Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1092/13 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1092/13, po rozpoznaniu skargi E. S. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Wojewoda Podlaski umorzył, wszczęte na wniosek E. S., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] stycznia 1989 r., znak: [...], udzielającej R. M. i S. M. pozwolenia na budowę stodoły na działce nr ewid. [...]2 położonej w miejscowości Z. 34, gm. K..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania E. S., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 1991 r., Kierownik Urzędu Rejonowego w Wysokiem Mazowieckiem, działając m.in. na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 1981 r. Nr 12, poz. 57 ze zm.) nakazał inwestorom wstrzymać roboty budowlane w terminie natychmiastowym oraz wykonać dokumentację techniczną zamienną uwzględniającą zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych polegających na budowie stodoły, realizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] stycznia 1989 r., znak: [...].

W konsekwencji powyższego Kierownik Urzędu Rejonowego w Wysokiem Mazowieckiem decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r., wydaną m.in. na podstawie art. 32 ust. 2 oraz art. 54 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, orzekł o utracie ważności decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] stycznia 1989 r. Z akt sprawy nie wynika, aby decyzja z dnia 2 grudnia 1991 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Zdaniem organu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego będącego w obrocie prawnym. Skierowanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która została wyeliminowana, obliguje organ, który wszczął postępowanie, do podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania. Postępowanie staje się bowiem bezprzedmiotowe z powodu braku decyzji objętej wnioskiem. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej wadliwości (art. 156, art. 145 k.p.a.), jak również usunięta została w innym trybie (art. 154, art. 155, art. 162 k.p.a. czy też – jak w niniejszej sprawie – art. 32 ust. 2 Prawa budowlanego).

Wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] stycznia 1989 r., dokonane decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Wysokiem Mazowieckiem z dnia 2 grudnia 1991 r. i spowodowało brak przedmiotu postępowania, w stosunku do którego organ nadzorczy mógłby wydać merytoryczne rozstrzygnięcie.

E. S. w skardze na powyższą decyzję zarzucił:

1) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, kiedy przez prawie 3 lata obowiązywała decyzja Kierownika Gminy K. z dnia [...] stycznia 1989 r. UG.8381-5/89 i wywoływała określone skutki prawne;

2) obrazę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego bezpodstawne zastosowanie i utrzymanie w mocy sprzecznej z prawem decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. i całkowite zlekceważenie zarzutów odwołania;

3) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji rażąco sprzecznej z prawem oraz odmówienie wnioskowanego procesu żądania stwierdzenia nieważności, tj. ze skutkiem ex tunc.

Żądanie całkowitego wyeliminowania kwestionowanej decyzji ze skutkiem ex tunc skarżący uzasadnił tym, że wyeliminowanie decyzji administracyjnej z obrotu prawnego w dacie jej uchylenia nie oznacza, że postępowanie o stwierdzenie nieważności stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Nie można bowiem przez uchylenie decyzji rozumieć jej całkowitej eliminacji z obrotu prawnego tylko dlatego, że przestała obowiązywać później, niż data jej wydania. W przypadku postępowania nieważnościowego nie można mówić o jego bezprzedmiotowości uzasadniającej umorzenie, ponieważ zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki nieważności występują lub nie.

Skarżący podniósł, że organ nie odniósł się do zarzutów odwołania, w których wskazano na wady decyzji z dnia [...] stycznia 1989 r. i z dnia [...] stycznia 2013 r. Tym samym uchylił się od pełnej kontroli orzeczenia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zanegował stanowisko organów obu instancji, iż w przypadku wcześniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego (w postępowaniu prowadzonym na wniosek lub z urzędu) następuje bezprzedmiotowość tego postępowania.

Sąd Wojewódzki zaznaczył, że skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc) – od chwili jej wydania, tak, jakby nigdy nie powstała. Uchylenie natomiast aktu prawnego oznacza jego wyeliminowanie od daty uchylenia – ze skutkiem ex nunc. Do tego czasu akt prawny pozostaje natomiast w obrocie i wywołuje skutki prawne. W sytuacji uprzedniego uchylenia aktu administracyjnego brak jest bezprzedmiotowości postępowania nieważnościowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Uchylona decyzja nadal może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie, a tylko w trybie stwierdzenia nieważności możliwa jest całkowita eliminacja decyzji z obrotu – w szerszym zakresie, niż w przypadku uchylenia aktu.

Z uwagi na skutki decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wysokiem Mazowieckiem z dnia 2 grudnia 1991 r. Sąd przyjął, że nadal istnieje przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy K. z [...] stycznia 1989 r. Pomimo orzeczenia o utracie ważności omawianej decyzji funkcjonowała ona bowiem w obrocie prawnym do dnia, w którym stała się ostateczna decyzja wydana w trybie art. 32 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. – i w tym okresie wywoływała skutki prawne. Jedynie w trybie postępowania nieważnościowego możliwe byłoby wyeliminowanie jej z obrotu ze skutkiem ex tunc, tj. z okresu, którego nie objęła decyzja z dnia 2 grudnia 1991 r.

Trafnie zatem skarżący wskazał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu rację ma również skarżący, że bez znaczenia dla powyższej interpretacji pozostaje fakt, że został uchylony art. 160 k.p.a. Uchylając ten przepis ustawodawca wprowadził bowiem możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa w oparciu o inną podstawę prawną – art. 417(1) k.c. co uzasadnia twierdzenie o koniczności przeprowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności również co do orzeczeń, które zostały uchylone w innym trybie.

Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania -- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 105 § 1 polegającą na przyjęciu, że w przypadku wcześniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego nie następuje bezprzedmiotowość tego postępowania i w konsekwencji uznanie, że GINB niewłaściwie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która utraciła ważność, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organy te nie naruszyły przepisów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołano się do poglądu prezentowanego w doktrynie, że w przypadku gdy organ w toku wszczętego postępowania nieważnościowego ustali, że żądanie dotyczy decyzji nie obowiązującej w obrocie prawnym, bo została w przewidzianym trybie prawnym wyeliminowana z niego (decyzje uchylone w postępowaniu odwoławczym, uchylone w trybie wznowienia postępowania) – powinien zakończyć to postępowanie decyzją o jego umorzeniu. Podniesiono, że również w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że bezprzedmiotowość postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma miejsce, gdy brak jest obowiązującej w obrocie prawnym decyzji. Ponadto zwrócono uwagę na pogląd wyrażony w jednym z wyroków NSA, zgodnie z którym posiadanie przez stronę roszczenia cywilnego nie może stanowić wyłącznej przesłanki do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, która w postępowaniu zwykłym została wyeliminowana z obrotu prawnego.

E. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczy zagadnienia, czy bezprzedmiotowe staje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy kwestionowana decyzja została już wyeliminowana z obrotu prawnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kwestionując zaskarżony wyrok odwołał się do poglądu wyrażonego w piśmiennictwie i orzecznictwie, według którego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji staje się bezprzedmiotowe, gdy decyzja objęta wnioskiem nie obowiązuje już w obrocie prawnym.

Zauważyć jednak trzeba, że tak uogólnione stanowisko sformułowane zostało w oderwaniu od spraw rozstrzyganych przez sądy administracyjne w różnorodnych stanach faktycznych i prawnych. Przyjąć bowiem należy, że sporne zagadnienie może znaleźć różne rozwiązanie w zależności od charakteru decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego, oraz od tego czy mogła ona wywołać skutki prawne w czasie obowiązywania w obrocie prawnym (por. wyrok WSA z 24 marca 2010 r. II SA/Sz 68/10, wyrok WSA z 29 kwietnia 2009 r. VII SA/Wa 1295/08, wyrok NSA z 16 grudnia 2010 r. I OSK 1132/10, wyrok NSA z 13 września 2012 r. II OSK 1456/12, wyrok NSA z 8 kwietnia 2011 r. II OSK 497/10).

W niniejszej sprawie żądanie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczyło decyzji z [...] stycznia 1989 r. o pozwoleniu na budowę, która została wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. stanowiącego, że właściwy terenowy organ administracji państwowej może orzec o utracie ważności pozwolenia na budowę w wypadku samowolnego odstąpienia od istotnych warunków pozwolenia.

Wskazać należy, że zastosowanie wymienionego trybu przez organ administracji prowadziło do utraty ważności pozwolenia na budowę ze skutkiem ex nunc, a więc dopiero od daty wydania orzeczenia w tym przedmiocie. Oznacza to, że przed tą datą decyzja o pozwoleniu na budowę obowiązywała i mogła wywołać wynikające z niej skutki prawne. W takim stanie sprawy trudno mówić o bezprzedmiotowości postępowania nieważnościowego skoro ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 156 k.p.a. działałoby ze skutkiem ex tunc, a więc usuwałoby ją od daty wydania, tj. od [...] stycznia 1989 r.

Trudno nie dostrzec, że dla ochrony interesu prawnego strony ma znaczenie w jakim trybie administracyjnym decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego.

Niewątpliwie najdalej idące skutki prawne zachodzą w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, dlatego w konkretnym stanie faktycznym może okazać się konieczne przeprowadzenie postępowania w trybie art. 156 k.p.a., po to aby wyeliminować ją z obrotu prawnego z mocą wsteczną(ex tunc).

Powyższa argumentacja prowadzi do wniosku, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie staje się bezprzedmiotowe tylko z tego względu, że wskutek wcześniejszych zdarzeń kwestionowana decyzja utraciła moc wiążącą ze skutkiem ex nunc. W każdej bowiem sprawie rozważenia wymaga to, jakie skutki konkretna decyzja wywołała od momentu jej wydania do daty wyeliminowania jej z obrotu prawnego i czy ochrona interesu prawnego wnioskodawcy uzasadnia prowadzenie postępowania nieważnościowego.

Z tych względów Sąd Wojewódzki zasadnie uchylił kontrolowane decyzje, przyjmując, że wydane zostały z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionej podstawy, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.