Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Związku [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 grudnia 2025 r. sygn. akt II SO/Wa 56/25 w sprawie z wniosku G. B. za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia 10 września 2025 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w przedmiocie bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku z 25 lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie.

G. B. (dalej: "wnioskodawca") pismem z 6 października 2025 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o wymierzenie grzywny Związkowi [...] (dalej: "organ", "Związek") za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z 10 września 2025 r. na bezczynność Związku w przedmiocie rozpoznania wniosku z 25 lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej wraz odpowiedzią na skargę i kompletnymi aktami sprawy.

W treści wniosku wskazał, że nieprzekazanie jego skargi nie jest incydentalne, ale stanowi utrwaloną praktykę Związku [...]. Podniósł, że organ świadomie nie wykonuje obowiązków z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), a jego zachowanie ma charakter "systematyczny i powtarzalny". W związku z tym wniósł o podjęcie przez Sąd "czynności służbowych w związku z powtarzającym się naruszeniem obowiązku".

Wnioskodawca wskazał, że brak reakcji organu dotyczył wszystkich złożonych przez niego skarg na bezczynność w zakresie wniosków o dostęp do informacji publicznej.

Organ, w odpowiedzi na wniosek z 10 listopada 2025 r., wskazał, że 25 lutego 2025 r. nie wpłynął do Związku wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Natomiast po otrzymaniu korespondencji z 12 września 2025 r., udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z 22 września 2025 r., uznając go za nowe zapytanie. Stwierdził też, że wnioskodawca składa wnioski o udostępnienie informacji publicznej nie z troski o dobro publiczne, lecz w celu wywołania dolegliwości w pracy Związku.

Wnioskodawca w odpowiedzi na powyższe pismo, w piśmie z 1 grudnia 2025 r. wskazał, że organ sam przyznał, iż nie przekazał jego skargi z 10 września 2025 r., uznając ją za "nowe zapytanie".

Podniósł również, że merytoryczne zarzuty organu, dotyczące wniosku z 25 lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, są poza zakresem niniejszej sprawy, która dotyczy nieprzekazania przez Związek do Sądu jego skargi z 10 września 2025 r. na bezczynność organu.

W związku z powyższym wniósł o wymierzenie grzywny organowi w maksymalnej wysokości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z 16 grudnia 2025 r. sygn. akt II SO/Wa 56/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1 wymierzył Związkowi grzywnę w wysokości 500 złotych; w pkt 2 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że organ stwierdził, że nie otrzymał wniosku skarżącego z 25 lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, a skargę z 10 września 2025 r., która wpłynęła do organu 12 września 2025 r., uznał za "nowe zapytanie" i pismem z 22 września 2025 r. udzielił odpowiedzi na wniosek. Zgodnie natomiast ze wskazanymi wyżej przepisami, skargę należało przekazać do Sądu wraz z aktami sprawy najpóźniej 29 września 2025 r., tj. z upływem 15 - dniowego terminu od dnia wpływu skargi do organu, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112, dalej: "u.d.i.p."), który stanowi w tym przypadku lex specialis w stosunku do art. 54 § 2 p.p.s.a. Termin ten nie został zachowany, bowiem przedmiotowa skarga nie została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do daty rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny.

W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie wystąpiły przesłanki formalne (nieprzekazanie skargi wraz z aktami administracyjnymi, złożenie wniosku o wymierzenie grzywny) i okoliczności uzasadniające wymierzenie organowi grzywny.

W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że wniosek o wymierzenie grzywny jest uzasadniony i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł.

W ocenie Sądu I instancji, wysokość grzywny jest adekwatna do stopnia uchybienia obowiązkowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p.

Organ złożył zażalenie na powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

W odpowiedzi na zażalenie wnioskodawca wniósł o jego oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., na organie administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, spoczywa obowiązek przekazania sądowi skargi wraz z całymi aktami sprawy w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Niezastosowanie się do tego obowiązku obwarowane zostało sankcją w postaci możliwości złożenia przez skarżącego wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Jak wyjaśniono w doktrynie, ratio legis tej regulacji polega na zabezpieczeniu sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2013, s. 328).

Regulację szczególną w stosunku do art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi art. 21 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, a więc przepis ten skraca termin, w jakim organ zobligowany jest do przesłania Sądowi skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy.

Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, zatem samo złożenie skargi stanowi żądanie strony do nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu, czyli przekazania jej do sądu administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, że wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OZ 996/10,; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OZ 698/13,).

Od zasady, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, dopuszczalne są wyjątki. Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. określenie, że "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że kwestia ta została pozostawiona uznaniu sądu. Sąd powinien zatem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Ustawa pozostawia zatem uznaniu sądu zarówno zasadność, jak i wysokość wymierzenia grzywny (zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały NSA z 3 listopada 2009 r. II GPS 3/09, że nałożenie grzywny za przekroczenie terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. wiąże się z funkcją represyjną, albowiem możliwość nałożenia grzywny na organ realizuje konstytucyjne prawo do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną, ponieważ służy również zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, tak przez ukarany organ, jak i przez pozostałe organy.

W niniejszej sprawie bezsporne w niniejszej sprawie jest, że przekazanie skargi nastąpiło z naruszeniem art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, grzywna została wymierzona w prawidłowej wysokości zawierającej się w dolnych granicach jej wymiaru. Sąd I instancji prawidłowo zwrócił uwagę na czas trwania uchybienia w przekazaniu skargi na bezczynność.

W tym kontekście przypomnieć należy, że grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. ma mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2023 r., III OZ 188/23, LEX nr 3539116).

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.