Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Stosownie do art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2031), doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.).

Dnia 27 lutego 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA: Barbara Adamiak Zofia Flasińska (współsprawozdawca) Wojciech Mazur (sprawozdawca) Małgorzata Miron Włodzimierz Ryms Andrzej Wawrzyniak Protokolant: sekretarz sądowy Justyna Stępień z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej - Bożeny Kiecol po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2017 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy przewidziane w art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2031) zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręczone właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości stanowi lex specialis w stosunku do art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.)?" podjął następującą uchwałę: Stosownie do art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2031), doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.).

Rzecznik Praw Obywatelskich, na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., wystąpił z wnioskiem o podjęcie w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały wyjaśniającej przepisy prawne dotyczące następującego zagadnienia prawnego: Czy przewidziane w art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2031) zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręczone właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości stanowi lex specialis w stosunku do art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.)?

W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał na ujawnienie się w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności na tle wykładni art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: specustawa drogowa). Zidentyfikowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą tego, jaki charakter ma zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przesyłane dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości, tj. czy wywiera ten skutek, że od dnia jego doręczenia rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji, czy też ma wyłącznie charakter informacyjny.

W ramach pierwszego stanowiska, wyrażonego m.in. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2015 r. sygn. II OSK 2389/14, zaprezentowany został pogląd, że doręczenie zawiadomienia wywołuje skutek zastępczego doręczenia decyzji. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej przewidziano trzy niezależne od siebie sposoby zawiadamiania o wydaniu decyzji: po pierwsze, doręczenie decyzji; po drugie, doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; po trzecie, zawiadomienie – w drodze obwieszczeń – odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Pierwsza forma dotyczy wyłącznie wnioskodawcy. Właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji doręcza się zawiadomienie o wydaniu decyzji. Pozostałe strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia. A zatem, w odróżnieniu od zawiadomienia w trybie publicznego obwieszczenia, zawiadomienie poprzez doręczenie pisma o wydaniu decyzji dokonywane jest w sposób indywidualny w trybie art. 39 k.p.a. Każdemu z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji doręcza się zawiadomienie o jej wydaniu indywidualnie, za pokwitowaniem, na adres wskazany w katastrze nieruchomości, ze wskazaniem miejsca, w którym mogą zapoznać się z treścią decyzji. Ta kategoria podmiotów nie musi we własnym zakresie poszukiwać informacji o wydanej decyzji, a ma prawo oczekiwać, że zostanie poinformowana w drodze indywidualnego zawiadomienia o jej wydaniu. Jest to uzasadnione dokonywaną ingerencją w chronione konstytucyjnie prawo własności i prawo użytkowania wieczystego, jako silne prawo rzeczowe zbliżone do prawa własności. Podmioty, którym odejmowane jest prawo własności nieruchomości lub ich części bądź prawo użytkowania wieczystego muszą mieć realną możliwość skorzystania z praw procesowych w toku postępowania administracyjnego, w tym z prawa do wniesienia odwołania bez konieczności poszukiwania informacji, czy została już wydana decyzja poprzez śledzenie stron internetowych czy też wielokrotne stawiennictwa w odpowiednim urzędzie celem sprawdzenia, czy jest już wywieszone obwieszczenie o wydaniu decyzji.

Wskazany powyżej pogląd prawny został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny również w wyroku z dnia 2 września 2014 r. sygn. II OSK 962/13, a wcześniej w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. II OSK 2198/12 (ONSAiWSA 2013/6/111) na tle podobnych przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1297 ze zm.). W ostatnio powołanym wyroku stwierdzono, że w stosunku do podmiotu, któremu indywidualnie doręczono zawiadomienie o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, początek biegu terminu wniesienia odwołania od tej decyzji należy liczyć od dnia doręczenia tego zawiadomienia.

Stanowisko odmienne, lokujące zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przesyłane dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości w kategorii czynności informacyjnej, nie wpływającej na rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2013 r. sygn. II OSK 2097/13. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z literalnego brzmienia art. 11f ust. 3 specustawy drogowej wynika, że obowiązują dwie różne formy zawiadomienia o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a mianowicie: decyzja na piśmie doręczana jest wyłącznie inwestorowi, natomiast pozostałe strony zawiadamiane są o jej wydaniu w drodze obwieszczeń w odpowiednich urzędach w tym przepisie wskazanych, a także w prasie lokalnej. W rezultacie takiej regulacji przewidziany dla wnioskodawcy termin na złożenie odwołania liczony jest od dnia doręczenia decyzji. Natomiast co do pozostałych stron obowiązuje reguła określona w art. 49 k.p.a., zgodnie z którą doręczenie decyzji jest skuteczne po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Oznacza to zarazem, że termin złożenia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) liczony jest od dnia doręczenia decyzji. Z publicznym ogłoszeniem o wydaniu decyzji wiąże się domniemanie prawne jej doręczenia "pozostałym stronom" w tym samym czasie, a więc po upływie czternastu dni od dnia obwieszczenia. Zasady tej nie modyfikuje fakt, że zawiadomienia o wydaniu decyzji są wysyłane dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Jak bowiem wynika z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, strony będące "dotychczasowymi właścicielami lub użytkownikami wieczystymi" nieruchomości objętych skutkami prawnymi są przede wszystkim zawiadamiane o wydaniu decyzji w trybie obwieszczenia oraz dodatkowo zawiadamia ich się indywidualnie. Indywidualne zawiadomienie o wydaniu decyzji posiada jedynie walor informacyjny. Pogląd ten został wyrażony także w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. II OSK 1770/14 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2014 r. sygn. II OSK 1997/14.

Analizując obowiązujący w zakresie objętym wnioskiem stan prawny, Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił doniosłe skutki materialnoprawne jakie wywiera decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (m.in. zatwierdzenie podziału nieruchomości, zatwierdzenie projektu budowlanego), również w sferze prawa cywilnego. Z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej wynika, że nieruchomości lub ich części stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Skutek cywilnoprawny decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wywiera więc z dniem, w którym stała się ostateczna, a więc wówczas, gdy nie służy już od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 k.p.a.). Zdaniem wnioskodawcy, istotne znaczenie z punktu widzenia standardu ochrony konstytucyjnego prawa własności (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) ma w związku z tym to, od którego momentu w tym przypadku należy liczyć bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. od dnia doręczenia właścicielowi nieruchomości zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości, czy też od wywierającego skutek prawny terminu, który upłynął od publikacji zawiadomienia w formie obwieszczenia.

Rzecznik Praw Obywatelskich przypomniał, że w świetle art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Z art. 64 ust. 2 Konstytucji w sposób wyraźny wynika, że własność podlega ochronie, która ma być równa dla wszystkich. Ochrona własności i innych praw majątkowych to nic innego niż spoczywający na ustawodawcy oraz następnie na organach władzy publicznej stosujących prawo, obowiązek zapewnienia właścicielom stosownych proceduralnych gwarancji. Proces interpretacji i stosowania wszelkich przepisów dotyczących własności i innych praw majątkowych powinien więc uwzględniać konstytucyjny nakaz ochrony tych praw, a w wypadkach wątpliwych powinna przeważać wykładnia służąca tej ochronie. Stąd też, zdaniem Rzecznika, przepisy art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP powinny stanowić punkt wyjścia dla interpretacji treści art. 11f ust. 3 specustawy drogowej.

W sprawie stanowisko zajął prokurator Prokuratury Krajowej, który wniósł o podjęcie uchwały, według której art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręczone właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości stanowi lex specialis w stosunku do art. 49 k.p.a. Prokurator podkreślił, że zróżnicowanie sposobów zawiadamiania o wydaniu decyzji w stosunku do konkretnych kategorii osób należy uznać za świadome i celowe działanie ustawodawcy. Celem nałożenia na organ obowiązku doręczenia właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji jest zwiększenie stopnia ochrony prawnej kategorii podmiotów, których w sposób szczególny dotykają skutki prawnej wydania decyzji. Nadto, skoro ustawodawca w art. 11f ust. 3 cyt. ustawy postanawia, że doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne, to– zdaniem prokuratora Prokuratury Krajowej – nie można przyjmować, że to zawiadomienie nie ma żadnego znaczenia procesowego. Gdyby bowiem wolą ustawodawcy nie było przypisanie zawiadomieniu charakteru zrównanego z doręczeniem decyzji, to zbędne byłoby uregulowanie w specustawie drogowej skutku prawnego tego doręczenia. Z powyższych względów zawiadomieniu o wydaniu decyzji nie da się przypisywać waloru wyłącznie informacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

W odniesieniu do treści wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich należy stwierdzić, że przedstawione przez wnioskodawcę zagadnienie prawne spełnia warunki przewidziane w art. 15 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Dopuszczalność podjęcia uchwały abstrakcyjnej powyższy przepis łączy z ustaleniem, że wniosek dotyczy przepisu prawnego, który wymaga wyjaśnienia z uwagi na swoją treść, a ponadto jego zastosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

We wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich wykazał występowanie sytuacji, którą można traktować za istnienie rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie wykładni art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Rozbieżność ta ma istotny charakter i doniosłe konsekwencje prawne, odnosi się bowiem do kwestii efektywności realizacji konstytucyjnego prawa do ochrony własności. Dostrzegając, że ustalenie prawidłowej wykładni przepisów wywołujących rozbieżności w orzecznictwie sądowym pozwoli wyeliminować różnicę stanowisk zajmowanych przez sądy administracyjne, złożony wniosek należy uznać za w pełni uzasadniony.

Przedstawiony do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi orzekającemu Naczelnego Sądu Administracyjnego problem prawny dotyczy sposobu rozumienia przepisów regulujących zasady doręczeń decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w szczególności określenia charakteru prawnego i skutków doręczenia zawiadomienia o wydaniu powyższej decyzji właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości (art. 11f ust. 3 specustawy drogowej). Dotyczy zatem zagadnienia, które ma charakter ściśle procesowy, albowiem odnosi się do normy prawnej regulującej wiążąco tryb postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w ramach którego wymagają zabezpieczenia gwarancje procesowe stron tego postępowania. Zauważenia w tym miejscu wymaga, że podstawowy system gwarancji procesowych strony postępowania administracyjnego jest wyznaczony przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Dalekie zróżnicowanie spraw administracyjnych normowanych materialnym prawem administracyjnym czyni jednak znacznie utrudnionym, jeżeli nie niemożliwym skonstruowanie jednolitych zasad proceduralnych, które w każdym postępowaniu, niezależnie od jego specyfiki, regulowałyby w pełni jego przebieg.

Dla przyjęcia prawidłowego wyniku wykładni art. 11f ust. 3 specustawy drogowej niezbędne staje się odniesienie do charakteru tej ustawy i jej miejsca w systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Regulowane przepisami specustawy drogowej postępowanie tworzy ramy prawne dla realizacji inwestycji potrzebnych transportowi drogowemu. Kolejne nowelizacje specustawy drogowej poszerzyły jej zakres przedmiotowy, stwarzając podstawy w aktualnym stanie prawnym do kształtowania zasad realizacji w oparciu o przepisy tej ustawy inwestycji drogowych w zakresie wszystkich dróg publicznych. Posłużenie się sformułowaniem, że określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. 460 ze zm.) powoduje, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepisy tej ustawy mają zastosowanie do inwestycji mających na celu budowę (rozbudowę) dróg innych niż drogi wewnętrzne w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. II OSK 1111/08, ONSAiWSA 2010/1/12). Specustawa drogowa ma charakter epizodyczny, co wynika z przyjęcia jej czasowego okresu obowiązywania (art. 45 ust. 2 ustawy). Posłużenie się w stosunku do niej określeniem "specustawy" jest spowodowane uznaniem, że jest ona aktem normatywnym o charakterze szczególnym. Ta cecha wynika z uznania, że ustawa została wprowadzona do systemu prawnego w ściśle określonym celu (przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych) i normy w niej zawarte nakierowane są doraźnie na optymalizację osiągnięcia tego celu, a więc sprawną realizację projektów infrastrukturalnych w zakresie dróg w wyznaczonym horyzoncie czasowym. Wyłącza to sięgnięcie do rozwiązań prawnych, które ten sam zakres zadań państwa mogłyby również zrealizować, niemniej, w ocenie ustawodawcy, odbyłoby się to w sposób mniej sprawy ze względu na niewystarczające uwzględnienie przy projektowaniu tychże instrumentów prawnych specyfiki inwestycji drogowych. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r. sygn. K 4/10, OTK-A 2012/9/106, postępowanie przewidziane w ustawie o inwestycjach drogowych polega na skumulowaniu w nim kilku postępowań regulowanych w odrębnych ustawach, specyfika tego postępowania jest ponadto dyktowana liniowym charakterem inwestycji, który dotyczy interesu prawnego wielu podmiotów. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera odrębnej regulacji odnoszącej się do postępowań, w których współuczestniczy wiele podmiotów, stąd jego zastosowanie w tego rodzaju sprawach nie w pełni odpowiadałoby potrzebom tego postępowania. Należy odnotować za Trybunałem, że procedura przygotowania inwestycji drogowych odpowiada cechom charakteryzującym postępowanie masowe, co wpływa nie tylko na zróżnicowanie podmiotowe, ale przede wszystkim zróżnicowanie interesów poszczególnych uczestników. Nieuchronnym efektem prowadzenia takiego postępowania jest odejście od indywidualizacji, charakterystycznej dla ogólnego postępowania administracyjnego.

Jak się zauważa, przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stały się podstawą do wprowadzenia przepisów określających szczególne zasady realizacji również innych inwestycji infrastrukturalnych. Tytułem przykładu można tu wymienić ustawę z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133 ze zm.), ustawę z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz. U. z 2015 r. poz.2143), ustawę z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. z 2014 r. poz. 1501), ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 880), ustawę z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 966), ustawę z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2011 r. Nr 135, poz. 789), ustawę z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1265). Abstrahując od istotnych różnic jakie da się zauważyć w powyższych aktach prawnych tak w odniesieniu do przyjętych rozwiązań materialnoprawnych, jak i konstrukcji proceduralnych, dostrzec można też i zasadnicze podobieństwo, które łączy ww. specustawy. Wszystkie wymienione akty prawne, odwołując się do potrzeby szczególnego uwzględnienia interesu publicznego, poddały bowiem normowany przez siebie obszar regulacji administracyjnoprawnej istotnej modyfikacji opartej na zasadzie, że postępowania administracyjne w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji w tych ustawach wskazanych mają się cechować zapewnieniem minimalnych standardów ochrony praw stron uczestniczących w tychże postępowaniach. Powyższy cel przyświecający ustawodawcy, odnoszony przede wszystkim do uproszczenia i przyspieszenia podejmowanych procedur, powinien zostać uwzględniony przy nadawaniu określonego kierunku wykładni regulacji procesowych przyjętych w specustawie drogowej, niemniej właściwe rozumienie odstępstw proceduralnoprawnych od założeń na jakich opiera się regulacja kodeksowa nie może jednocześnie nie dostrzegać, że uproszczenie postępowania w sprawie przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych nie powinno prowadzić do naruszenia konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw uczestników postępowania. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. K 23/05, OTK-A 2006/6/62, ze względu na priorytetowy interes publiczny, jakim jest poprawa infrastruktury, możliwe są odstępstwa, a nawet wyłączenia stosowania niektórych regulacji prawnych w związku z realizacją inwestycji drogowych, ustawodawca korzysta w tym zakresie z szerokiej swobody, jednakże swoboda ta powinna mieć swoje granice, albowiem ograniczona jest ona zasadami konstytucyjnymi. W tych zatem obszarach, w których sposób korzystania przez stronę z uprawnień procesowych wywiera znaczący wpływ na stosunki prawnorzeczowe, w szczególności ingeruje w prawo własności przynależne dotychczasowym stronom postępowania, szczególnie uzasadniona powinna być próba nadania przez sądy administracyjne przepisom odrębnym takiego sposobu rozumienia, które w maksymalnym stopniu stara się wyłączyć zaistnienie negatywnych skutków prawnych wynikających z obniżenia ogólnych standardów proceduralnych w tego rodzaju sprawach.

Przyjęty w kodeksie postępowania administracyjnego system doręczeń pism oparty jest na ujmowaniu przepisów regulujących doręczenia jako przepisów techniczno-procesowych (por. G. Łaszczyca, A. Matan, Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym, Zakamycze 1998, s. 34 i n.). Normatywny charakter czynności doręczenia sprawia, że jest ona obligatoryjną formą działania organu administracji publicznej, za pomocą której adresaci są powiadamiani o treści podejmowanych w toku postępowania czynnościach, wywołującą przewidziane prawem skutki. Podstawę prawną dla dokonywania przez organ doręczeń w ogólnym postępowaniu administracyjnym stanowią przepisy Rozdziału 8 Działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca oparł się na zasadzie oficjalności doręczeń, co oznacza, że doręczeń dokonuje z urzędu organ administracji publicznej. W tym sensie zasada oficjalności doręczeń nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokonywania doręczeń pism, obciążając jednocześnie tenże organ negatywnymi skutkami prawnymi wynikającym z niewłaściwej realizacji tego zobowiązania. Wymaga równocześnie zauważenia, że wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego zasady doręczeń mają na celu stworzenie adresatowi pisma wystarczających warunków zapoznania się z jego treścią, nie wiążą jednakże skutku prawnego doręczenia z udowodnieniem, że taka sytuacja faktycznie nastąpiła. Dlatego też potwierdzenie odbioru pisma, jak też zaistnienie innych zdarzeń, z którymi przepisy wiążą uznawanie pisma za doręczone, nie stanowią dowodu zapoznania się przez adresata pisma z treścią komunikowanej mu decyzji procesowej organu, ile są wyłącznie dowodem wywiązania się przez organ z ciążącego na nim obowiązku procesowego, tj. umożliwienia poznania treści podjętej czynności procesowej.

Doręczenie pism w toku prowadzonego postępowania ma przede wszystkim zapewnić jego stronom możliwość brania w nim udziału. Z uwagi na obowiązującą w postępowaniu zasadę pisemności (art. 14 k.p.a.), wymagającą, by wszystkie czynności składające się na załatwienie sprawy administracyjnej były utrwalane w formie pisemnej, konieczność uzewnętrznienia działania organu w tejże formie wymaga powiadomienia stron postępowania o podejmowanych czynnościach procesowych w trybie doręczeniowym. Prawidłowość tego powiadomienia w sposób bezpośredni wpływa na ocenę naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 k.p.a. z tego względu, że uprawnienia procesowe strony doznają uszczerbku nie tylko w sytuacji, gdy organ wadliwie nie podjął określonej czynności prawem przewidzianej o charakterze orzeczniczym lub materialno-technicznym, ale także wtedy, gdy czynność ta została podjęta i utrwalona w formie pisemnej, lecz nie została zakomunikowana stronie ze względu na brak jej doręczenia stosownego pisma. Ścisła łączność zachodząca pomiędzy czynnością procesową a uzewnętrznieniem faktu jej podjęcia sprawia, że ocena prawidłowości doręczenia pisma podlega badaniu w toku postępowania, w ramach którego dana czynności procesowa została podjęta. Sprzeciwia się ona zatem możliwości traktowania kwestii prawidłowości doręczenia jako sprawy, która może podlegać badaniu pod kątem legalności działania lub bezczynności organu w odrębnym postępowaniu (por. postanowienie NSA z dnia 12 września 2012 r. sygn. I OSK 1788/12; postanowienie NSA z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. I OSK 1194/12; postanowienie NSA z dnia 28 września 2001 r. sygn. I SAB 2/01). Nie powinno jednocześnie budzić wątpliwości, że czynność doręczenia może mieć charakter wyłącznie jednokrotny. Powtórne doręczenie pisma nie może mieć znaczenia procesowego, jednak odnosi się to tylko do przypadku, gdy pierwsze doręczenie było skuteczne. Wadliwe doręczenie powoduje bowiem bezskuteczność tejże czynności, co stwarza podstawę do jej powtórzenia. Wyłącznie skuteczne doręczenie pisma warunkuje tym samym rozpoczęcie biegu terminu procesowego, jaki przepisy procesowe łączą z jego dotarciem do adresata (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r. sygn. I OSK 43/05). W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II GPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/88, odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zwrócono uwagę na to, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. W szczególności regulacje prawne tych postępowań muszą gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo do przedstawiania i obrony swoich racji. Istotnym elementem sprawiedliwości proceduralnej jest także m.in. prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji RP (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. K 53/05, OTK ZU nr 6/A/2006/66). Przepisy dotyczące doręczeń ze względu na swój ogólny charakter warunkują i stanowią jednocześnie gwarancję realizacji powyższych zasad, które powinny być zachowane w postępowaniu administracyjnym. Z tego względu właściwe ich ukształtowanie stanowi zasadniczy element oceny pozycji strony z punktu widzenia wymagań sprawiedliwości procesu konkretyzacji obowiązków administracyjnoprawnych w każdej sprawie administracyjnej, w tym także w sprawie zgody na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych. W wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. P 57/07, OTK-A 2008/10/178, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że materialną treścią prawa do zaskarżenia jest stworzenie stronom możliwości uruchomienia procedury służącej weryfikacji pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia. Możliwość ta ma realną postać tylko w wypadku, gdy strona będzie mogła zostać w sposób właściwy powiadomiona o wydanym rozstrzygnięciu i zostaną jej zapewnione wystarczające warunki do skorzystania ze środka prawnego. Zdaniem Trybunału, Konstytucja pozostawia ustawodawcy pewien margines swobody decyzyjnej w tym zakresie, jednakże jest on limitowany wymogiem zapewnienia stronom postępowania minimalnych standardów zachowania skuteczności przyznawanej ochrony. Za w pełni trafny uznać należy jednocześnie wniosek, że brak jest wystarczających argumentów, by obowiązek zapewnienia sprawiedliwości proceduralnej mógł być odnoszony tylko do sfery ustawodawczej. Powinność urzeczywistniania tej zasady w drodze wykładni i stosowania przepisów procesowych dotyczy również sądów oraz innych organów władzy publicznej (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. II GPS 4/12, ONSAiWSA 2013/4/58). Z tego względu istniejące w procesie wykładni przepisów procesowych dotyczących doręczeń wątpliwości interpretacyjne powinny być rozstrzygane tak, by formułowane wnioski odpowiadały standardom przywołanej zasady sprawiedliwości proceduralnej.

Realizacja prawa do sprawiedliwego postępowania administracyjnego na podstawie przepisów specustawy drogowej powinna być oceniana również z punktu widzenia wymagań stawianych przez art. 6 § 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, gdyż nie powinno budzić wątpliwości, że skutki udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w sferze praw majątkowych właścicieli muszą być postrzegane jako skutki dotyczące sporu o charakterze cywilnym w rozumieniu konwencyjnym. Obowiązkiem państwa jest zapewnienie każdej ze stron możliwości odpowiedniego i efektywnego przedstawienia swojej sprawy. Standard konwencyjny nie przewiduje określonej formy doręczania pism. Strona powinna mieć możliwość zapoznania się z podjętą decyzją, co oznacza, że wadliwe doręczenie lub brak doręczenia stronie decyzji w sposób prawem przewidziany powinno być uznane za naruszenie prawa do sprawiedliwego procesu na podstawie art. 6 § 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Obowiązek powiadomienia o decyzji nie obejmuje jednak powiadomienia o jej treści, w szczególności doręczenia całości decyzji w formie pisemnej, jeżeli istnieją warunki do szczegółowego zapoznania się przez osoby zainteresowane z motywami rozstrzygnięcia, co stanowi gwarancję publicznego jego udostępnienia.

System doręczeń pism nie ma charakteru jednorodnego, jeśli się zważy, że doręczenia mogą być realizowane na różne sposoby, m.in. w formie doręczenia właściwego (art. 42 i art. 45 k.p.a.), doręczenia zastępczego regulowanego art. 43 i art. 44 k.p.a, jak też doręczenia przez publiczne ogłoszenie (art. 49 k.p.a.). Zawężając dalsze rozważania dotyczące doręczeń do tego ostatniego sposobu doręczeń pism, należy przypomnieć, że stosownie do art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Powyższy sposób zawiadomienia ma charakter samoistny, a zatem podlega zastosowaniu niezależnie od możliwości skorzystania przez organ z pozostałych form doręczeń. Warunkiem jego zastosowania jest jednocześnie istnienie upoważnienia w przepisie szczególnym, które zezwala na posłużenie się przez organ prowadzący postępowanie tym uproszczonym sposobem zawiadamiania stron o podjętych czynnościach procesowych. Należy przyjąć, że instytucja doręczenia, o której mowa w art. 49 k.p.a., nie narusza zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, umożliwia bowiem stronie zapoznanie się z czynnościami organu i treścią wydanych przez organ rozstrzygnięć. Z uwagi jednak na zasadnicze ograniczenie uprawnień stron w odniesieniu do prawa zapoznania się z treścią podejmowanych przez organ czynności w sprawie, sposób wywiązania się przez organ z konkretnych obowiązków na nim spoczywających w zakresie upublicznienia decyzji i innych czynności powinien polegać rygorystycznemu sprawdzeniu. Ze wskazanym publicznym zawiadomieniem wiąże się skutek prawnoprocesowy doręczenia pisma. Oparty jest on na tzw. fikcji prawnej, iż w trakcie biegu terminu czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia strony dowiedziały się o podjętej przez organ czynności i się z nią zapoznały w sposób równoważny doręczeniu pisma w formie doręczenia właściwego lub zastępczego. Nie budzi wątpliwości, że w przypadku, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu, należy ustalić dzień, w którym obwieszczenie zostało zamieszczone najpóźniej i ten traktować jako dzień doręczenia przez publiczne ogłoszenie w trybie art. 49 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. II OSK 235/11). Należy również podzielić to przeważające stanowisko prezentowane w orzecznictwie, które przyjmuje, że okoliczność, iż zamieszczenie obwieszczenia ma charakter czasowy nie ma wpływu na sposób liczenia biegu terminu. Dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 49 k.p.a. zasadnicze znaczenie ma dzień, w którym obwieszczenie zostało udostępnione do wiedzy publicznej. Termin ten na gruncie przepisów prawa powinien być rozumiany jako jednorazowe zdarzenie dające się obiektywnie określić. Inne rozumienie treści art. 49 k.p.a. nakazywałoby bowiem nie dostrzegać różnicy pomiędzy użytym przez ustawodawcę zwrotem nawiązującym do "dnia publicznego ogłoszenia" a wyrażeniem "ostatni dzień, w którym nastąpiło obwieszczenie" (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r. sygn. II OSK 2925/13; wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r. sygn. II OSK 1686/13; wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1170/13; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 846/12; wyrok NSA z dnia 23 marca 2010 r. sygn. II OSK 45/10). Prawidłowość wywiązania się przez organ z obowiązku publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji administracyjnej stanowi podstawę do uznania, że została ona skutecznie doręczona wszystkim stronom postępowania.

Istota problemu przedstawionego w pytaniu Rzecznika Praw Obywatelskich odnosi się do oceny różnic jakie cechują system doręczeń na gruncie specustawy drogowej względem przedstawionego wyżej ogólnego standardu wynikającego z regulacji zamieszczonej w kodeksie postępowania administracyjnego, stąd rozstrzygnięcie sformułowanego zagadnienia musi opierać się na pogłębionej analizie reżimu prawnego doręczeń decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przewidzianych w specustawie drogowej. Zauważenia w tym miejscu jednocześnie wymaga, że kwestia zasad doręczeń na gruncie tej ustawy, w szczególności ocena charakteru i skutków prawnych zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest zagadnieniem nowym, gdyż ma źródło w nowelizacji art. 7 ust. 2 ustawy dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych dokonanej na mocy art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 18 października 2006 r. (Dz.U. z 2006 Nr 220, poz. 1601) zmieniającej specustawę drogową z dniem 16 grudnia 2006 r.

W stanie prawnym obowiązującym do 16 grudnia 2006 r., tj. sprzed nowelizacji, art. 7 ust. 2 specustawy stanowił, że wojewoda doręcza decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Ta treść przepisu nie budziła wątpliwości interpretacyjnych dotyczących sposobu powiadomienia stron (poza wnioskodawcą) o wydanej decyzji. Po wejściu w życie nowelizacji (w stanie prawnym obowiązującym od 16 grudnia 2006 r. do 10 września 2008 r.) specustawa drogowa przewidywała własny, szczególny tryb doręczania decyzji o lokalizacji drogi. Artykuł 7 ust. 2 ustawy stanowił, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi dotychczasowemu właścicielowi na adres określony w ewidencji gruntów. Już na gruncie tej regulacji w orzecznictwie sądowym powstała rozbieżność w odniesieniu do charakteru prawnego zawiadomienia o wydaniu decyzji. W części orzeczeń przyjmowano bowiem że doręczenie zawiadomienia wywołuje skutek równoważny doręczeniu decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 26 października 2011 r. sygn. II OSK 2204/11). Był jednak również reprezentowany pogląd odmienny kwestionujący to stanowisko (por. postanowienie NSA z dnia 19 marca 2009 r. sygn. II OSK 406/09). Opierał się on na zdecydowanym odrzuceniu możliwości przyjęcia, że datę doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji można traktować jako zdarzenie, od którego rozpoczyna bieg terminu do wniesienia odwołania.

Mając na uwadze obowiązujący aktualnie stan prawny, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych – Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

Dla przyjęcia prawidłowej oceny, czy tworząc ramy prawne dla inwestycji drogowych zamiarem ustawodawcy w związku z treścią art. 11f ust. 3 specustawy drogowej w jego obecnym brzmieniu było zmodyfikowanie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przypisanie doręczeniu zawiadomienia właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości skutku doręczenia decyzji, łącząc z nim bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji, czy też z zawiadomieniem o wydaniu decyzji takiego skutku nie można łączyć, w pierwszym rzędzie należy się odwołać do wniosków wynikających z reguł zastosowanej wykładni językowej powołanego przepisu. Analiza tekstu normatywnego dotyczącego doręczania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy wskazuje, że w art. 11f ust. 3 zdanie pierwsze specustawy drogowej ustawodawca wyraźnie rozróżnia dwie kategorie stron postępowania w sprawie realizacji inwestycji drogowej - wnioskodawcę oraz pozostałe strony i w odniesieniu do każdej z tych kategorii stron postępowania przyjmuje odmienny sposób realizacji doręczenia decyzji. W przypadku kategorii pierwszej, obejmującej wyłącznie wnioskodawcę, specustawa drogowa zakłada (nakazuje) doręczenie decyzji w formie właściwej. Formą doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji przyjętą w art. 11f ust. 3 zdanie pierwsze specustawy drogowej w odniesieniu do kategorii określonej przez ustawodawcę mianem "pozostałych stron postępowania" jest obwieszczenie, a więc forma publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Nic nie wskazuje na to, by z zakresu tego sformułowania ("pozostałe strony") ustawodawca domyślnie postanowił wyłączyć właścicieli i użytkowników wieczystych. Wobec tego sposób konstrukcji przepisu art. 11f ust. 3 specustawy drogowej w odniesieniu do określenia podmiotów, w stosunku do których jest podejmowana czynność doręczenia decyzji, wskazuje na to, że w stosunku do dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych organ powinien początek biegu terminu do wniesienia odwołania wyznaczyć na podstawie zasad wynikających z art. 49 k.p.a. Odmienny wniosek musiałby w sposób niedopuszczalny zakładać, że posługując się wyrażeniem "pozostałe strony", co w założeniu ma tę kategorię podmiotów różnicować względem wnioskodawcy, ustawodawca nie był konsekwentny. Językowe znaczenie wyrażenia "pozostały" wskazuje, że powinno być ono odnoszone do podmiotu "który pozostał", "nienależącego do grupy, o której mówimy, nie tego, o którym mowa" (por. Uniwersalny słownik języka polskiego, red. S. Dubisz, t. 3, Warszawa 2003, s. 821). Wyrażenie to jest przykładem tzw. przymiotnika relacyjnego, a więc przymiotnika utworzonego od rzeczownika, wskazującego na jakąś właściwość określonego przedmiotu poprzez jego związek z innym przedmiotem. Wskazuje na to takie zdanie drugie w art. 11f ust. 2 ustawy, które rozpoczyna się od wyrazu "ponadto", co oznacza, że zdanie pierwsze art. 11f ust. 3, w określeniu "pozostałe strony", obejmuje także właścicieli i użytkowników wieczystych. Skoro tak, to gdyby zamiarem ustawodawcy było wyłączenie dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych z grupy podmiotów, którym decyzja jest doręczana w trybie publicznego obwieszczenia, ustawodawca powinien w stosunku do właścicieli i użytkowników wieczystych określić odrębną formę doręczenia, umieszczając odpowiednią regulację po wskazaniu zasad doręczenia decyzji wnioskodawcy i dopiero ukształtować uprawnienia procesowe "pozostałych stron". Niezachowanie takiej kolejności każe w sposobie konstrukcji przepisu upatrywać zamiaru ustawodawcy, by art. 11f ust. 3 zdanie pierwsze specustawy drogowej w sposób kompletny wskazywał formy doręczeń, jakie znajdują zastosowanie przy wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odmienna ocena byłaby sprzeczna nie tylko z wnioskami wynikającymi z odwołania się do reguł językowych, ale także musiałaby nie uwzględniać wyniku wykładni funkcjonalnej art. 11f ust. 3 zdanie pierwsze i drugie specustawy drogowej. Reguły funkcjonalne wykładni opierają się bowiem na założeniu, że ustawodawca nie tylko rozumie znaczenie zwrotów używanych w tekście aktu prawnego, ale również zna relacje logiczne dotyczące formułowanych zdań tekstu prawnego. Oznacza to, że skutek prawnoprocesowy w postaci przyjęcia wynikającego z art. 49 k.p.a. domniemania, że po upływie terminu czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia nastąpiło doręczenie decyzji stronom, którym decyzja nie została doręczona na piśmie, znajduje zastosowanie względem wszystkich stron, z wyjątkiem wnioskodawcy, a zatem również względem dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych. Ma to tę konsekwencję, że dla stron, które o wydanej decyzji zawiadomione zostały w drodze publicznego obwieszczenia, wynikający z art. 129 § 2 k.p.a. termin do złożenia odwołania liczony jest na ogólnych zasadach, a więc rozpoczyna się po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji, w sposób przedstawiony w części wcześniejszej rozważań.

Należy przypomnieć, że w myśl zasady ogólnej wyrażonej w art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia wyznaczonego terminem "doręczenia decyzji stronie", a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - "dniem jej ogłoszenia". Powoduje to, że w ogólnym postępowaniu administracyjnym rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania nie można odnosić do innego zdarzenia niż doręczenie decyzji. Rozszerzenie katalogu zdarzeń, których wystąpienie może skutkować rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania jest dopuszczalne, niemniej może to nastąpić w przypadku, gdy przepis prawa w sposób wyraźny tego rodzaju regulację procesową, jako jednoznaczną modyfikację zasady wyrażonej w art. 129 § 2 k.p.a., ustanowi.

Brak jest wystarczających powodów, by takie znaczenie przypisywać art. 11f ust. 3 zdanie drugie specustawy drogowej. Taki wniosek jawi się jako oczywisty chociażby z tego zasadniczego powodu, iż wskazany przepis reguluje kwestię zawiadomienia dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych o wydaniu decyzji, w żaden sposób nie nadając tejże czynności znaczenia równoważnego doręczeniu decyzji. By taki skutek mógł zostać wyznaczony, wymagane byłoby bądź wprowadzenie do wskazanego przepisu odpowiedniego zastrzeżenia, zgodnie z którym doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji wywiera skutek prawny równoważny doręczeniu decyzji, bądź też wprowadzenie odrębnego przepisu o charakterze legi speciali, który modyfikując lub wyłączając stosowanie art. 129 § 2 k.p.a. w sposób autonomiczny wyznaczyłby bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczynający się w dniu doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizacji inwestycji drogowej. Jeśli się zważy, że zgodnie z art. 11c specustawy drogowej do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy k.p.a., z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy, zaś specustawa drogowa nie zawiera przepisu ustanawiającego regułę, na mocy której indywidualnemu zawiadomieniu przypisane mogłyby zostać skutki procesowe równoważne do tych, które wynikają z doręczenia decyzji, to nie sposób przyjąć, że doręczenie właścicielom lub użytkownikom wieczystym zawiadomienia o wydaniu decyzji może być traktowane jako forma upublicznienia podjętej przez organ decyzji, z którą można łączyć bieg terminów procesowych do złożenia środka odwoławczego. Tego rodzaju wniosek byłby rażąco sprzeczny z zasadą legalizmu, która nie pozwala, by sytuacja prawna strony była przez organ prowadzący postępowanie w oparciu o przepis prawa kształtowana w sposób, na który tenże przepis w rzeczywistości nie zezwala.

Wydaje się, że funkcję analizowanego zawiadomienia o wydaniu decyzji należy łączyć z wymiarem informacyjnym indywidualnego powiadomienia stron o fakcie zakończenia postępowania. Ze względu na skutki prawnorzeczowe decyzji dla tej grupy podmiotów biorących udział w postępowaniu ustawodawca dostrzegł potrzebę złagodzenia w tym przypadku rygoryzmu zastosowania art. 49 k.p.a. Wcześniej poczynione rozważania pozwalają stwierdzić, że zawiadomienie o wydaniu decyzji w drodze publicznego obwieszczenia (ogłoszenia) oparte jest na założeniu przybierającym postać tzw. fikcji prawnej, że każda ze stron prowadzonego postępowania, wykazująca dostateczny poziom zainteresowania sprawą, ma możliwość dowiedzenia się o rozstrzygnięciu, albowiem przyjęte formy upublicznienia o fakcie wydania decyzji umożliwiają to w wystarczający sposób. Decyzja ustawodawcy, by normę nakazującą uznanie wystąpienia tak wyznaczonego faktu, niezależnie od tego, czy ów fakt w rzeczywistości faktycznie wystąpił, nie odnosić do właścicieli i użytkowników wieczystych za swoją podstawę ma stwierdzenie, że odejście od tejże reguły istotnie wzmacnia gwarancje procesowe tej szczególnej grupy podmiotów, a jednocześnie nie działa destabilizująco na sprawność i szybkość postępowania. Przepis art. 11f ust. 3 zdanie drugie specustawy drogowej odczytywany w łączności z art. 49 k.p.a. pozwala właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu na dowiedzenie się o wydaniu decyzji nie tylko przez sam fakt jej upublicznienia, niemniej w pozostałym zakresie nie zwalnia tej grupy podmiotów od stosowania pozostałych wymogów przewidzianych w art. 49 k.p.a.

Nie negując zasadności ogólnej tezy wnioskodawcy o szczególnej pozycji procesowej właścicieli i użytkowników wieczystych, wynikającej z przyznania im uprawienia procesowego w postaci indywidualnego zawiadomienia o wydaniu decyzji, należy zauważyć, że tej odrębności normatywnej nie można przypisywać takiego znaczenia, jakie nadaje mu wnioskodawca (por. wyrok NSA z 4 marca 2015 r. sygn. II OSK 2389/14). Stanowisko to wywodzi analogiczność skutków doręczenia decyzji oraz zawiadomienia o jej wydaniu z treści art. 11f ust. 3 zdanie czwarte specustawy drogowej, przyjmującego, że doręczenie indywidualnego zawiadomienia o wydaniu decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Tak formułowany wniosek obarczony jest jednak zasadniczym błędem. O ile bowiem uznanie, że przyjęty w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej dodatkowy sposób zawiadomienia tej kategorii stron postępowania, jaką stanowią właściciele i użytkownicy wieczyści, uznać należy za celowe działanie ustawodawcy przyjęte w celu zwiększenia stopnia ochrony praw tych podmiotów, o tyle niezasadne jest łączenie z nim domniemania skutecznego doręczenia decyzji. A w konsekwencji zindywidualizowanego skutku prawnego w postaci odrębnego biegu terminu do wniesienia odwołania tylko z tego względu, że "doręczenie indywidualnego zawiadomienia" na adres wskazany w katastrze nieruchomości ustawodawca każe uznawać za "skuteczne". Skuteczność doręczenia zawiadomienia należy rozumieć jako dopełnienie obowiązku wysłania zawiadomienia o wydaniu decyzji także wtedy, gdy adresat nie mieszka pod wskazanym adresem, a nawet gdy nie żyje albo nie jest już właścicielem lub użytkownikiem wieczystym. Rola normy prawnej wyrażonej w art. 11f ust. 3 zdanie czwarte specustawy drogowej polega na określeniu skutków prawnych doręczenia zawiadomienia na adres, pod którym w rzeczywistości może właściciel lub użytkownik wieczysty nie zamieszkiwać, jednakże także w tym przypadku adres ten powinien być uznawany na zasadzie tzw. fikcji prawnej za poprawnie ustalony. Przepis ten modyfikuje art. 42 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim ten ostatni przepis, nie opierając się na tzw. fikcji prawnej miejsca zamieszkania, ustanawia wymóg, by doręczenie właściwe było dokonywane "w mieszkaniu" strony, a więc pod adresem jej faktycznego zamieszkiwania. Nie zmienia to jednakże tego, że przedmiotem doręczenia dokonywanego w powyższy sposób – co należy podkreślić - pozostaje "zawiadomienie", a nie decyzja kończąca postępowanie. Od doręczenia zawiadomienia jego adresatowi nie biegną tym samym żadne terminy procesowe, albowiem skuteczność zawiadomienia ujawnia się wyłącznie w wymiarze informacyjnym. Rozwiązanie takie jest konsekwencją przyjęcia w stosunku do realizacji inwestycji drogowych procedury znacząco uproszczonej, w ramach której za zasadne uznano zniesienie spoczywającego na organie prowadzącym postępowanie obowiązku polegającego na ustalaniu aktualnych właścicieli i użytkowników wieczystych oraz ich adresów. Zastrzeżenie przewidujące skuteczność doręczenia zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości postrzegać zatem należy wyłącznie w kategorii przepisu przyjętego w celu realizacji postulatu uproszczenia postępowania w sprawach lokalizacji inwestycji drogowych, które są realizacją celu publicznego. W przypadku braku wskazanego zastrzeżenia, organ musiałby ustalić aktualne adresy wszystkich stron, albowiem, jak się jednolicie przyjmuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, umożliwienie stronie udziału w postępowaniu i obrona jej praw wymaga przy dokonywaniu wszelkich doręczeń posługiwania się przez organ prowadzący postępowanie rzeczywistym, a nie fikcyjnym adresem zamieszkania strony (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. I OSK 593/07).

Nie wydaje się, by również Trybunał Konstytucyjny w przywoływanym wyżej wyroku z dnia 16 października 2012 r. sygn. K 4/10 inaczej rozumiał powyższą instytucję. Odnosząc swoje rozważania do art. 49 k.p.a. jako ogólnej formy powiadamiania o wydaniu decyzji w postępowaniach masowych, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że na gruncie przyjętego w specustawie drogowej rozwiązania nie można stwierdzić, by dotychczasowi właściciele mogli być zaskoczeni konsekwencjami zakończonego postępowania. W tym zakresie Trybunał, jak wyjaśnił, podzielił zapatrywania uczestników postępowania, co wydaje się, powinno być również odnoszone do objęcia właścicieli i użytkowników wieczystych zakresem zastosowania art. 49 k.p.a., gdyż ze złożonych pism procesowych uczestników postępowania nie wynika, by w sposób odmienny rozumieli oni regulację art. 11f ust. 3 specustawy drogowej (por. stanowisko Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 9 kwietnia 2010 r., s. 21-22; stanowisko Prokuratora Generalnego z dnia 29 kwietnia 2011 r., s. 22). Także podczas rozprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym przy dyskusji na temat gwarancji przysługujących dotychczasowym właścicielom i użytkownikom wieczystym nie został podważony pogląd, zgodnie z którym termin do wniesienia odwołania dla tej grupy podmiotów powinien zostać określony poprzez odwołanie się do treści art. 129 § 2 w zw. z art. 49 k.p.a. (por. stenogram rozprawy z dnia 13 września 2012 r., s. 34-35). Z powołanych względów należy podzielić ten kierunek wykładni art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, w świetle którego następstwem uznania za obowiązującą w stosunku do właścicieli i użytkowników wieczystych reguły zawiadomienia ich o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia (art. 49 k.p.a.) musi być stwierdzenie, że termin do złożenia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) dla tej kategorii podmiotów biorących udział w postępowaniu w sprawie realizacji inwestycji drogowej rozpoczyna się po upływie czternastu dni od dnia obwieszczenia, zaś zasada ta nie polega modyfikacji ze względu na fakt, że dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych także indywidualnie zawiadamia się o wydaniu decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości.

Przyjęcie takiego rezultatu interpretacyjnego wydaje się tym bardziej uzasadnione, jeżeli się uwzględni wnioski, które w odniesieniu do analizowanego zagadnienia wynikają ze sposobu, w jaki ustawodawca zdecydował się uregulować instytucję doręczeń w pozostałych specustawach wymienionych we wcześniejszej części rozważań.

W art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących, właściciele i użytkownicy wieczyści, analogicznie jak to ma miejsce na gruncie specustawy drogowej, zostali zaliczeni do kategorii "pozostałych stron" postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej. Taka kwalifikacja tej grupy podmiotów nie zmienia przy tym tego, że organ jest zobowiązany do doręczenia właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu równolegle zawiadomienia o wydaniu decyzji na adres określony w ewidencji gruntów i budynków (art. 10 ust. 1 zdanie drugie cyt. ustawy). Nie może jednocześnie budzić wątpliwości, że ustawa nie łączy z tym zdarzeniem skutku otwarcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Wynika to z treści art. 37 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym odwołanie od decyzji, o której mowa w niniejszej ustawie, z zastrzeżeniem decyzji, o której mowa w art. 20 ust. 1, wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia decyzji stronie albo w terminie czternastu dni od dnia obwieszczenia o wydaniu decyzji. Taka konstrukcja przepisu sprawia, że zawiadomienie o wydaniu decyzji posiada bez wątpienia jedynie walor informacyjny. Powyższe rozwiązanie, jeżeli je odnieść do przepisów specustawy drogowej, różni się wprowadzeniem przepisu szczególnego, zastępującego art. 129 § 2 k.p.a., niemniej w zakresie uprawnień procesowych przysługujących właścicielom i użytkownikom wieczystym jako "pozostałym stronom" postępowania nie wykazuje żadnych odmienności względem praw stron określonych na gruncie specustawy drogowej. Wynika to z faktu, że przyjętą przez ustawodawcę formą doręczenia decyzji w obu przypadkach pozostaje publiczne obwieszczenie (ogłoszenie), o którym stanowi art. 49 k.p.a. Całkowicie różne od powyższego rozwiązanie przyjął natomiast ustawodawca w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012. Zgodnie z art. 24 ust. 2 tej ustawy, wojewoda doręcza decyzję o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 wnioskodawcy oraz wysyła zawiadomienie o jej wydaniu właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony zawiadamia w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych dla lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012, na stronach internetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. W świetle tego przepisu, w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 w płaszczyźnie podmiotowej tego postępowania, decyzją ustawodawcy, funkcjonują trzy kategorie stron postępowania – pierwsza obejmująca wnioskodawców, druga – właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji oraz trzecia – "pozostałych stron". W odniesieniu do każdej z ustanowionych kategorii stron ustawodawca przyjął jednocześnie odmienną formę doręczenia decyzji – w przypadku właścicieli i użytkowników wieczystych skutek doręczenia decyzji ma zawiadomienie o jej wydaniu (art. 34 ust. 2 cyt. ustawy). Powyższy przepis w sposób autonomiczny reguluje kwestie związane z wniesieniem odwołania od decyzji wydanej w związku z realizacją przedsięwzięć Euro 2012, wskazując, że odwołanie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia decyzji stronie albo w terminie czternastu dni od dnia obwieszczenia lub doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji. Wskazuje to wyraźnie, że skutek doręczenia zawiadomienia wykracza poza wymiar informacyjny tego pisma, niemniej w odróżnieniu od regulacji przyjętej w specustawie drogowej wynika to z niebudzącego jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych wyraźnego brzmienia przepisu o charakterze legi speciali, którego ustawodawca do specustawy drogowej nie zdecydował się wprowadzić. Podobne rozwiązanie legislacyjne obowiązuje również na gruncie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych. W myśl art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r., odwołanie od decyzji, o których mowa w ust. 1, wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia ich doręczenia stronie albo w terminie czternastu dni od dnia obwieszczenia lub doręczenia zawiadomienia o ich wydaniu. Powyższy przepis w świetle jego brzmienia musi być zatem traktowany jako przepis wyłączający art. 129 § 2 k.p.a., w zakresie w jakim norma kodeksowa nie pozwala rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania łączyć z innym zdarzeniem aniżeli doręczenie decyzji. Taki charakter przepisu należy nadawać również art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego stopionego gazu ziemnego w Świnoujściu, albowiem różnicuje on terminy do wniesienia odwołania, wiążąco zastrzegając, że zawiadomienie o wydaniu decyzji wywołuje skutek procesowy równoważny doręczeniu decyzji stronie oraz publicznemu obwieszczeniu o jej wydaniu. Przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, a także przepisy ustawy dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych również różnicują poszczególne kategorie podmiotów, którym doręcza się decyzję lub zawiadamia o jej wydaniu w drodze obwieszczenia, nie wprowadzając jednakże przepisu szczególnego, który regulowałby tryb wnoszenia odwołań od tychże decyzji, co zbliżając powyższe regulacje do rozwiązania wprowadzonego w specustawie drogowej, dodatkowo pogłębia istniejącą w systemie prawnym niejednolitość uregulowań w tak istotnym dla ochrony praw stron postępowania administracyjnego obszarze doręczeń i zawiadomień.

Mając na uwadze przedstawione zagadnienie prawne dotyczące wykładni art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, odrębnego odniesienia się wymaga rozwiązanie dotyczące doręczeń wprowadzone w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. W świetle art. 9q ust. 2 i 2a ustawy, wojewoda doręcza decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wnioskodawcy oraz wysyła zawiadomienie o jej wydaniu właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony zawiadamia w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg linii kolejowej, na stronach internetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. W przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym albo w sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nie żyją, a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku, zawiadomienia o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dokonuje się w drodze obwieszczenia w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg linii kolejowej, w Biuletynie Informacji Publicznej na stronach podmiotowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej. W zawiadomieniu o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej zamieszcza się informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji (art. 9q ust. 3). W odniesieniu do tej regulacji prawnej wnioskodawca wskazał na wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. II OSK 2198/12, ONSAiWSA 2013/6/111 pogląd wiążący rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji sieci kolejowej z datą doręczenia zawiadomienia. Zdaniem wnioskodawcy, powinien być on przeniesiony także na ocenę skutków prawnych zawiadomienia o doręczeniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co jednak należy uznać za nieuzasadnione, albowiem zapatrywanie to opiera się na całkowicie mylnym założeniu. Akcentowane podobieństwo konstrukcji prawnej zawiadomienia o doręczeniu decyzji przyjętej w specustawie drogowej do konstrukcji normatywnej tej instytucji zawartej w ustawie o transporcie kolejowym jest tylko pozorne. Dostrzec bowiem należy to, na co trafnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 2198/12, że rozwiązania co do sposobu doręczania zawiadomień o decyzjach przyjęte w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej oraz art. 9q ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym są odmienne. Artykuł 11f ust. 3 specustawy przewiduje dwa sposoby zawiadamiania o wydaniu decyzji, a mianowicie: 1) doręczenie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz 2) zawiadomienie o jej wydaniu "pozostałych stron" w drodze obwieszczeń, w odpowiednich urzędach w tym przepisie wskazanych, a także w prasie lokalnej. Przepis art. 9q ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym wyraźnie przewiduje zaś trzy różne, niezależne od siebie formy zawiadamiania o wydaniu decyzji, przy czym do każdej z kategorii osób przewidzianej w tym przepisie przypisany jest konkretny sposób zawiadomienia. Sprawia to, że wyniku wykładni art. 9q ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym nie można w sposób prosty odnieść do wykładni art. 11f ust. 3 specustawy drogowej.

Wniosek szczegółowy dający się wywieść w oparciu o analizę przywołanych wyżej przepisów prawa zawiera się w stwierdzeniu, że w przypadkach, w których zamiarem ustawodawcy było przypisanie zawiadomieniu o wydaniu decyzji właścicieli lub użytkowników wieczystych skutku prawnego równoważnego doręczeniu decyzji, zastosowanie art. 49 k.p.a. w stosunku do zawiadomienia właścicieli i użytkowników wieczystych zostało wyłączone na mocy przepisu szczególnego regulującego kwestię biegu terminu do wniesienia odwołania w sposób autonomiczny wobec art. 129 § 2 k.p.a. W tych przypadkach regułą jednocześnie było wymienienie poszczególnych kategorii stron postępowania w sposób, który nie pozwalał dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych włączyć do ogólnie określonej kategorii "pozostałych stron", innych niż wnioskodawca. Przedstawione powyżej uwagi, których przedmiotem są poszczególne rozwiązania prawne dotyczące procedur doręczania decyzji na gruncie tzw. specustaw, uzasadniają przyjęcie również ogólnego wniosku, iż brak jest jednorodności rozwiązań prawnych kształtujących skutek prawny doręczenia indywidualnego zawiadomienia o wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji pożytku publicznego. Należy mieć jednocześnie na uwadze, że szczególne sposoby realizowania doręczeń na gruncie przepisów ustaw regulujących procedury w sprawach przygotowania i realizacji inwestycji infrastrukturalnych celu publicznego mają charakter wyjątków od zasad ogólnych przyjętych na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Nie powinno budzić równocześnie zastrzeżeń wcześniej sformułowane stanowisko, zgodnie z którym sąd administracyjny w przypadku, gdy sposób rozumienia konkretnej normy procesowej na to pozwala, powinien nadać jej takie znaczenie, które minimalizuje zaistnienie negatywnych skutków procesowych wynikających dla stron z obniżenia ogólnych standardów proceduralnych na gruncie tzw. specustaw.

Także przez pryzmat tej ostatniej kwestii rozważyć należało treść analizowanego art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Tym bardziej, że budzić musi wątpliwości, czy zasadne jest twierdzenie wnioskodawcy, iż łączenie biegu terminu do wniesienia odwołania z datą doręczenia dotychczasowym właścicielom i użytkownikom wieczystym zawiadomienia o wydaniu decyzji stanowi zwiększenie ich gwarancji procesowych w stosunku do sytuacji, gdy ta grupa podmiotów zostałaby objęta zasadami dotyczącymi rozpoczęcia biegu terminu wynikającymi z art. 49 k.p.a.

Odstąpienie od zasady zindywidualizowania doręczenia decyzji na rzecz jej doręczenia w trybie ogłoszenia publicznego musi być bez wątpienia uznane za przyznanie słabszych gwarancji procesowych właścicielom i użytkownikom wieczystym w stosunku do gwarancji przyznanych wnioskodawcy, któremu bieg terminu do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji na piśmie (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. II OSK 2287/13). Brak jest jednak przekonujących argumentów, by twierdzić, że sposób liczenia dotychczasowym właścicielom i użytkownikom wieczystym biegu terminu do wniesienia odwołania w związku z przyjęciem jako obowiązującej zasady doręczania decyzji w trybie art. 49 k.p.a. jest mniej korzystny, niż miałoby to miejsce w przypadku przyjęcia, że termin ten tej grupie stron kończy się po upływie czternastu dni od doręczenia indywidualnego zawiadomienia o wydaniu decyzji. Wydaje się, że zagadnienie to powinno zostać rozważone przez pryzmat zarówno długości terminu jaki właścicielom i użytkownikom wieczystym przysługuje do wystąpienia z określonym środkiem odwoławczym, jak również w świetle oceny, na ile zachowanie tego terminu może być uznane za skuteczne, zważywszy, że tej grupie podmiotów decyzja jest doręczana w formie publicznego obwieszczenia. Jak to zostało wcześniej przypomniane, skutek prawny w postaci doręczenia decyzji w trybie art. 49 k.p.a. następuje po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia i dopiero upływ tego terminu skutkuje otwarciem biegu czternastodniowego terminu do złożenia odwołania przez strony, którym decyzja nie została doręczona w sposób bezpośredni. Niewątpliwie decyzja o przesunięciu w czasie o czternaście dni skutku prawnego doręczenia decyzji wynika z uwzględnienia przez ustawodawcę praktycznego wymiaru funkcjonowania instytucji publicznego obwieszczenia. W praktyce regułą bowiem jest, że dzień publicznego obwieszczenia o wydaniu decyzji dla strony, która nie śledzi przebiegu prowadzonego postępowania, najczęściej nie jest tym momentem, w którym faktycznie dowiaduje się ona o wydaniu decyzji. Moment dotarcia do strony informacji o decyzji zazwyczaj następuje w kolejnych dniach następujących po dniu publicznego ogłoszenia. Uwzględnienie przez ustawodawcę, że dotarcie do strony komunikatu o wydaniu decyzji, jak również zapoznanie się z samą treścią decyzji, której strona nie otrzymała, wymaga dodatkowego czasu, sprawia, że w przypadku publicznego ogłoszenia oparcie się na właściwych standardach procesowych udziału strony w postępowaniu wymagało ustalenia względem tej szczególnej kategorii stron terminu do wniesienia odwołania, który rozpoczyna bieg po upływnie czternastu dni od dokonania obwieszczenia.

Należy przyjąć, że kreując dla właścicieli i użytkowników wieczystych w postępowaniu w sprawie realizacji inwestycji drogowej czternastodniowy termin do wniesienia odwołania liczony po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia, ustawodawca miał na uwadze powyższe racje, w szczególności to, że doręczone zawiadomienie o wydaniu decyzji zawiera tylko informację o podjęciu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i nie łączy się z zapoznaniem strony z jej pełną treścią. Informacji o treści wydanej decyzji i przyczynach uzasadniających jej podjęcie ta kategoria podmiotów musi poszukiwać dalej we własnym zakresie. Instytucja doręczenia – jak wskazano na wstępie - ukierunkowana jest na osiągnięcie skutku faktycznego, albowiem istotę doręczenia stanowi stworzenie stronie warunków pozwalających zapoznać się z wydanym rozstrzygnięciem. Dysponowanie dodatkowym okresem czasu wyznaczonym pierwszym dniem publicznego ogłoszenia oraz przyjmowanym na zasadzie tzw. fikcji prawnej dniem uznawanym za dzień doręczenia decyzji realnie wydłuża czas, w którym właściciel i użytkownik wieczysty mają możliwość faktycznego zapoznania się z treścią decyzji w celu skutecznego złożenia odwołania. Przyjęcie odmiennego założenia w całości niweczy możliwość skorzystania z tego szczególnego uprawnienia, skoro właścicielom i użytkownikom wieczystym przysługiwałby wyłącznie czternastodniowy termin do wniesienia odwołania liczony od dnia doręczenia im zawiadomienia o wydaniu decyzji i już w trakcie jego biegu zmuszeni oni byliby do podjęcia określonych działań faktycznych w celu zapoznania się z treścią wydanej decyzji. Jeżeli się uwzględni, że właściciele i użytkownicy wieczyści znajdują się w sytuacji analogicznej z pozostałymi stronami, albowiem obie grupy podmiotów we własnym zakresie muszą zapoznać się z treścią decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, trudno tym samym dostrzec racje, które nakazywałyby różnicować w stosunku do tych grup bieg terminu do wniesienia odwołania.

Zawarte we wniosku twierdzenie, zgodnie z którym przewidziana w art. 49 k.p.a. forma zawiadamiania stron postępowania administracyjnego o wydaniu decyzji chroni w znacznie mniejszym stopniu interesy procesowe właścicieli nieruchomości obarczona jest równocześnie zasadniczym błędem. Wnioskodawca postrzega bowiem sytuację procesową stron postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przez pryzmat przepisu, którego zastosowanie nie ma w tejże sprawie charakteru autonomicznego. W rozpatrywanym postępowaniu regulacja, o której mowa w art. 49 k.p.a. została uzupełniona o przepis nakazujący bezpośrednie zawiadomienie właścicieli nieruchomości o wydaniu decyzji. Przez ten fakt ustawodawca, jak to już zostało zauważone, zniósł względem dotychczasowych właścicieli najbardziej istotne zagrożenie dla urzeczywistnienia ich prawa do czynnego udziału w postępowaniu, za które należy uważać nieuzyskanie wiedzy o wydaniu przez organ decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (najczęściej z uwagi na pominięcie faktu publicznego o niej obwieszczenia). Instytucja zawiadomienia o wydaniu decyzji pozostaje komplementarna względem trybu doręczenia właścicielom i użytkownikom wieczystym decyzji w sposób określony w art. 49 k.p.a., uzupełnia tę formę doręczenia, wobec czego nie da się na zasadzie alternatywy przeciwstawić jej oraz wynikających z niej skutków procesowych publicznemu ogłoszeniu o decyzji. Należy mieć jednocześnie na uwadze, że w każdym przypadku, w którym właściciel uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z powodu braku doręczenia indywidualnego zawiadomienia o jej wydaniu, bądź też spóźnione doręczenie tego zawiadomienia spowodowało, że strona nie zdążyła w terminie wyznaczonym na zasadach określonych w art. 129 § 2 w związku z art. 49 k.p.a. wnieść środka odwoławczego, przysługuje dotychczasowemu właścicielowi uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 k.p.a.). Z tego powodu brak jest podstaw, by uznać, że naruszenie przez organ prowadzący postępowanie obowiązku, o którym mowa w art. 11f ust. 3 zdanie drugie specustawy drogowej, lub ewentualne znaczne zróżnicowanie terminów wynikających z daty publicznego ogłoszenia (obwieszczenia) oraz daty doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji jakie może się zdarzyć w praktyce działania organów administracji publicznej, mogły wpływać negatywnie na uprawnienia procesowe dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych.

Przy rozstrzyganiu analizowanego zagadnienia, dostrzec jednocześnie należy, że wskazany wyżej kierunek wykładni art. 11f ust. 3 specustawy drogowej pozostaje w pełni zbieżny z wypowiedziami prezentowanymi w tym zakresie w piśmiennictwie. Wypowiedzi te wskazują na to, że art. 11f ust. 3 specustawy drogowej stanowi wyjątek od zawartej w art. 109 § 1 k.p.a. zasady doręczania stronom decyzji na piśmie oraz jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 49 k.p.a., w związku z czym w stosunku do obu form zawiadomień o wydaniu decyzji przewidzianych w art. 11f ust. 3 specustawy znajduje zastosowanie art. 49 in fine k.p.a., zgodnie z którym zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia i od tego dnia rozpoczyna bieg termin do wniesienia odwołania dla wszystkich – poza wnioskodawcą – stron postępowania (por. T. Woś, Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w tzw. specustawie drogowej – aspekty proceduralne, Przegląd Prawa Publicznego 2009, nr 11, s. 19; M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, Warszawa 2010, s. 170-178; M. Kamiński, Postępowanie administracyjne szczególne (odrębne) w sprawach z zakresu przygotowania i realizacji inwestycji infrastrukturalnych [w:] Przestrzeń i nieruchomości jako przedmiot prawa administracyjnego, Publiczne prawo rzeczowe, red. I. Niżnik-Dobosz, Warszawa 2012, s. 298 i n.; M. Jaśkowska, Atomizacja procedury administracyjnej a tworzenie specustaw inwestycyjnych [w:] Żródła prawa administracyjnego a ochrona wolności i praw obywateli, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, Warszawa 2014, s. 82 i n.). Zaznaczenia wymaga, że w piśmiennictwie został również wyrażony pogląd przeciwny do wyżej zaprezentowanego w odniesieniu do analizowanej kwestii, w ramach którego przyjęto, że przepis art. 11f ust. 3 specustawy drogowej w zakresie w jakim wprowadza nieznaną w kodeksie postępowania administracyjnego instytucję indywidualnego zawiadomienia o wydaniu decyzji stanowi lex specialis wobec regulacji kodeksowej, w związku z czym termin na wniesienie odwołania powinien biec od momentu doręczenia takiego zawiadomienia (por. P. Antoniak, M. Cherka, F.M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, Warszawa 2012, s. 64-66). Stanowisko to pozostaje w piśmiennictwie jednak poglądem odosobnionym i w świetle przedstawionych wyżej uwag, nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zagadnienie prawne dotyczy w istocie tego, czy przewidziane w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości wyłącza w stosunku do tych osób skutki zawiadomienia o wydaniu tej decyzji w drodze obwieszczenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. w zakresie terminu do wniesienia odwołania.

W konsekwencji, w odniesieniu do przedstawionego przez Rzecznika Praw Obywatelskich wniosku, należało wyjaśnić, że stosownie do art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., podjął uchwałę jak w sentencji.