Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 10 kwietnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi Prezydenta Miasta B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie lokalizacji drogi oddala skargę.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu odwołania U. Z. i S. M., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) o ustaleniu lokalizacji drogi i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Starosta [...] decyzją z dnia [...] roku ustalił warunki lokalizacji dla inwestycji pod nazwą "Budowa dróg publicznych w B. na terenie osiedla Dolnośląskiego" oraz zatwierdził na potrzeby tej inwestycji projekt podziału nieruchomości zgodnie z wykazem, przy czym granice rozgraniczające teren ustalone decyzją stanowiły linie podziału nieruchomości. Nadto, organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności i w związku z tym ustalił termin wydania nieruchomości na dzień 5 października 2007 roku. Organ określił, że zakres inwestycji obejmuje budowę dróg gminnych, chodników, oświetlenia ulicznego i odwodnienia drogi. Organ szczegółowo zakreślił także warunki projektowania i realizacji inwestycji poprzez określenie warunków powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, linii rozgraniczających teren inwestycji, warunki techniczne lokalizacji inwestycji, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony dóbr kultury, warunków wynikających z potrzeb bezpieczeństwa państwa oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 12, art. 16 ust. 2 i art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek Prezydenta Miasta B. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji pod nazwą "Budowa dróg publicznych w B. na terenie osiedla Dolnośląskiego" oraz zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości leżących w granicach planowanej inwestycji. O wszczęciu postępowania strony zostały zawiadomione poprzez obwieszczenie umieszczone na tablicy ogłoszeń w siedzibie właściwej gminy oraz w prasie lokalnej, zgodnie z wymogami art. 5 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W toku postępowania administracyjnego organ przeprowadził, w dniu 31 sierpnia 2007 roku, rozprawę administracyjną, o której powiadomił zainteresowane osoby w drodze zawiadomienia, obwieszczenia i ogłoszenia w prasie lokalnej. W trakcie rozprawy administracyjnej i w treści pism składanych w toku postępowania, uczestnicy postępowania – U. Z. i S. M. podnosili, iż droga objęta wnioskiem Prezydenta Miasta B. to droga wewnętrzna, która nie kwalifikuje się do postępowania w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Poza tym droga ta jest już prawie w całości wybudowana, a wniosek Prezydenta Miasta B. ma na celu ich pokrzywdzenie. W odniesieniu do tych argumentów organ I instancji wskazał, że art. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, iż ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2004 roku Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Drogami publicznymi natomiast, zgodnie z treścią art. 2 ustawy o drogach publicznych, są drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Inwestor – Prezydent Miasta B. planuje inwestycję w postaci budowy drogi gminnej. Tymczasem do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym, które nie zostały zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg publicznych, jak i ustalenie przebiegu tych dróg, następuje w drodze uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Zgodnie z deklaracją wnioskodawcy planowana do budowy droga zostanie, po zrealizowaniu inwestycji, uznana za drogę gminną. W odniesieniu do zarzutu uczestników postępowania, iż droga jest już zrealizowana, organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych, przebudowa drogi to wykonanie robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejących dróg, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Projektowana inwestycja wymaga jednak zmiany granic pasa drogowego, zatem może być zakwalifikowana jako rozbudowa, która stanowi rodzaj budowy.

W konkluzji uzasadnienia organ wskazał, że wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi, gdyż planowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a wnioskodawca przedłożył wymagane przepisami dokumenty.

W odwołaniu, uczestnicy postępowania – U. Z. i S. M., właściciele nieruchomości, na której zlokalizowana miała być droga, wnieśli o uchylenie decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. W motywach odwołujący się wskazali, iż w stanie faktycznym sprawy nie może dojść do realizacji inwestycji na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż droga wewnętrzna nie jest drogą gminną, jako rodzajem dróg publicznych. Z przepisów wynika, że osiedlowa droga wewnętrzna nie może być zaliczona do dróg publicznych. Przede wszystkim jednak droga, którą planuje wybudować Prezydent Miasta B., od ok. 20 lat już istnieje jako osiedlowa droga wewnętrzna. Nadto, część jednej z działek objętych lokalizacją jest w tym, zakresie zabudowana budynkiem (sklep). Niedopuszczalne jest wydzielenie gruntu pod lokalizację drogi po obrysie ścian istniejących budynków bez uwzględnienia tego, że wystające elementy budynku nad gruntem, uniemożliwiają korzystanie z drogi. W dalszej części uzasadnienia odwołania strona wskazała na kolejne liczne nieprawidłowości i błędy organu I instancji zawarte w motywach decyzji, a odnoszące się do m. in. kwestii nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Odwołujący zakończyli swoją argumentację konkluzją, że działanie organu I instancji oraz wnioskodawcy ma na celu pozbawienie ich prawa własności do nieruchomości i jest przejawem zamierzonego działania w celu ich pokrzywdzenia.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku, po rozpatrzeniu odwołania U. Z. i S. M., uchylił decyzję I instancji i umorzył postępowanie organu I instancji, jako bezprzedmiotowe. W motywach rozstrzygnięcia organ opisując dotychczasowy przebieg postępowania wskazał, że zgodnie z treścią art. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Tymczasem, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych (art. 1 ustawy o drogach publicznych). Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Z informacji zebranych przez organ odwoławczy w toku postępowania, planowane do realizacji drogi, nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, w formie przewidzianej w ustawie o drogach publicznych, w szczególności zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Skoro zatem drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, nie mogą być objęte trybem określonym w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W tym zakresie zatem organ odwoławczy uwzględnił argumentację odwołania. Nadto z tych przyczyn organ uznał, że postępowanie z wniosku Prezydenta Miasta B. stało się bezprzedmiotowe, zatem umorzył postępowanie przed organem I instancji na podstawie art. 105 przy zastosowaniu treści art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dla dróg o charakterze niepublicznym organem właściwym do wydania decyzji jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który wydaje decyzję wyłącznie na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Reasumując organ stwierdził, że pozostała część zarzutów odwołania, wobec wskazanych podstaw uchylenia decyzji I instancji i umorzenia postępowania przed organem I instancji, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Prezydent Miasta B. wniósł o jej uchylenie zarzucając naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez błędną wykładnię. Zdaniem strony skarżącej, zaprezentowana w decyzji II instancji wykładnia przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jest błędna poprzez zastosowanie wyłącznie wykładni językowej, choć dla właściwej interpretacji wymagane jest również zastosowanie wykładni celowościowej i logicznej. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma charakter szczególny, stanowiąc lex specialis wobec takich ustaw jak ustawa o drogach publicznych, o ochronie środowiska, zagospodarowaniu przestrzennym, Kodeksu postępowania administracyjnego i innych. Potwierdza to również treść uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zdaniem strony skarżącej, ustawa ta, określa warunki lokalizacji inwestycji pod drogę publiczną. Przy czym w momencie wydawania decyzji o lokalizacji na podstawie tej ustawy, droga nie musi mieć charakteru drogi publicznej. Po wybudowaniu drogi dopiero powstaje możliwość objęcia jej statusem drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W ocenie strony skarżącej, organ wydając decyzję na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie ma żadnych ograniczeń, ani zakazów ustawowych, aby w ramach korytarza przyszłych dróg publicznych uwzględniać również teren zajęty pod drogi wewnętrzne, a po realizacji inwestycji zaliczyć je do dróg publicznych.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.

W stanie faktycznym sprawy, organ I instancji – Starosta B. decyzją z dnia [...] roku ustalił warunki lokalizacji inwestycji pod nazwą: "Budowa dróg publicznych w B. na terenie osiedla Dolnośląskiego". Po rozpatrzeniu odwołania uczestników postępowania – U. Z. i S. M., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku uchylił decyzję I instancji i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Bezspornym w sprawie jest to, że planowana przez stronę skarżącą – Prezydenta Miasta B. do realizacji droga publiczna, nie została zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, o których stanowi ustawa o drogach publicznych.

Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się zatem do oceny czy koniecznym jest uprzednie zaliczenie danej drogi do kategorii dróg publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 roku Nr 19, poz. 115 ze zm.), przed wydaniem decyzji o lokalizacji takiej drogi na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.).

Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, iż ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, zwanych dalej "drogami", w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel, oraz budowy tych dróg, a także organy właściwe w tych sprawach. Tymczasem art. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, iż drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych).

W stanie faktycznym sprawy inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o lokalizacji dla inwestycji pod nazwą "Budowa dróg publicznych w B. na terenie osiedla Dolnośląskiego". Po wybudowaniu droga ta miałaby zostać zaliczona do kategorii dróg gminnych, jako dróg publicznych.

Zdaniem składu orzekającego stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w kwestionowanej w skardze decyzji jest prawidłowe. Zestawienie treści przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, z cytowaną regulacją ustawy o drogach publicznych, nie nastręcza różnorodnych dywagacji interpretacyjnych. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyraźnie stanowi, że ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W tej sytuacji, bazując na przepisach ustawy o drogach publicznych, należy oceniać czy w danej sytuacji mamy do czynienia z drogą publiczną, aby móc realizować inwestycję na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku. Zajęcie przeciwnego stanowiska pozostawałoby w ewidentnej sprzeczności z jedną z podstawowych reguł wykładni językowej, która stwierdza, że "Niedopuszczalne jest takie ustalenie znaczenia normy, przy którym pewne jej zwroty traktowane są jako zbędne" (por. J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979, str. 400). Przyjmując pogląd prezentowany przez stronę skarżącą, część przepisu art. 1 cytowanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku, byłaby zbędna. Takie rozumowanie prowadziłoby do wniosku, że ustawodawca niepotrzebnie zawarł w treści przepisu art. 1 ustawy sformułowanie: "w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych". Nie ulega więc wątpliwości, że organ I instancji, jak i strona skarżąca, błędnie zinterpretowały przytoczony przepis, ponieważ nie uwzględniły wszystkich aspektów zawartego w nim unormowania. W konsekwencji organ I instancji niewłaściwie zastosował go do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie.

Owszem, z powołanego przez stronę skarżącą uzasadnienia do projektu ustawy (druk sejmowy IV Kadencji Nr 858), jak i z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 czerwca 2006 roku (sygn. akt: K 23/05, publ. Dz. U. Nr 106, poz. 720) wynika, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ma charakter epizodyczny oraz ma na celu zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Tym niemniej, uproszczenie to sprowadza się m. in. do wyłączenia stosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odpowiednim zakresie także przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przewiduje uproszczony tryb podziału nieruchomości, wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Wszystkie te wyłączenia i uproszczenia procedur wprost wynikają z przepisów prawa. Regulacje takie zawarte są na przykład w treści art. 10, art. 12 ust. 1, art. 16 ust. 2, art. 21 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z racji tego, że cytowana ustawa, ma na celu uproszczenie procedury przygotowania i realizacji inwestycji, nie można wyprowadzać wniosku, że uproszczenie ma charakter pełny i wyłącza stosowanie wszystkich innych odmiennych regulacji (że występuje bez ograniczeń). Stanowisko takie wyklucza więc uwzględnienie wykładni logicznej bądź funkcjonalnej w zakresie prowadzącym do wniosku, że w stanie faktycznym sprawy wyłączona jest regulacja ustawy o drogach publicznych. Ustawodawca w żadnym bowiem przepisie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie wyłączył stosowania ustawy o drogach publicznych.

Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego Sąd, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.