Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Pawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. nr 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Roman Hauser Sędziowie NSA: Barbara Adamiak Zofia Flasińska (współsprawozdawca) Włodzimierz Ryms Małgorzata Stahl (sprawozdawca) Jan Paweł Tarno Maria Wiśniewska Protokolant: Anna Sidorowska - Ciesielska z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Anny Podsiadło po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2012 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy zdolność procesową w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy ma wójt (burmistrz, prezydent) czy rada gminy?" podjął następującą uchwałę: W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił z wnioskiem o wyjaśnienie, na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), czy w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent) czy rada gminy, wskazując, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniły się wątpliwości co do tego, czy w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy, która jako organ, którego działanie jest przedmiotem skargi, jest stroną w tej sprawie, zdolność sądową i zdolność procesową ma rada gminy, czy wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta).

W uzasadnieniu wniosku wskazano orzeczenia, w których przyjmowano, że w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy czynności w postępowaniu sądowym powinna podejmować rada gminy (jej przewodniczący): wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 289/04; postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 706/07; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1456/07; postanowienie NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 344/09; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 224/10; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 168/11 oraz orzeczenia, w których przyjmowano, że w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy czynności w postępowaniu sądowym za radę gminy powinien podejmować wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta): wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 387/10; wyrok NSA z dnia 22 listopada 1990 r., sygn. akt SA/Gd 965/90; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 385/05; postanowienia NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 101/07 i II OSK 100/07; postanowienie NSA z dnia 3 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1755/07.

Prokurator Prokuratury Generalnej wniósł o podjęcie uchwały, że zdolność procesową w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy ma wójt (burmistrz, prezydent).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Wniosek i jego uzasadnienie spełnia wymagania określone w art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albowiem dotyczy wyjaśnienia przepisów prawnych, które we wskazanych orzeczeniach sądów administracyjnych stosowane są rozbieżnie.

Problem prawny będący przedmiotem wniosku ma długą historię i nadal jest źródłem rozbieżności w orzecznictwie i sporów w doktrynie. W orzecznictwie, na gruncie rozwiązań procesowych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a następnie w ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) przez wiele lat za utrwalone uznawano stanowisko, zgodnie z którym gminę w postępowaniu sądowoadministracyjnym reprezentuje wójt (burmistrz, prezydent), także wówczas gdy przedmiotem zaskarżenia jest uchwała rady gminy. W pierwszych latach po reaktywowaniu samorządu terytorialnego do kwestii podmiotu reprezentującego gminę w postępowaniu sądowoadministracyjnym podchodzono dość rygorystycznie, w wielu przypadkach wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody przez przewodniczącego rady gminy uznawano za obarczone wadą formalną, która powinna zostać usunięta przed rozpoznaniem skargi.

Po zmianie stanu prawnego, w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pojawiły się kolejne wątpliwości prawne, prowadzące do podniesionych we wniosku istotnych rozbieżności w orzecznictwie sądowym. U ich podstaw tkwi przede wszystkim dwutorowość regulacji sądowoproceduralnej w badanym zakresie. Problem zdolności sądowej i zdolności procesowej musi być bowiem rozważany nie tylko na gruncie ogólnych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przepisów procedury cywilnej, ale także na gruncie przepisów ustrojowych i proceduralnych ustawy o samorządzie gminnym. Rozstrzygnięcie przedstawionych we wniosku wątpliwości prawnych musi zatem uwzględniać wykładnię przepisów obu tych regulacji prawnych.

Gmina jest zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, wyposażonym w osobowość prawną. Pojęcia zdolności sądowej i zdolności proceduralnej są uznawane za kategorie pomocnicze w rozumieniu normatywnym, są pojęciami – narzędziami, a zarazem pojęciami wynikającymi z obowiązującego prawa. Mają one charakter konwencjonalny, ich treść ustala się w drodze odpowiedniej wykładni norm proceduralnych. Zgodnie z art. 25 § 1 P.p.s.a. osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa) czyli zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków procesowych w tym postępowaniu. Tym samym zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym posiada gmina jako osoba prawna. Przepis art. 28 § 1 P.p.s.a. będący odpowiednikiem art. 38 K.p.c. stanowi, że osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych, czyli zdolność do wyrażania woli przez podmiot postępowania w zakresie jego praw i obowiązków procesowych (zdolność procesową) mają, w myśl art. 26 § 1 P.p.s.a., osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25.

Zdolność sądowa jest zatem, w przypadku osoby prawnej, przymiotem pozwalającym na występowanie przed sądem administracyjnym. Posiadanie zdolności sądowej jest warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia ważnego postępowania. W odniesieniu do osób prawnych zdolność do występowania przed sądem jako strona ocenia się na podstawie przepisów ustrojowych, w rozpoznawanej sprawie byłyby to zatem przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 31 u.s.g. wprost zaś stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent) reprezentuje gminę na zewnątrz. Ta konstatacja nie jest jednak wystarczająca do odpowiedzi na wątpliwości podniesione we wniosku, ponieważ trzeba uwzględnić, że przepis art. 32 P.p.s.a. nie ma odpowiednika w przepisach procedury cywilnej. Między nimi istnieje jednak ścisły związek, który musi być uwzględniany przy ich interpretacji.

W piśmiennictwie, w komentarzu do powołanego przepisu art. 25 P.p.s.a. (J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s.85) wskazywana jest inna jeszcze kategoria podmiotów mających zdolność sądową w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym - organy administracji publicznej właściwe do podejmowania aktów i czynności, będących przedmiotem zaskarżenia. Wyróżnienie tej kategorii podmiotów ma swoje podstawy w art. 32 P.p.s.a., zgodnie z którym w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W sytuacji zatem, gdy gmina ma dwa konstytucyjnie wyróżnione organy – radę jako organ stanowiący i wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jako organ wykonawczy – to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, na gruncie przepisu art. 32 P.p.s.a. stroną jest organ gminy (w P.p.s.a. pojęcie organu nie jest niezdefiniowane). W innym komentarzu T.Woś (T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s.166) wskazuje, że definicja z art. 25 jest zredagowana zbyt wąsko, bo poza podmiotami wyposażonymi w zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym pozostawia organ administracji publicznej, który przecież nie jest osobą fizyczna, osobą prawną, jednostką organizacyjną albo organizacją społeczną, ale który musi wystąpić w każdym postępowaniu sądowoadministracyjnym, co znajduje potwierdzenie w art. 32. Tym samym także, zdaniem tegoż autora, organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, ma zdolność sądową w tym postępowaniu, choć nie ma to potwierdzenia w art. 25 P.p.s.a.

Między zdolnością sądową a zdolnością proceduralno-sądową zachodzą określone relacje. Posiadanie zdolności sądowej stanowi konieczną przesłankę do zdolności do czynności prawnych (zdolności procesowej) i determinuje jej zakres, ale nie musi się z nią łączyć, przy czym w literaturze wskazuje się, że najbardziej istotne są skutki procesowe braku zdolności procesowej, które mogą być wiązane (lub nie) z oceną ważności konkretnego postępowania sądowego (m.in. J.Niczyporuk,

W sprawie zdolności proceduralnoadministracyjnej, w: Instytucje procesu administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Przemyśl-Rzeszów 2009, s.242-250 i podana tam literatura). Te doktrynalne ustalenia mogą być pomocne w procesie wykładni pojęcia zdolności procesowej gminy w postępowaniach ze skarg na uchwały rady gminy.

Generalne stanowisko, iż w sprawach skarg na uchwałę rady gminy, ze względu na przedmiot sprawy, zdolność sądową posiada rada gminy, która może upoważnić przewodniczącego rady do reprezentowania jej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie może być uznane za słuszne. Uzasadniane jest ono wykładnią systemową, ale jej wyniki pozostają w sprzeczności z wynikami wykładni literalnej (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym), której prymatu w doktrynie i orzecznictwie na ogół się nie kwestionuje. Zwolennicy tego stanowiska stwierdzają, że chociaż nie ma przepisu, który wprost stanowiłby o zdolności procesowej przewodniczącego rady w sprawach ze skarg na uchwały rady, to tego przewodniczącego należy traktować jako sui generis pelnomocnika rady, a w konsekwencji dopatrują się sui generis dualizmu w reprezentacji gminy. Systemowe ujęcie sprowadza się do wskazywania na okazjonalny, wprowadzony kolejną nowelizacją przepis art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym. Dokonując oceny takiego stanowiska należy zatem przede wszystkim podkreślić jego "szczególny" sui generis charakter, wprost pomijający treść przepisu art. 31 u.s.g. Podkreśla się przy tym, że umocowanie przewodniczącego rady do wnoszenia skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze i występowania przed sądem w sprawach ze skarg wojewody i innych podmiotów na uchwałę nie wywodzi się z jego pozycji ustrojowej, określonej w art. 19 ust. 2 u.s.g., ale z upoważnienia przez radę do jej reprezentowania przed sądem. Tym samym, ze stanowiska zwolenników tego poglądu wynika, że nie ma znaczenia prawnego ustawowe przyznanie wójtowi prawa do reprezentacji gminy, bo może być ono uchylone poprzez działanie samej rady. Tego stanowiska podzielić nie można, może ono bowiem prowadzić wprost do naruszenia ustrojowej, ustawowo zadekretowanej, pozycji wójta jako organu wykonawczego i zarazem reprezentanta gminy jako osoby prawnej. W sprawach ze skarg wojewody na uchwały rady gminy oraz ze skarg innych podmiotów na uchwały z zakresu administracji publicznej, rady zazwyczaj nie podejmują żadnych uchwał (poza uchwałami będącymi odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – też podejmowanymi stosunkowo rzadko), a odpowiedzi na skargę są udzielane nie poprzez podejmowanie uchwał, ale zazwyczaj przez organ wykonawczy. Prezentowane stanowisko musiałoby zatem wiązać się z "utworzeniem" kompetencji rady do obligatoryjnego podejmowania odrębnej uchwały upoważniającej przewodniczącego rady do jej reprezentowania przed sądem w sytuacji, gdy przepis prawa zdolność taką przyznaje wójtowi jako organowi reprezentującemu gminę. Wbrew prezentowanemu stanowisku, ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dualizmu w reprezentowaniu gminy, reprezentację tę wprost powierza organowi wykonawczemu gminy i nie przewiduje w tym zakresie żadnych ograniczeń ani wyłączeń. Wójt reprezentuje gminę, której system organizacyjny składa się z dwóch organów. Jednemu z nich – wójtowi - jako organowi wykonawczemu ustawa powierza funkcje reprezentanta gminy "na zewnątrz", a zatem także w postępowaniach sądowych, które mają taki właśnie, zewnętrzny charakter. Kompetencyjne i organizacyjne oddzielenie organu stanowiąco–kontrolnego od organu wykonawczego nie oznacza ich odrębności wymagającej odrębnej reprezentacji. Wręcz przeciwnie, jeśli zastosować wykładnię systemową, na którą powołują się zwolennicy pierwszego stanowiska, to należy podkreślić, że ustawa o samorządzie gminnym w bardzo wielu przepisach wprost wskazuje na gminę jako nosiciela zadań i kompetencji (przykładowo art. 2, art. 3, art. 5, art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 40, art.43, art. 51, art. 64, art. 84), to gmina ma osobowość prawną, posiada mienie i dysponuje majątkiem, to samodzielność gminy podlega ochronie sądowej, to gminie służy domniemanie kompetencji do realizowania lokalnych zadań publicznych, to gminie przekazane są określone zadania własne, to gmina prowadzi gospodarkę finansową, to gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, zawierać porozumienia, tworzyć związki i stowarzyszenia, to gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, a gminę - jako osobę prawną - reprezentuje wójt. Ze sposobu określenia środków nadzoru nad gminą, z których niektóre dotyczą aktów podejmowanych przez radę gminy i jej działań, a niektóre aktów i działań wójta, nie można wyprowadzać (co przyznają także zwolennicy omawianego stanowiska) umocowania dla przewodniczącego rady do jej reprezentowania w sprawie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Umocowanie to wymagałoby specjalnego upoważnienia przewodniczącego w uchwale o zaskarżeniu aktu nadzoru "bo nie może reprezentować rady w sposób samoistny", podczas gdy: 1/ gminę, której samodzielność jest chroniona głównie poprzez skargi na akty nadzoru reprezentuje wójt; 2/ to wójt jest organem wykonawczym i to on wykonuje uchwały rady, niezależnie od ich przedmiotu; 3/ skoro to nie rada reprezentuje gminę to nie może ona kompetencji w tym zakresie – nieposiadanych - przekazać na rzecz innego podmiotu. Radzie gminy służy domniemanie kompetencji, ale tylko w sytuacjach, gdy ustawy nie stanowią inaczej. W odniesieniu do reprezentowania gminy, ustawa właśnie "stanowi inaczej" i podejmowanie uchwały upoważniającej przewodniczącego rady do działania na "zewnątrz" (poza ustawowym zakresem jego, bardzo wąskich, kompetencji) naruszałoby przepis art. 18 ust. 1 i art. 31 u.s.g., oznaczałoby przekroczenie przez radę jej kompetencji. Podmiotem, który realizuje zadania z zakresu administracji publicznej jest gmina, którą reprezentuje wójt bez względu na to, czy zadanie to z uwagi na przepisy ustrojowe realizuje rada gminy czy wójt. Nie ma zatem potrzeby przyznawania zdolności sądowej odrębnie organowi stanowiącemu i organowi wykonawczemu, a nie osobie prawnej, której są organami. Wydaje się, że źródłem nieporozumień jest przede wszystkim pomijanie tego, że jednostki samorządu terytorialnego są - w przeciwieństwie do organów administracji państwowej – osobami prawnymi, o korporacyjnym charakterze. W orzecznictwie sądów administracyjnych (ani tym bardziej powszechnych, gdzie, w postępowaniu cywilnym, ma zastosowanie art. 38 K.c.- "gmina jako osoba prawna działa przez swoje organy, w sposób przewidziany w ustawie") nie ma wątpliwości w kwestii zdolności sądowej osób prawnych, reprezentowanych przez ustawowo (lub statutowo) wskazane organy. Nieuzasadnione jest zatem odmienne traktowanie gminy, będącej osobą prawną na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Nie można z faktu działania gminy za pomocą organu stanowiącego i wykonawczego wyprowadzać tezy o przyznaniu tym samym zdolności sądowej w postępowaniu sądowym osobno każdemu z organów samorządu terytorialnego, a nie samym gminom. Wbrew stanowisku, zawartemu w powołanym wyroku NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 168/11, zdolność sądowa właściwego organu gminy, w tym rady reprezentowanej przez przewodniczącego, nie jest determinowana jego zadaniami, skoro zadania te przyznane są gminie jako takiej, gminę zaś reprezentuje wójt, a przewodniczący rady nie jest organem gminy. Ze sposobu zorganizowania nadzoru nad działalnością gminną, oddzielnego dla aktów rady gminy i aktów wójta jako przedmiotu kontroli legalności oraz z wymogu podejmowania przez radę uchwały o zaskarżeniu aktu nadzoru (w przypadku wójta podejmowanie odrębnego aktu będącego wyrazem woli zaskarżenia aktu nadzoru jest zbędne), także nie da się wywieść umocowania dla przewodniczącego rady do reprezentowania gminy w postępowaniu sądowym. Po pierwsze, to u.s.g. wyraźnie stanowi, że prawo złożenia skargi służy gminie i wprowadza wymóg formalny jej wniesienia – uchwałę rady wyrażającą wolę zaskarżenia aktu nadzoru. Ponieważ organem wykonawczym gminy jest wójt, uchwałę taką powinien on wykonać, a zatem także ta regulacja w pełni koresponduje z przepisem art. 31 u.s.g.

Oddzielenie aktów rady i wójta w postępowaniu nadzorczym ma znaczenie jedynie porządkujące, nadzór jest skoncentrowany na uchwałach rady, o czym świadczy zarówno orzecznictwo jak i brak obowiązku przekazywania wojewodzie zarządzeń wójta. Przyznanie przymiotu zdolności sądowej radzie gminy oznaczałoby zatem praktycznie pozbawienie wójta jego ustawowej kompetencji do reprezentowania gminy. Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje środki nadzorcze w stosunku do uchwał rady, do samej rady i radnych oraz w stosunku do zarządzeń wójta i samego wójta, a jednocześnie ustanawia środki nadzoru skierowane do obu organów – rady i wójta, w postaci zarządu komisarycznego i zawieszenia organów gminy. To "oddzielenie" nadzoru nad działalnością rady i nad działalnością wójta nie może zatem przesądzać o tym, który z organów gminy ma zdolność sądową w postępowaniu ze skarg na uchwały rady .

Z kolei, odnosząc się do zdolności sądowej organów gminy w postępowaniu sądowym, uruchomionym skargą podmiotu, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady gminy (lub zarządzeniem wójta) z zakresu administracji publicznej, zwolennicy zdolności sądowej rady powołują się na wykładnię gramatyczną przepisu art. 32 P.p.s.a., określającego strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którymi są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Także w tym przypadku za przyjęciem tezy o zdolności sądowej rady gminy miałaby przemawiać rozłączność kompetencji organów gminy oraz to, że w sytuacji, w której w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy zdolność procesową miałby tylko wójt, byłoby to nieuprawnione przejęcie kompetencji rady przez organ wykonawczy gminy. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie sądowym nie ma zazwyczaj wątpliwości w odniesieniu do zasądzania kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia skargi na uchwałę rady gminy. Z uwagi na to, że mienie komunalne (własność i inne prawa majątkowe) należą do gminy, a za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt i to do jego zadań należy gospodarowanie mieniem komunalnym – koszty sądowe zasądzane są od gminy. Dochodzi zatem do swoistego paradoksu, bo zdolność sądową przyznaje się – w myśl omawianej koncepcji – radzie gminy, ale już koszty związane z uczestnictwem w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma ponosić gmina (którą reprezentuje wójt). Tym samym, zdolność sądowa rady gminy nie jest zdolnością w pełnym tego słowa znaczeniu, bo – w odniesieniu do kosztów – przyznaje się ją gminie, reprezentowanej przez wójta.

W literaturze (K.Bandarzewski, Jednostki samorządu terytorialnego i ich organy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Państwo i Prawo 10/2010, s.60-72) wyrażone zostało stanowisko, iż nawet w odniesieniu do art. 98 ust. 3 u.s.g. ("do złożenia skargi uprawniona jest gmina, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone...") właściwsza jest interpretacja systemowa, prowadząca do uznania, że w odniesieniu do postępowania sądowoadministracyjnego obejmującego akty nadzoru pojęcie gminy oznacza organy gminy. Także celowościowa wykładnia prowadzić ma do lepszej ochrony gminy, ponieważ stroną przed sądem, broniącą wydanego aktu, będzie organ, który go rzeczywiście wydał. Podstawę tego stanowiska stanowić ma wykładnia systemowa przepisów rozdziału X u.s.g., w którym jedynym przepisem zawierającym pojęcie "gmina" jest przepis art. 98 ust. 3. Przedstawionego poglądu nie można podzielić. Przede wszystkim, w przepisach rozdziału X u.s.g. pojęcie gminy pojawia się jeszcze w przepisie art. 88 a przede wszystkim w art. 98 ust. 1 (w którym jest mowa o tym, że "rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art.96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego..."), a w dwu innych, w art. 85 i art. 87 pojawia się ogólne pojęcie działalności gminnej czyli działalności odnoszonej do łącznie ujmowanej działalności organów gminy. Z kolei w art. 97 dotyczącym wprowadzenia zarządu komisarycznego i zawieszenia organów gminy (obu) w ust. 2 wprowadzony został wymóg przedstawienia organom gminy zarzutów i wezwaniu ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji gminy. Struktura organizacyjna gminy jest zatem traktowana jako całość, wewnętrznie powiązana. Z powołanych przepisów wynika, że także w rozdziale o nadzorze ustawodawca łączy rozstrzygnięcia nadzorcze (niezależnie od tego czy dotyczą uchwał czy działalności określonych organów gminy) z pojęciem gminy. Nie może stanowić argumentu przemawiającego za przyznaniem radzie gminy zdolności procesowej to, że w przepisach o nadzorze kilkakrotnie mowa jest o organach gminy. Jest to oczywiste w sytuacji, gdy przewidziane tam środki nadzoru dotyczą aktów podejmowanych przez określone organy lub naruszającej prawo działalności tych organów. Wykładnię systemową można ograniczać do przepisów zamieszczonych w jednym rozdziale (chociaż i ta budzi podniesione wyżej zastrzeżenia). Wykładnia systemowa obejmować jednak może a nawet powinna, w razie wątpliwości interpretacyjnych, szerszy zakres regulacji, ustawę o samorządzie gminnym (ustawa ta, o czym już była mowa, posługuje się w większości przepisów pojęciem gminy jako takiej) i przepis art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, statuujący zasadę sądowej ochrony samodzielności gminy. Nie można również podzielić poglądu, iż wykładnia celowościowa, prowadząca do uznania zdolności procesowej gminy przy zaskarżaniu aktów nadzoru i w sprawach skarg wojewody zapewnia lepszą ochronę samodzielności. Brak podstaw do uznania, że reprezentowanie gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ze skarg na akty nadzoru i ze skarg wojewody na uchwały, przez wójta, ustawowo upoważnionego do reprezentacji gminy, takiej ochrony nie zapewnia, tym bardziej że w większości przypadków to wójt opracowuje projekty uchwał, zna ich przesłanki i uwarunkowania. Najpoważniejszym jednak argumentem przeciwko interpretacji proponowanej w literaturze przez K. Bandarzewskiego jest to, że prowadzi ona do nieuprawnionego i nie mającego umocowania w przepisach a wręcz je naruszającego, zróżnicowania podmiotów, którym służy zdolność procesowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym w zależności od tego, czy chodzić będzie o (bardzo trudne do rozróżnienia w praktyce) naruszenie kompetencji czy uprawnień organu gminy, czy o naruszenie interesu prawnego samej jednostki samorządu terytorialnego, czy też przedmiotem zaskarżenia będzie uchwała, naruszająca czyjś interes prawny lub uprawnienie. Proponowana wykładnia prowadziłaby zatem w rezultacie nie tyle do wyjaśnienia wątpliwości prawnych, ale do ich pogłębienia w praktyce i przerzucenia na organy gminy wybierania, w konkretnej sprawie, organu któremu przysługiwałaby w tej sprawie zdolność sądowa. Reprezentowanie rady przez jej przewodniczącego czyniłoby z niego quasi-pełnomocnika tylko na gruncie konkretnej sprawy, bez ustawowego umocowania do takiego działania w postępowaniu sądowym. Także sam K. Bandarzewski stwierdza, że nie ma przepisu szczególnego wobec art. 35 § 1 P.p.s.a., który upoważniałby jej przewodniczącego do reprezentowania rady gminy. Takim przepisem nie mogą być postanowienia statutów gmin. Tym samym powstaje trudna do zaakceptowania sytuacja: rada gminy może upoważnić radcę prawnego do jej reprezentowania, ale nie może upoważnić swojego przewodniczącego. Uprawnione staje się zatem pytanie, czemu mają służyć skomplikowane konstrukcje prawne mające uzasadnić zdolność procesową rady gminy, pomijające wyraźne ustawowe umocowanie wójta do reprezentacji gminy na zewnątrz, a więc także jej organów.

Za stanowiskiem, że gminę jako jednostkę samorządu terytorialnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym reprezentuje wójt, przez wiele lat kwestionowanym jedynie w nielicznych orzeczeniach, przemawia, poza wyżej już przedstawionymi, wiele argumentów. Pierwszy i najważniejszy to regulacja zawarta w art. 31 u.s.g. i uznanie, że reprezentowanie gminy przez wójta, korzystającego z umocowania ustawowego, w postępowaniu sądowym ze skargi na uchwałę rady gminy, nie oznacza nieuprawnionego przenoszenia na wójta przez radę kompetencji do reprezentowania gminy. O takiej sytuacji nie może być mowy w sytuacji, gdy to wójt jest organem wykonawczym gminy (powołanym zatem także do wykonania uchwały o zaskarżeniu aktu nadzoru) oraz ustawowym reprezentantem gminy, a rada nie posiada kompetencji do reprezentowania gminy. Przepis art. 32 u.s.g. nie wymaga w zasadzie wykładni (clara non sunt interpretanda), nie zawiera żadnych ograniczeń przedmiotowych, ani podmiotowych ani wyłączeń kompetencji wójta w odniesieniu do reprezentowania gminy. Rada gminy, nie posiadając kompetencji w tym zakresie nie może ich przekazać przewodniczącemu rady. Wypada w tym miejscu powtórzyć, tym razem w postaci łacińskiej paremii, to o czym była już mowa wcześniej: "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Należy podzielić w tej mierze wspomniane w uzasadnieniu wniosku, oparte na przepisie art. 31 u.s.g., stanowisko doktryny, w tym T.Wosia, zgodnie z którym, organem wyposażonym w uprawnienia do reprezentowania gminy w postępowaniach sądowych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), który kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentują ją na zewnątrz i tylko oni są uprawnieni do dokonywania w imieniu gminy czynności procesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Takie stanowisko przeważa też zdecydowanie w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 233/07, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 754/11, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1459/11). W doktrynie za takim poglądem opowiada się wprost lub pośrednio (poprzez podkreślanie, że sądowej ochronie podlega samodzielność jednostek samorządu terytorialnego - konstytucyjnie zadekretowana w art. 165 ust.2 Konstytucji RP - a nie samodzielność ich organów) wielu autorów (wspomniany już T.Woś, Skarga gminy do NSA na rozstrzygnięcie organu nadzorczego – aspekty procesowe, Państwo i Prawo, 7/1993/s.45; R.Hauser,W.Sawczyn, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, red. R.Hauser, Z.Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 783 i n.; M.Stahl, w: Encyklopedia samorządu terytorialnego, część 1 Ustrój, red. M.Stahl, B.Jaworska-Dębska, Warszawa 2010; W.Kisiel, w: K.Bandarzewski, P.Chmielnicki, W.Kisiel, Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2005, s.175-176, tenże, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s.198; P.Chmielnicki w: K.Bandarzewski, P.Chmielnicki, P.Dobosz, W.Kisiel, P.Kryczko, M.Mączyński, S.Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2006, s.322-323, 664-665; Aleksandra Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielności gminy. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2002; Joanna Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, w: Nadzór nad samorządem a granice jego samodzielności, Warszawa 2011, s.221; B.Adamiak, Konstrukcja sankcji nieważności uchwały jako gwarancja samodzielności wspólnoty, w: Granice samodzielności wspólnot samorządowych, Rzeszów 2005, tamże, E.Bojanowski, Samodzielność wspólnot samorządowych wewnątrz systemu samorządu terytorialnego).

Za tym stanowiskiem przemawia także kolejny, powiązany z wcześniejszym, argument odnoszący się do statusu gminy jako odrębnego podmiotu władzy publicznej, posiadającego (o czym już była mowa) ustawowo przekazane zadania i kompetencje, wyposażonego w osobowość prawną i mienie (art. 2 ust. 2 u.s.g.). Skoro gmina jest podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu sądowoadministracyjnym to powinna być reprezentowana przez właściwe organy.

W myśl art. 25 § 1 P.p.s.a. osoba prawna ma zdolność sądową, może występować przed sądem administracyjnym jako strona, a tym samym ma zdolność do dokonywania czynności w tym postępowaniu. Przepis art. 32 P.p.s.a. musi być interpretowany łącznie z art. 25 § 1. Osobowość prawna jest jedna w całym obszarze prawa, trzeba zatem rozważać ją w ujęciu systemowym, z uwzględnieniem regulacji cywilnoprawnych. W myśl art. 38 Kodeksu cywilnego osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Osoba prawna musi być w postępowaniu sądowym prawidłowo reprezentowana.

W przypadku gminy oznacza to, że ustawowo przypisana wójtowi kompetencja do jej reprezentowania, obejmuje kompetencje do dokonywania czynności procesowych "na zewnątrz" w postępowaniu sądowym. Te uprawnienia wójta wynikające m.in. z osobowości prawnej gminy, dodatkowo są wzmacniane poprzez charakter jego funkcji. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa a do zadań tych należy m.in. określanie sposobu wykonywania uchwał. Radzie gminy przysługuje domniemanie właściwości, ale tylko w odniesieniu do tych, które nie są ustawowo przypisane innym organom (art. 18 ust. 1 u.s.g.). Skoro zatem ustawodawca przewidział, jako wymóg formalnoprawny, podejmowanie przez właściwy organ, czyli radę, uchwały o zaskarżeniu aktu nadzoru, to uchwałę taką, ze wszystkimi tego konsekwencjami w sferze procesowej, powinien wykonywać wójt, m.in. właśnie dlatego, że jest organem wykonawczym. Wykonanie uchwały o zaskarżeniu aktu nadzoru nie może polegać na innych czynnościach jak te, które są związane z tym zaskarżeniem – z wniesieniem skargi i dokonywaniem innych czynności procesowych wynikających ze zdolności sądowej. Wójt jest reprezentantem gminy w sferze publicznoprawnej, jak i cywilnoprawnej, jest zobowiązany do przedstawiania aktów organów gminy, przyjmowania i składania oświadczeń woli i pism w stosunkach zewnętrznych a tym samym do podpisywania każdego pisma procesowego w postępowaniach sądowych. Regulacje zawarte w art. 30 ust. 1 i art. 31 u.s.g. są wzajemnie powiązane. Nie można wskazać przesłanek, które przemawiałyby za odmiennym sytuowaniem zdolności procesowej w odniesieniu do sytuacji, gdy zaskarżany jest akt nadzoru i gdy to wojewoda zaskarża uchwałę gminy, bo upłynął termin do stwierdzenia jej nieważności w postępowaniu nadzorczym. Te kompetencje wojewody też mają charakter środka nadzoru. Nieuprawnione jest zatem, bo nie mające podstawy prawnej a wywodzone w drodze zawiłej – i nieuprawnionej - wykładni, przypisywanie, w takiej sytuacji, zdolności procesowej innemu niż wójt organowi gminy – radzie gminy, reprezentowanej przez przewodniczącego rady. Przewodniczący rady ma bardzo wąsko zakreślone kompetencje ustawowe, w myśl art. 19 ust.2 u.s.g. "zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady". Takie rozwiązanie prawne miało na celu m.in. właśnie ograniczenie roli przewodniczącego a wykładnia prowadząca do przyznania zdolności sądowej radzie gminy, która upoważniałaby przewodniczącego do jej reprezentowania w postępowaniu sądowym, pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 19 ust. 2 u.s.g., także gdy się zważy, że prowadziłaby do bardzo poważnego (wojewoda koncentruje się na nadzorze w stosunku do uchwał, przekazywanych mu do kontroli obligatoryjnie) obciążenia przewodniczącego dodatkowymi obligatoryjnymi czynnościami procesowymi (udzielanie upoważnień pełnomocnikom procesowym, w tym także pracownikom urzędu gminy, wnoszenie skarg i skarg kasacyjnych, udzielanie odpowiedzi na skargi, przekazywanie ich sądom, dokonywanie innych czynności procesowych). Na marginesie można wspomnieć także, że rada nie dysponuje własnymi środkami ani własną obsługą organizacyjną i prawną – zapewnia mu ją urząd gminy, którym kieruje wójt i to on odpowiada za gospodarkę finansową gminy oraz decyduje o ewentualnym obciążeniu rachunku gminy (wskazano na ten argument m.in. w wyrokach NSA z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 294/08; wyrok NSA z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 41/11; i z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1382/11). Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że zróżnicowanie podmiotów, którym przysługuje zdolność procesowa w postępowaniu uruchamianym przez organ nadzoru i w postępowaniu ze skargi na akt nadzoru, gdy skarga na uchwałę jest jednym ze środków tego nadzoru, nie znajduje na płaszczyźnie prawnej uzasadnienia.

Kolejnym argumentem, powiązanym z poprzednimi, przemawiającym za stanowiskiem, że to wójt ma zdolność procesową w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy, jest wspomniane już ustawowe rozdzielenie zadań i kompetencji rady gminy i wójta. W tym kontekście istotne jest także podniesione we wniosku o podjęcie uchwały stanowisko Trybunału Konstytucyjnego m.in. w uchwale z dnia 10 maja 1994 r., sygn. akt W 7/94, w której Trybunał stwierdził, iż "z konstytucyjnej zasady legalności, jak również zasady demokratycznego państwa prawa, wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji do zajmowania się określoną kategorią spraw, to nie można w oparciu o inną rodzajową kompetencję przypisywać zamiaru, którego nie wyraził". W doktrynie kwestie podziału zadań i kompetencji pomiędzy organy administracji publicznej ocenia się w świetle zasady wyłączności i nieprzenaszalności kompetencji. Ustawowy podział zadań i kompetencji pomiędzy organy gminy nie powinien być zatem naruszany m.in. ze względu na bezpieczeństwo obrotu prawnego, niedopuszczalne jest bowiem, by tę samą osobę prawną reprezentowały w postępowaniu sądowym różne organy (tak m.in. A. Kisielewicz, Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2002, s.36).

W praktyce dostrzegany jest problem reprezentacji gminy w sytuacji konfliktu między radą gminy a jej organem wykonawczym. Znalazło to odzwierciedlenie w opracowanym w 2011 i zmodyfikowanym w 2012 r., z inicjatywy Prezydenta RP, projekcie ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w samorządzie terytorialnym, współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz o zmianach niektórych ustaw, przewidującym nowelizację art. 19 u.s.g poprzez dodanie ust. 2a. Proponowany przepis miałby brzmienie "Przewodniczący reprezentuje gminę w następujących przypadkach: 1/ w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w którym gmina ma interes prawny zaś organem orzekającym w I instancji jest wójt;

2/ w postępowaniu sądowym, w którym przeciwnikiem procesowym jest wójt gminy." Niezależnie od losów tego projektu, potwierdza on stanowisko, iż w obecnym stanie prawnym gminę reprezentuje na zewnątrz, a zatem także w postępowaniu sądowym, wójt.

Stanowisku temu należy przypisać charakter zasady ogólnej. Uznanie jej obowiązywania w sytuacjach gdy przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest skarga na uchwałę rady gminy nie może przyjmować jednak charakteru bezwzględnego, w praktyce występować bowiem mogą nadzwyczajne sytuacje. Nieuwzględnienie w konkretnej sprawie takich, szczególnych sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta lub gdy z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego wójta, mogłoby prowadzić do pozbawienia organu stanowiącego – rady gminy – możności ochrony sądowej jej interesu prawnego, uprawnień i kompetencji. Za stanowiskiem dopuszczającym posiadanie przez radę gminy – w sytuacjach szczególnych – zdolności procesowej przemawia nie tylko potrzeba uwzględnienia takich sytuacji. Powyższe stanowisko ma uzasadnienie na płaszczyźnie rozwiązań procedury sądowoadministracyjnej, zastosowania wykładni celowościowej (funkcjonalnej) i konieczności uwzględniania relacji pomiędzy zdolnością sądową (art. 25 § 1 P.p.s.a.), zdolnością procesową (art. 26 §1) a przepisem art. 32 P.p.s.a. określającym strony w sprawie sądowoadministracyjnej. Zdolność sądowa gminy jako osoby prawnej determinuje zakres jej zdolności procesowej. Uznanie organów, których działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi za strony postępowania na gruncie procedury sądowoadministracyjnej, mającej cechy szczególne odróżniające ją od procedury cywilnej i wynikające z odmienności przedmiotu i zakresu kontroli sądów administracyjnych, pozwala w szczególnych, zwłaszcza konfliktowych sytuacjach, na uznanie ważności konkretnego postępowania sądowego, w którym jako strona występuje rada gminy, reprezentowana przez przewodniczącego.

Reasumując, podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną. Ma zatem zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy, zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Pogląd, iż gmina nie ma jednego organu, który reprezentuje ją na zewnątrz nie jest uprawniony. Takie stanowisko nie oznacza jednak, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym – w szczególnych sytuacjach, na gruncie konkretnej sprawy – w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy gmina nie może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. podjął uchwałę, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 P.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej.