, że ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie umocowuje organu gminy do działania w zakresie anulowania czynności materialno – technicznej unieważnienia dowodu osobistego. Skoro brak podstawy prawnej do wydania żądanej przez stronę decyzji, postępowanie wywołane wnioskiem skarżącej należało umorzyć. W uzasadnieniu decyzji organ ustosunkował się też do wniosku skarżącej o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia zainicjowanego przez stronę postępowania w sprawie anulowania czynności wymeldowania skarżącej. Stwierdził, że z uwagi na brak podstaw prawnych do merytorycznego wypowiadania się w kwestii anulowania czynności unieważnienia dowodu osobistego, nie istniała potrzeba zawieszania niniejszego postępowania

Odwołanie skarżącej od powyższej decyzji nie zostało uwzględnione. Wojewoda P. po jego rozpoznaniu decyzją z dnia [...].11.2011r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej podzielając dokonane prze organ I instancji ustalenia i zgadzając się z dokonaną przez ten organ oceną prawną faktów. Wojewoda zaakcentował, że ustawodawca przewidział trzymiesięczny termin do podjęcia przez osobę zobligowaną do wymiany dotychczasowego dowodu osobistego działań zmierzających do otrzymania (odebrania) nowego dowodu. Skarżąca takich działań nie podjęła i nadal posługuje się dowodem osobistym zawierającym nieaktualne dane. Dotychczasowy dowód osobisty zasadnie został unieważniony po 3 miesiącach od złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie nowego dowodu. Ważące przy tym dla wyniku postępowania znaczenie ma okoliczność nieistnienia w przepisach ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych podstawy do anulowania (cofnięcia) czynności materialno – technicznej unieważnienia dowodu osobistego. Merytoryczna decyzja odnosząca się do wniosku strony pozbawiona byłaby podstawy prawnej stąd postępowanie administracyjne należało umorzyć.

W skardze wywiedzionej do sądu na powyższą decyzję E. S. powtórzyła zarzut odwołania bezzasadności unieważnienia dotychczasowego dowodu osobistego w sytuacji złożenia przez nią wniosku o wydanie nowego dowodu osobistego i niezaistnienia zmiany danych adresowych z uwagi na niewystapienie przesłanki wymeldowania tj. braku opuszczenia miejsca pobytu stałego

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Co prawda sąd uważa, że prawidłowym byłoby w miejsce decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, wydanie bezpośrednio po wpłynięciu wniosku postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (stosownie do dodanego do kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11.04.2011r. artykułu 61 "a"), tym niemniej dostrzeżone uchybienie traktuje jako niemogące mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a w konsekwencji wykluczające potrzebę uchylenia decyzji. Skoro bowiem w momencie złożenia wniosku (27.05.2011r.) umknęła uwadze organu niedopuszczalność wydania decyzji merytorycznej w sprawie i organ rozpoczął dokonywanie ustaleń, a niedopuszczalność merytorycznego orzekania dostrzegł w trakcie prowadzonego postępowania, to w konsekwencji zmuszony był postępowanie umorzyć. Odmowa wszczęcia postępowania ma zapobiegać przeprowadzaniu zbytecznych czynności dowodowych, a takie w sprawie niniejszej miały miejsce. Wyrazem stwierdzenia braku podstaw do decyzyjnego merytorycznego orzekania w postępowaniu niedopuszczalnie wszczętym jest decyzja o jego umorzeniu.

W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji został powołany przepis art. 105 par. 1 kpa. W myśl tego przepisu w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można sprawy załatwić przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania jest rozstrzygnięciem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego ( vide między innymi: wyrok NSA z dnia 24.04.2003r. sygn. IIISA 2225/01, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17.06.2008r. sygn. I SA/Wa 485/08, Lex Nr 489199, wyrok WSA w Łodzi z dnia 4.06.2008r. sygn. II SA/Łd 195/08, Lex Nr 489197, wyrok WSA w Poznaniu z 6.02.2008r. sygn. IIISA/Po 655/07, Lex Nr 351281) Zatem gdy w sprawie nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracji publicznej, wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne.

W sprawie niniejszej słusznie organ dostrzegł brak materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu w formie decyzji administracyjnej. Przepisy prawa materialnego nie przewidują bowiem wydania decyzji administracyjnej w zakresie anulowania czynności unieważnienia dowodu osobistego. Unieważnienie dowodu osobistego w przypadkach opisanych w treści art. 43 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, następuje – jak stanowi o tym wprost przepis art. 43 ust. 3 ustawy o z 10.04.1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych – w formie czynności materialno – technicznej. Jednym z przypadków opisanych w art. 43 ust. 1 w/w ustawy, skutkującym unieważnieniem dowodu osobistego, jest zaistnienie okoliczności wymienionych w treści art. 40 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy tj. konieczność wymiany dotychczasowego dowodu osobistego z powodu zmiany danych, zamieszczanych w treści dowodu. Zaniedbanie obowiązku wymiany dowodu osobistego zawierającego nieaktualne dane, skutkuje unieważnieniem go z upływem 3 miesięcy od zaistnienia okoliczności uzasadniających konieczność wymiany dowodu. Unieważnienie dowodu osobistego w takich przypadkach następuje bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Czynność materialno – techniczna unieważnienia dowodu osobistego nie podlega zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji a do jej anulowania również administracyjny tok instancji nie został przewidziany w ustawie o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Ustawa powyższa przewidziała bowiem decyzyjny sposób anulowania jedynie czynności materialno – technicznych zameldowania i wymeldowania, o czym stanowi treść art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (vide także między innymi: wyrok NSA z 14.10.2008r. sygn. II OSK 1189/07, Lex Nr 516748 oraz wyrok NSA z 23.06.2006r. sygn. II OSK 883/05). Podkreślić należy, że kompetencja określonego organu administracji publicznej do wydania decyzji w sprawie, musi wynikać z konkretnego upoważnienia zawartego w przepisie. Kompetencji tej nie można domniemywać, a regulacja w zakresie umocowania organu do wydania decyzji w określonej kategorii spraw, musi być wyraźna.

Skoro organ, do którego zwróciła się skarżąca nie był władny do wydania w sprawie decyzji z uwagi na niedopuszczalność uruchomienia klasycznego administracyjnego postępowania, trafna była wzmianka organu zamieszczona w uzasadnieniu decyzji o braku potrzeby zawieszania postępowania do czasu rozstrzygnięcia o anulowaniu czynności wymeldowania. W tej sytuacji dostrzeżone przez sąd błędne pominięcie formalnego załatwienia wniosku o zwieszenie postępowania (stosownym postanowieniem) sąd uznał za naruszenie proceduralne niemogące mieć wpływu na końcowy wynik postępowania.

Mając powyższe na uwadze skargę jako niezasadną sąd oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Z uwagi na złożony przez pełnomocnika wniosek o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej wykonane na zasadzie prawa pomocy, orzeczono o przyznaniu stosownego wynagrodzenia (art. 200 par. 2 w związku z art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z Rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu – Dz. U z 2002r. Nr 163, poz. 1349 ze zmianami)