Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi W. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 22 października 2014 r., Nr: XLV/532/2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Dębnik, Dubie i Siedlec w Gminie Krzeszowice skargę oddala.

W dniu 22 października 2014 r. Rada Miejska w Krzeszowicach podjęła uchwałę Nr XLV/532/2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Dębnik, Dubie, Siedlec w Gminie Krzeszowice.

W dniu 18 listopada 2014 r. (data wpływu do organu) W. G. wezwał Radę Miejską w Krzeszowicach do usunięcia naruszenia prawa powyższą uchwałą.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 grudnia 2014 r. W. G. wniósł o stwierdzenie w całości nieważności uchwały Rady Miejskiej w Krzeszowicach w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Dębnik, Dubie, Siedlec w Gminie Krzeszowice z dnia 22 października 2014 r. Nr XLV/532/2014.

Skarżący podał, że jako właściciel nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości Dębnik, która to nieruchomość została objęta miejscowym planem ponosi skutki uchwalenia ww. planu miejscowego uchwalonego z naruszeniem prawa. Skarżący wskazał na następujące naruszenia prawa:

1) niezgodność występująca pomiędzy uchwałą Nr XLI/346/2006 z dnia 26 stycznia 2006 r. Rady Miejskiej w Krzeszowicach o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego szeregu miejscowości Gminy Krzeszowice, między innymi Dębnika, Dubia i Siedlca, a uchwałą Nr XLV/532/2014 Rady Miejskiej w Krzeszowicach uchwaloną dnia 22 października 2014 r. o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Dubie, Dębnik Siedlec. Uchwałą Nr XLI/346/2006 z dnia 26 stycznia 2006 r. Rada Miejska w Krzeszowicach postanawiała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego szeregu miejscowości Gminy Krzeszowice, między innymi Dębnika, Dubia i Siedlca w ich granicach administracyjnych, po czym Burmistrz Gminy Krzeszowice przystąpił do sporządzania planu miejscowego dla Dębnika, Dubia i Siedlca.

Na wniosek Rady Miejskiej w Krzeszowicach zawarty w uchwale Nr XXXIII/260/2009 z dnia 12 marca 2009 r., rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2009 (Dz. U. z 2009 r. Nr 120, poz. 1000) nastąpiła zmiana granic administracyjnych miejscowości Siedlec i miasta Krzeszowice. Działki o numerach 441-454 o łącznej powierzchni 4,99 ha zostały wyłączone z miejscowości Siedlec i włączone w granice administracyjne miasta Krzeszowice. W ślad za zmianą granic miejscowości Siedlec powinna nastąpić na etapie sporządzenia planu miejscowego korekta obszaru, dla którego sporządzany był plan zagospodarowania, by obejmował on obszar miejscowości Siedlec w granicach administracyjnych po dokonanych zmianach. Uchwalenie planu miejscowego dla miejscowości Siedlec w starych granicach stanowi niezgodność pomiędzy uchwałą Nr XLI/346/2006 z dnia 26 stycznia 2006 r. Rady Miejskiej w Krzeszowicach o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego szeregu miejscowości Gminy Krzeszowice, między innymi Dębnika, Dubia i Siedlca w granicach administracyjnych, a uchwałą Nr XLV/532/2014 Rady Miejskiej w Krzeszowicach uchwaloną dnia 22 października 2014 r. o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Dubie, Dębnik Siedlec. Niezgodność ta powoduje naruszenie Art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), a tym samym stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Dubie, Dębnik Siedlec powodujące nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

2) naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Dubie, Dębnik Siedlec poprzez niezastosowanie w części graficznej skali 1:1000, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 16 ust. 1 tejże ustawy oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587).

Część graficzna Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla miejscowości Dubie, Dębnik Siedlec została sporządzona w skali 1:2000. Art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa jednoznacznie, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000. Ustawodawca jednocześnie w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Równocześnie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) w § 6 ust. 1 precyzuje, że skalę 1:2000 dopuszcza się wyłącznie w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni. W przypadku zaskarżonego planu miejscowego żaden z warunków uzasadniających użycie skali 1:2000 nie został spełniony: plan nie jest sporządzany dla inwestycji liniowych, jak również teren objęty planem nie stanowi znacznej powierzchni, jeśli się uwzględni istniejący podział obszaru objętego planem miejscowym na trzy odrębne jednostki administracyjne (miejscowości).

Mając na uwadze powyższe oraz zapis w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Dubie, Dębnik Siedlec powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

3) naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego poprzez brak stwierdzenia braku naruszenia przez plan miejscowy ustaleń studium, czego skutkiem jest uchwalenie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla miejscowości Dubie, Dębnik Siedlec stojące w sprzeczności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ustawodawca określił w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że uchwalenie planu miejscowego musi zostać poprzedzone stwierdzeniem przez radę gminy, że plan nie narusza ustaleń studium.

W uchwale Nr XLV/532/2014 Rady Miejskiej w Krzeszowicach uchwaloną dnia 22 października 2014 r. zawarto określenie, że uchwala się plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego dla 3 sołectw Gminy Krzeszowice "po stwierdzeniu zgodności projektu planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Krzeszowice z polityką przestrzenną Gminy, w tym zasadami zagospodarowania przestrzennego ujętymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Krzeszowice". Określenie to nie jest tożsame z wymogiem narzuconym przez ustawodawcę w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym precyzyjnie określającym, iż "plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium". Art. 20 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że plan miejscowy nie narusza studium.

4) istotne naruszenie trybu sporządzania przez Burmistrza Gminy Krzeszowice planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 17 pkt 14 tejże ustawy.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Dubie, Dębnik Siedlec został sporządzony przez Burmistrza Gminy Krzeszowice niezgodnie z procedurą określoną w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Plan miejscowy dla miejscowości Dubie, Dębnik Siedlec był wykładany trzykrotnie do publicznego wglądu. Kolejne wyłożenia odbywały się w dniach: od 4 kwietnia 2013 r. do 8 maja 2013 r., od 26 września 2013 r. do 25 października 2013 r. i od 16 kwietnia 2014 r. do 19 maja 2014 r.

Zgodnie z art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym burmistrz winien był po pierwszym wyłożeniu (4 kwietnia 2013 r. do 8 maja 2013) - w zgodzie z art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przedstawić radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Kolejne wyłożenie mogło nastąpić tylko i wyłącznie po stwierdzeniu przez radę gminy konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, którego następstwem mogło być ponowienie czynności, o których mowa w art. 17 tejże ustawy w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian, o czym wyraźnie mówi art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku sporządzania planu miejscowego dla miejscowości Dubie, Dębnik Siedlec po wyłożeniach pierwszym (od 4 kwietnia 2013 r. do 8 maja 2013 r.) i drugim (od 26 września 2013 r. do 25 października 2013 r.) plan nie został przedstawiony przez Burmistrza Gminy Krzeszowice Radzie Miejskiej w Krzeszowicach, o czym mówi art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto po wyłożeniach pierwszym (od 4 kwietnia 2013 r. do 8 maja 2013 r.) i drugim (od 26 września 2013 r. do 25 października 2013 r.) Rada Miejska w Krzeszowicach nie stwierdzała konieczności dokonania zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Dubie, Dębnik Siedlec oraz nie stwierdzała konieczności ponowienia czynności niezbędnych do dokonania tych zmian (w szczególności kolejnego wyłożenia), o czym mowa we wspomnianym już art. 19. ust. 1 tejże ustawy.

Mimo to Burmistrz Gminy Krzeszowice podjął dwukrotnie decyzję o ponowieniu wyłożenia: drugiego i trzeciego, co stanowi poważne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego.

Mając na uwadze powyższe oraz zapis w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotne naruszenie trybu sporządzania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla miejscowości Dubie, Dębnik Siedlec powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Zgodnie z art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym burmistrz winien był po pierwszym wyłożeniu (od 4 kwietnia 2013 r. do 8 maja 2013 r.) - w zgodzie z art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przedstawić radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Kolejne wyłożenie mogło nastąpić tylko i wyłącznie po stwierdzeniu przez radę gminy konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, którego następstwem mogło być ponowienie czynności, o których mowa w art. 17 tejże ustawy w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian, o czym wyraźnie mówi art. 19. ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku sporządzania zaskarżonego planu miejscowego po wyłożeniach: pierwszym (od 4 kwietnia 2013 r. do 8 maja 2013 r.) i drugim (od 26 września 2013 r. do 25 października 2013 r.) zostały dokonane zmiany w projekcie planu miejscowego i ponowione przez Burmistrza Gminy Krzeszowice niezbędne czynności w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (ponowne wyłożenia do publicznego wglądu) bez stwierdzenia konieczności ich ponowienia przez Radę Miejską w Krzeszowicach.

Podjęcie decyzji przez Burmistrza Gminy Krzeszowice o ponowieniu wyłożeń planu miejscowego bez uprzedniego stwierdzenia konieczności ponowienia wyłożenia przez Radę Miejską w Krzeszowicach stanowi naruszenie właściwości Rady Miejskiej przez Burmistrza Krzeszowice.

Naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego poprzez niezachowanie jednoczesności uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Dubie, Dębnik Siedlec i rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 20 ust 1 tejże ustawy.

Art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż rozstrzygnięcie przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu ma nastąpić jednocześnie z uchwaleniem planu miejscowego.

Sesja Rady Miejskiej w Krzeszowicach, podczas której przyjęto uchwałę o przyjęciu planu miejscowego dla miejscowości Dubie, Dębnik Siedlec odbyła się na trzech odrębnych posiedzeniach w dniach: 30 września 2014 r., 9 października 2014 r. i 22 października 2014 r., przy czym rozstrzyganie przez Radę Miejską w Krzeszowicach o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu miało miejsce na wszystkich trzech posiedzeniach rady, natomiast uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Dubie, Dębnik Siedlec miało miejsce dnia 22 października 2014. Mając na uwadze, iż rozpiętość czasowa pomiędzy rozpatrzeniem pierwszych uwag i dniem, w którym został uchwalony plan miejscowy dla miejscowości Dubie, Dębnik Siedlec wynosiła 4 tygodnie, nie może w tym przypadku być mowy o zachowaniu jednoczesności rozstrzygnięcia przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu z uchwaleniem planu miejscowego.

Porządek obrad XLV sesji Rady Miejskiej w Krzeszowicach nie zakładał trzech posiedzeń i był wyznaczony wyłącznie na dzień 30 września 2014 r. Mając na uwadze powyższe oraz zapis w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Dubie, Dębnik Siedlec powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Naruszenie Statutu Gminy Krzeszowice poprzez złamanie zasad obradowania Rady Miejskiej w Krzeszowicach, w związku z dopuszczeniem do głosowania nad przyjęciem uchwały Nr XLV/532/2014 Rady Miejskiej w Krzeszowicach uchwaloną dnia 22 października 2014 r. (o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Dubie, Dębnik Siedlec) osoby formalnie nieobecnej na XLV Sesji Rady Miejskiej.

W statucie Gminy Krzeszowice przyjętym uchwałą nr XXII/162/2008, w § 22 ust. 4 figuruje zapis, iż radni stwierdzają swoją obecność na sesji podpisem na liście obecności przed rozpoczęciem sesji. Sesja XLV Rady Miejskiej w Krzeszowicach składała się z trzech posiedzeń w dniach: 30 września 2014 r., 9 października 2014 r. i 22 października 2014 r. Statut Gminy Krzeszowice mówi o liście obecności dotyczącej sesji Rady Miejskiej w Krzeszowicach, a nie o listach obecności dotyczących posiedzeń rady. Wynika z tego wniosek, że dla jednej sesji tworzona jest jedna lista obecności, którą Radni podpisują przed rozpoczęciem sesji. W przypadku XLV Sesji nastąpiło to w dniu 30 września 2014 r. Radny Rady Miejskiej w Krzeszowicach, Jacek Kret nie stawił się na XLV sesję Rady Miejskiej w Krzeszowicach w dniu 30 września 2014 r. W związku z tym nie mógł stwierdzić swojej obecności na liście obecności przed rozpoczęciem tej sesji. Radny Jacek Kret uczestniczył natomiast w posiedzeniach XLV Sesji Rady Miejskiej w dniach 9 października 2014 r. i 22 października 2014 r. Z formalnego punktu widzenia Jacek Kret nie stwierdziwszy swojej obecności przed sesją w dniu 30 września 2014 r. formalnie był nieobecny, dlatego nie mógł brać czynnego udziału w posiedzeniach XLV Sesji Rady Miejskiej, a w związku z tym - nie mógł uczestniczyć w głosowaniach.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Krzeszowicach, reprezentowana Burmistrza Krzeszowic, wniosła o jej oddalenie.

Organ w pierwszym rzędzie podniósł, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. W treści skargi ograniczono się jedynie do ogólnego i enigmatycznego stwierdzenia o rzekomym posiadaniu nieruchomości w miejscowości Dębnik, która objęta została działaniem kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego i objęciem skarżącego skutkami tego aktu. Takie twierdzenia nie mogą świadczyć o faktycznym istnieniu uprawnień, których skarżący nie wskazał na tyle konkretnie, aby w ogóle możliwe było zbadanie, analiza tej kwestii.

W treści skargi nie można doszukać się informacji, z której to konkretnie normy obowiązującego prawa materialnego wynika rzekomo naruszone uprawnienie lub prawo skarżącego i na czym, poza przeświadczeniem skarżącego o bezprawności zaskarżonej uchwały miałoby polegać jego naruszenie, zniweczenie, uszczuplenie lub zmiana istniejącego prawa.

Bezspornym jest, że dla uznania istnienia legitymacji procesowej skarżącego konieczne jest wykazanie, że to kwestionowana na podstawie art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała narusza istniejące w chwili jej podejmowania prawo lub uprawnienie. Sam fakt objęcia treścią kwestionowanej uchwały niesprecyzowanej nieruchomości skarżącego nie uzasadnia twierdzenia, że uchwała ta w jakikolwiek sposób narusza jego indywidualne prawo. Podnoszone w skardze zarzuty w żaden sposób nie korespondują, nie łączą się ze wskazaniem oddziaływania rzekomych naruszeń na ustalenia planu zagospodarowania w miejscowości Dubie. Zarzuty merytoryczne odnoszą się zasadniczo do samej procedury uchwalania planu, a nie do jego treści w kontekście istniejących praw lub obowiązków skarżącego na terenie miejscowości, w której jak stwierdzono skarżącemu przysługuje niezdefiniowana nieruchomość. W żaden sposób skarżący nie powiązał wskazywanych naruszeń z przysługującym mu faktycznie prawem podmiotowym. W ogóle w treści skargi nie nastąpiło powiązanie treści formułowanych zarzutów z interesem prawnym W. G..

Skarżący powinien wykazać na czym polegało naruszenie przez Radę Miejską w Krzeszowicach obowiązującego w dniu podjęcia uchwały prawa.

Przyjmuje się, że tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą natomiast problematyki - merytorycznej, związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc: zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zgodnie z dyspozycją ustawodawcy jedynie "istotne naruszenie" trybu postępowania skutkuje nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części.

Nie każde, nawet istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być przedmiotem skargi opartej o treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Istotne naruszenie procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które może być zakwestionowane w trybie skargi indywidualnej, może zatem wystąpić wyłącznie w przypadku, gdy istotne naruszenie proceduralne faktycznie istnieje i prowadzi do naruszenia wskazanego indywidualnego i konkretnego interesu prawnego skarżącego. W każdym innym przypadku takie uprawnienie przysługuje w trybie nadzorczym wyłącznie odpowiedniemu wojewodzie.

W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu naruszenie nie musi mieć charakteru istotnego. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania planu skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały w całości lub części.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze Rada Miejska w Krzeszowicach podniosła, że plan zagospodarowania przestrzennego dla Sołectw Dubie, Dębnik i Siedlec był realizowany na podstawie i zgodnie z uchwałą Nr XLVIII/391/2006 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 26 września 2006 r. oraz zmianą tej uchwały podjętą uchwałą Nr VIII/51/2007 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 31 maja 2007 r., które zainicjowały procedurę sporządzenia aktualizacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla sołectw Gminy Krzeszowice. Obowiązujące w Gminie Krzeszowice od 2004 r. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego sporządzone były dla obszarów sołectw w obowiązujących ówcześnie ich granicach administracyjnych. W związku z powyższym aktualizacja planów miejscowych podjęta w myśl ww. uchwał z 2006 i 2007 r. swoim obszarem obejmowała granice administracyjne miejscowości Dubie, Dębnik, Siedlec z 2004 r., co potwierdza załącznik graficzny dołączony do tychże uchwał. Dlatego też zaskarżona uchwała jest zgodna z uchwałą, w której przystąpiono do aktualizacji planów zagospodarowania przestrzennego miedzy innymi dla tych miejscowości. Faktyczna, wskazana w skardze zmiana granic administracyjnych obszaru, jaki objęty został uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia aktualizacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla sołectw Gminy Krzeszowice, wbrew twierdzeniom skargi nie wymagała zmiany tej uchwały. W procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istotne jest bowiem to, aby obszar uchwalonego planu pokrywał się z obszarem oznaczonym w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia aktualizacji planu miejscowego.

Zarzut skargi mógłby być uznany za zasadny wówczas, gdyby ostatecznie w zaskarżonej uchwale nie ujęto tych obszarów, które oznaczone zostały w uchwale Nr XLVIII/391/2006 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 26 września 2006 r. zmienionej uchwałą Nr VIII/51/2007 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 31 maja 2007 r., w sprawie przystąpienia do sporządzenia aktualizacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miejscowości Gminy wskutek wyłączenia części obszaru administracyjnego sołectwa i włączenia go do administracyjnego obszaru miejscowości Krzeszowice.

Mimo faktycznych zmian granic administracyjnych obszaru objętego oddziaływaniem planu miejscowego, plan ten swym zakresem pokrywa się w całości z ww. uchwałą w sprawie inicjującą procedurę uchwalania przedmiotowego planu. Dodatkowo podniesiono, że powyższa sytuacja dotyczy jedynie części miejscowości Siedlec, w której skarżący nie posiada nieruchomości.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych (są to mapy zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów oraz elementach ewidencji gruntów i budynków) albo w przypadku ich braku map katastralnych (zwanych inaczej mapami ewidencyjnymi), gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000.

W § 6 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) wskazano, że sporządzenie projektu rysunku planu miejscowego w oparciu o mapę sporządzoną w skali 1:2000 dopuszczone zostało sytuacjach sporządzania planu na potrzeby inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni.

W skali Gminy Krzeszowice przygotowanie planu przedmiotowych miejscowości obejmuje powierzchnię ok. 815 ha. Zastosowanie takiej mapy było uzasadnione z uwagi na brak faktycznej dostępności w zasobie państwowym kopii map zasadniczych albo kastralnych w skali 1:1000.

Organ podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącego określenie przyjęte w uchwale Nr XLV/532/2014 w brzmieniu "po stwierdzeniu zgodności projektu planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Krzeszowice z polityką przestrzenną Gminy, w tym zasadami zagospodarowania przestrzennego, ujętymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Krzeszowice" jest tożsame ze stwierdzeniem, że uchwala rada gminy jest zgodna z ustaleniami studium. Organ zauważył, że nie jest jednak istotne samo sformułowanie, jakie zostanie użyte przez radę gminy na potwierdzenie przeprowadzenia tej oceny, byleby rada faktycznie takiej oceny dokonała. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała jest faktycznie zgodna z postanowieniami studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Gminy Krzeszowice, czego skarżący nie kwestionuje.

Dalej w odpowiedzi na zarzuty skargi podano, że w niektórych przypadkach udział rady w tworzeniu prawa miejscowego sprowadza się do czynności podejmowania uchwały, czyli jego uchwalenia, odrzucenia lub odmowy uchwalenia i nakazania dokonania zmian. Ograniczony jest natomiast wpływ rady na treść projektu uchwały. Taka sytuacja zachodzi w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy posiada inicjatywę w zakresie przystąpienia do sporządzania planu. Ustawa zastrzega jednak sporządzenie projektu planu, a zatem i projektu uchwały rady, do wyłącznej kompetencji wójta, burmistrza i prezydenta miasta).

Bezzasadny jest zatem zarzut naruszenia przez Radę Miejską w Krzeszowicach treści art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten określa kolejne etapy procedury uchwalania miejscowego planu, które realizowane są przez organ wykonawczy samorządu gminnego. W związku z powyższym nie jest możliwe naruszenie powyższego przepisu przez radę gminy, bowiem to nie ona jest adresatem tej normy prawnej.

W art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określono ostatni z etapów pracy organu wykonawczego poprzedzający kolejny etap związany już ściśle z pracą rady gminy, obejmujący przedstawienie radzie gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Wcześniej, organ wykonawczy samorządu gminnego nie ma zatem obowiązku przedkładania nieukończonego jeszcze, niegotowego projektu planu radzie miejskiej do konsultacji, w celu wskazania ewentualnych obszarów, dla których konieczne jest ponowienie któregoś z elementów procesu przygotowywania projektu planu. Co więcej, nawet gdyby tak było, to rada gminy nie mogłaby, jak sugeruje skarżący, stwierdzić konieczność dokonania zmian w przedstawionym projekcie planu miejscowego na wczesnych etapach jego realizacji.

Organ stanowiący samorządu gminnego, na podstawie art. 19 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może stwierdzić konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia (finalnym) projekcie planu miejscowego. Rada nie ma zatem żadnych kompetencji do wskazywania wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta koniecznych w jej ocenie zmian na etapie przygotowywania przez ten organ projektu planu. Przedstawiony radzie np. po pierwszym wyłożeniu projekt planu nie byłby projektem przeznaczonym do uchwalenia a jedynie projektem przeznaczonym do zaopiniowania, czego ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje.

O formie prawnej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Artykuł 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi. Przepis ten wymaga podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, której treścią byłby plan miejscowy, a załącznikami - rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz o sposobie realizacji inwestycji zapisanych w planie. Literalna wykładnia przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje zatem do podjęcia uchwały, w której zakresie rada gminy przyjmuje przedstawiony do uchwalenia projekt planu miejscowego, po stwierdzeniu jego zgodności ze studium, a w załącznikach rozstrzyga o uwzględnieniu zgłoszonych uwag oraz o sposobie realizacji inwestycji.

W treści paragrafu 37 uchwały Nr XLV/532/2014 stwierdzono, że uchwalając plan Rada Miejska w Krzeszowicach, stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozstrzyga: o sposobie realizacji, zapisanych w planie Inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz o zasadach ich finansowania; o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, nieuwzględnionych przez Burmistrza Gminy Krzeszowice. Powyższe rozstrzygnięcia zawarte zostały w załącznikach numer 2 i 3 do uchwały Nr XLV/532/2014. Zatem rozstrzygnięcia te niewątpliwie zapadły jednocześnie z uchwaleniem planu.

Procedowanie uchwały Nr XLV/532/2014 oraz rozpatrywanie uwag przez radnych odbyło się na posiedzeniu jednej sesji rady (sesji nr XLV). Ze względu jednak na obszerny materiał będący jej przedmiotem sesja prowadzona była w trzech różnych terminach co nie narusza Statutu Gminy Krzeszowice ani art. 20 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Statut Gminy Krzeszowice nie nakłada na radnych obowiązku uczestniczenia w całości sesji. Nie sporządza się również listy obecności radnych, sprawdzane jest natomiast quorum, które decyduje o możliwości przeprowadzenia lub nie przeprowadzenia sesji rady. Jedynie w przypadku braku quorum i braku możliwości przeprowadzenia obrad rady w protokole odnotowuje się nieobecność konkretnych radnych. Radny Rady Miejskiej ma prawo i możliwość uczestniczenia lub nie brania udziału w obradach na każdym ich etapie. Jego ewentualna obecność lub nieobecność nie ma jednak wpływu na ważność podejmowanych uchwał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.).

Skarżący zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 22 października 2014 r. Nr XLV/532/2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Dębnik, Dubie, Siedlec w Gminie Krzeszowice, zwanej skrótowo "planem miejscowym".

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne jak wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Skarżący dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Miejskiej w Krzeszowicach w dniu 18 listopada 2014 r. Skargę wniósł w dniu 23 grudnia 2014 r. z zachowaniem sześćdziesięciodniowego terminu do jej złożenia zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, opubl. w OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04, opub. w Lex nr 173736; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1861/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2101/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1482/14). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, tym samym w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, opub. w LEX nr 171196; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, opub. w LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesądza wykazanie, albo przynajmniej wskazanie przez skarżącego naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego lub chociażby prawa chronionego w drodze ustawy, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być jednak bezpośredni i realny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt OSK 715/05, opub. w LEX nr 192482; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, opub. w Lex nr 53376, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1933/95, opub. w ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 764/06 i sygn. akt II SA/Bk 763/05).

W związku z powyższym w następnej kolejności należy ustalić, czy wskazana przez skarżącego argumentacja pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, a więc ustalić, czy poprzez uchwalenie tejże uchwały interes prawny skarżącego już został naruszony lub w inny sposób ograniczony.

Na tą okoliczność skarżący w istocie nie zawarł żadnej argumentacji w skardze. Podaje jedynie, że jest właścicielem nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości Dębnik, która to nieruchomość została objęta zaskarżonym planem miejscowym i to objęcie spowodowało negatywne dla skarżącego skutki. Skarga nie zawiera żadnego innego uzasadnienia co do samej ingerencji planu miejscowego bądź zakresu tejże ingerencji w prawo własności nieruchomości skarżącego. Skarżący nawet nie wskazał na oznaczenie swojej nieruchomości (np. poprzez numer działki). Dopiero ze złożonego na rozprawie pisma skarżącego (akta sądowe, karty nr 63-67) wynika, że skarżący jest właścicielem nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] i naruszenia swojego interesu prawnego skarżący upatruje w zmianie przeznaczenia tej działki z obszaru zieleni nieurządzonej na obszar gruntu rolnego. Jak podnosi to dalej skarżący, przeznaczenie "zieleń nieurządzona" wynika z treści zapisów uchwały Rady Miejskiej w Krzeszowicach dotyczącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Krzeszowice, a wszystkie sąsiednie działki sąsiadujące z nieruchomością skarżącego pozostawione zostały jako tereny zieleni nieurządzonej.

Sąd administracyjny w zakresie oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego dokonując oceny zaistnienia tego naruszenia skupia się przede wszystkim na argumentacji przedstawionej samego skarżącego. Dokonywanie przez Sąd własnych ustaleń, a tym samym określanie tych uprawnień, które zaskarżona uchwała naruszałaby mimo braku takiego stanowiska samego skarżącego byłoby nieuzasadnione. Właściciel nieruchomości objętej planem miejscowym sam decyduje, czy treść takiego planu narusza jego interes prawny, czy też nie narusza. Nie może Sąd zamiast właściciela nieruchomości udowadniać naruszenia np. prawa własności, mimo że sam właściciel nie kwestionuje takiego naruszenia i w pełni godzi się z treścią planu miejscowego.

Oceniając legitymację do zaskarżenia planu miejscowego Sąd przychyla się do stanowiska Rady Miejskiej Krzeszowicach, która zasadnie kwestionującej brak tejże legitymacji po stronie skarżącego.

Przede wszystkim należy wskazać, że nie są zgodne ze stanem prawnym argumenty skarżącego, jakoby działka nr [...] była otoczona ze wszystkich stron nieruchomościami mającymi inne przeznaczenie niż tereny "R" – tereny rolne. Z załącznika graficznego do zaskarżonego planu miejscowego wyraźnie wynika, że nieruchomość skarżącego oznaczona jako działka nr [...] położona jest w obszarze terenów rolnych i tereny te (rolne) otaczają działkę nr [...] z prawie wszystkich stron, za wyjątkiem obszaru GZE – tereny wyrobiska złoża Dębnik i Dębnik I. Działka nr [...] położona jest bowiem częściowo w obszarze "R" – tereny rolne i częściowo w obszarze "GZE" – tereny wyrobiska złoża Dębnik i Dębnik I.

Tym samym całkowicie pozbawiona podstaw jest argumentacja skarżącego co do zmiany przeznaczenia w zaskarżonym planie miejscowym tylko nieruchomości skarżącego z pozostawieniem nieruchomości sąsiednich w dotychczasowym przeznaczeniu planistycznym.

Wykazanie naruszenia tego interesu warunkuje przejście do dalszego etapu rozpoznawania sprawy. Skarga oparta o konstrukcję art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest bowiem skargą powszechną, którą każdy może skutecznie wnieść. Jest to skarga, która przysługuje tylko takiemu podmiotowi, którego interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Tym samym nie wystarczy nawet objęcie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącego.

Sąd oceniając argumentację skarżącego jak i dodatkowo urzędu badając w tym zakresie sprawę nie podziela stanowiska skarżącego, że jego interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą w zakresie działki nr [...] także co do zmiany dotychczasowego planistycznego przeznaczenia tej działki.

Skarżący podnosi, że nastąpiła zmiana kierunkowego przeznaczenia działki nr [...] z terenów zieleni nieurządzonej określonych tak w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na tereny rolne w zaskarżonym planie miejscowym. Samo wskazanie na zmianę tego przeznaczenia zostało przez skarżącego powiązane przede wszystkim z już omówionym zarzutem, jakim była zmiana przeznaczenia tylko działki skarżącego i pozostawienie w dotychczasowym zagospodarowaniu innych działek sąsiednich. Taki zaś argument nie znajduje podstaw na rysunku zaskarżonej uchwały.

Sam skarżący nie wskazuje w jakim zakresie nastąpiło ograniczenie przysługującego mu prawa własności poprzez zakwalifikowanie w planie miejscowym działki nr [...] jako terenu rolnego. Skarżący jedynie podnosi sam fakt zmiany przeznaczenia z kierunkowego w studium na ostateczne w planie miejscowym. Tak postawiony argument nie świadczy o naruszeniu prawa własności skarżącego, a to dlatego, że sam skarżący nie kwestionuje, aby jego zamiar korzystania z prawa własności odnośnie działki nr [...] doznał jakiegokolwiek uszczerbku na skutek przeznaczenia tej działki na teren rolny.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) organy planistyczne gminy mają prawo do określenia sposobu wykonywania prawa własności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sama ta okoliczność, że z mocy ustawy plan miejscowy ogranicza bądź kształtuje zakres i treść prawa własności nie oznacza, że każdy może taki plan skutecznie zaskarżyć. Jak już zostało to podkreślone w uzasadnieniu, skutecznie skargę na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może wnieść właściciel nieruchomości, który zarzuciłby naruszenie jego prawa własności. Owo naruszenie ma polegać na tym, że właściciel chce wykonywać w jakimś zakresie prawo własności, a plan miejscowy mu to zabrania lub ogranicza. Taka sytuacja nie miała miejsca w tej sprawie, a sam skarżący nie wskazał na jakikolwiek zakres prawa własności w stosunku do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], którego nie mógłby wykonywać z powodu treści zaskarżonego planu miejscowego.

Należy także wskazać i na to, że samo kierunkowe przeznaczenie danej nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie kształtuje bezpośrednio prawa własności. Studium wyznacza kierunek zagospodarowania "na przyszłość" i w tym zakresie musi być ono uwzględnione w treści planu miejscowego. Samo przeznaczenie danego terenu na zieleń nieurządzoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i na teren rolny w planie miejscowym stanowi o ogólnej kierunkowej kontynuacji przeznaczenia planistycznego.

Rekapitulując należy wskazać, że zaskarżony plan miejscowy nie narusza interesu prawnego skarżącego. Tym samym Sąd nie mógł przejść do dalszej oceny i zbadać tak zachowanie procedury uchwalania planu miejscowego, jak i zasad uchwalania tego planu. Stąd też dalsze rozważania co do meritum ustaleń zaskarżonego planu miejscowego zarówno tych, które zostały podniesione w skardze jak i badane przez Sąd z urzędu, są w tej sprawie przedwczesne, a tym samym niedopuszczalne.

Sąd jeszcze raz podkreśla, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera instytucji skargi powszechnej przysługującej każdemu mieszkańcowi danej gminy. Artykuł ten reguluje prawo do wniesienia skargi tylko wtedy i tylko temu, kto ma ustawowo chroniony interes prawny naruszony podjętym przez organ gminy aktem z zakresu administracji publicznej. To samym to sam skarżący ma przede wszystkim wskazać, co uważa on w treści zaskarżonego planu miejscowego za naruszające jego interes prawny. Rzeczą Sądu jest zaś zbadanie, czy rzeczywiście plan miejscowy narusza prawnie chronione dobra skarżącego. W tej zaś sprawie interes prawny skarżącego nie został naruszony zaskarżonym planem miejscowym.

Tym samym Sąd w tej sprawie zobowiązany był, wobec nie wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę - stosownie do art. 151 P.p.s.a. - oddalić.