Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Rzymskokatolickiej Parafii [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej uchyla zaskarżoną decyzję.

Sygn. II SA/Rz 313/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi Rzymskokatolickiej Parafii [...] jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...], którą uchylono w całości decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzje te wydane zostały w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Starosta Powiatu [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Rzymskokatolickiej Parafii [...] pozwolenia na budowę parkinku na 90 miejsc postojowych na działce nr 440 w W. obr. [...] przy ul. J. i S.

Podaniem z dnia 5 lipca 2011 r. A. G. i B. K. zwrócili się do Starosty Powiatu [...] o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją, jak też decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku kościoła parafialnego na działce nr 648 w W. przy ul. J. wraz z instalacjami, przyłączami i kanalizacją deszczową, jako właściciele odpowiednio działek nr 439/7 oraz 439/2 i 439/10. Oboje powołali się na przesłankę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", podnosząc, że zostali pominięci w tych postępowaniach jako strony.

Postanowieniami z dnia [...] lipca 2011 r. oraz [...] listopada 2011 r. uchylanymi odpowiednio postanowieniami Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. oraz [...] stycznia 2012 r., Starosta Powiatu [...] odmawiał wnioskodawcom wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Starosta Powiatu [...] wznowił postępowanie w spawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., po czym decyzją z dnia [...] marca 2012 r. odmówił uchylenia wymienionej decyzji z uwagi na brak podstaw do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W aktualnie przeprowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Starosta Powiatu [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. wobec braku podstaw do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. nieuczestniczenia przez stronę bez własnej winy w postępowaniu. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 151 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) dalej: "u.p.b."

Organ I instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 28 ust. 2 u.p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, którego definicję zawiera art. 3 pkt 20 u.p.b. Zgodnie z nim jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Następnie Starosta stwierdził, że przedmiotem decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. było pozwolenie na budowę 90 miejsc postojowych na działce nr 440. W postępowaniu zakończonym tą decyzją uznano, że obszar oddziaływania inwestycji ograniczał się do terenu inwestycji i nie wpływał na zagospodarowanie terenów sąsiednich, w tym nieruchomości wnioskodawców. Ustaleń tych dokonano w oparciu o dyspozycję § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) dalej: "rozporządzenie MI z 2002 r.", uznając, że są one zgodne z § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, ponieważ przy lokalizacji stanowisk postojowych zachowano odległość 10 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz 6 m od granicy działki budowlanej mając na względzie, że liczba stanowisk postojowych mieściła się w przedziale od 5 do 60. W projekcie przewidziano bowiem wydzielenie 3 miejsc przeznaczonych do postoju składających się z 24, 36 i 29 stanowisk. Tymczasem najbliższy otwór okienny do pomieszczenia przeznaczonego na stały pobyt ludzi w budynku na działce nr 439/7 znajduje się w odległości około 17 m od najbliżej usytuowanego miejsca postojowego. W przypadku budynku na działce nr 439/2 odległość ta wynosi około 37 m. W dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę działka nr 439/10 nie była działka budowlaną, dlatego nie znajdował do niej zastosowania § 19 ust. 2 ww. rozporządzenia. Z kolei odległość najbliższego miejsca postojowego od granicy działki nr 439/7 wynosi 7,5 m, a od naroża działki nr 439/2 - 24 m. Z tych też względów działki wnioskodawców w ocenie Starosty nie znajdowały się w obszarze oddziaływania inwestycji, a zatem nie przysługiwał im status strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.p.b. Dlatego odmówiono uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. wnieśli A. G. oraz B. K. Po jego rozpatrzeniu powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2012 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 u.p.b. oraz art. 138 § 2 k.p.a.

Organ odwoławczy uznał, że wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami, ponieważ wniosek uprawnionych osób został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu. Jednak wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia polegała na błędnej wykładni przez Starostę przepisów § 19 rozporządzenia MI z 2002 r. Organ I instancji bez podstawy prawnej uznał parking dla 90 samochodów za zbiór 3 grup wydzielonych miejsc postojowych. Tymczasem dla dokonania powyższej oceny decydujące znaczenie ma łączna liczba stanowisk postojowych. Dlatego powinny znaleźć zastosowanie w sprawie przepisy § 19 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MI z 2002 r. Zatem odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym nie może być mniejsza niż 20 m, ponieważ liczba stanowisk postojowych jest większa niż 60. Z kolei odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej w takim przypadku nie może być mniejsza niż 16 m. Niezależnie od powyższego, organ zwrócił uwagę na nieczytelność mapy, na podstawie której dokonano analizy przytoczonych odległości, oraz niemożliwość ustalenia autora tego dokumentu.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Rzymskokatolicka Parafia [...], wnosząc do sądu administracyjnego skargę. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych poprzez ustalenie, że w dniu wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. Staroście znane było pismo Dyrektora Departamentu Rynku Budowlanego Ministerstwa Transportu i Budownictwa z dnia 9 marca 2006 r. w przedmiocie interpretacji § 19 rozporządzenia MI z 2002 r., na której Wojewoda oparł rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] października 2012 r. Ponadto, interpretacja ta nie mogła mieć wiążącego dla organów charakteru, ponieważ wymieniony podmiot nie posiada kompetencji do wydawania wiążących interpretacji przepisów prawa. Strona skarżąca wskazała także na naruszenie § 19 ust. 1 cyt. rozporządzenia przez błędną jego interpretację, ponieważ w jej ocenie prawidłowej wykładni powołanych przepisów dokonał Starosta w decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. Z klei naruszenia art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 140 Kodeksu cywilnego strona upatruje w nieuprawnionym ograniczeniu prawa własności i korzystania przez właściciela z rzeczy, tj. działek inwestora. Mając na względzie powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Postanowieniem z dnia 1 lutego 2013 r. II OW 4/13, Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Rzeszowie do rozpoznania wniosku sędziów WSA w Krakowie o wyłączenie od rozpoznania powyższej sprawy. Uwzględnienie wniosków nastąpiło postanowieniem WSA w Rzeszowie z dnia 19 marca 2013 r. II SO/Rz 1/13. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 marca 2013 r. II OW 30/13 wyznaczył do rozpoznania powyższej sprawy WSA w Rzeszowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrole działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wnika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane jej zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Stan faktyczny sprawy, w której wydano zaskarżoną decyzję został ustalony w sposób zgodny z przepisami prawa, z tego powodu może stanowić podstawę faktyczną wyrokowania. Nadmienić należy, że ustalenia faktyczne poczynione w postępowaniu administracyjnym są niesporne, zatem nietrafny jest zarzut skargi wskazujący na wadliwe ustalenia stanu faktycznego polegające na nieistnieniu pisma w sprawie sposobu interpretacji § 19 rozporządzenia MI z 2002 r.

W ocenie Sądu tak postawiony zarzut jest nietrafny, gdyż nie odnosi się on do stanu faktycznego, ale sposobu wykładni prawa, przy czym dla oceny legalności działania organów treść pisma wskazującego dopuszczalny sposób wykładni § 19 rozporządzenia nie może mieć żadnego znaczenia ze względu na to, że wyjaśnienia nie są źródłem prawa.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że skarżone rozstrzygnięcie narusza treść art. 138 § 2 k.p.a. Wskazany przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postepowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Decyzja Wojewody [...] objęta skargą nie spełnia wskazanych warunków. Organ odwoławczy w ogóle nie wskazuje na czym polega naruszenie przepisów postępowania i jaki jest konieczny zakres sprawy do wyjaśnienia, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Nie wskazuje także jakie okoliczności powinien wziąć pod uwagę Starosta Powiatu [...] rozpatrując ponownie sprawę. W istocie organ odwoławczy przedstawia w uzasadnieniu decyzji sposób rozumienia § 19 rozporządzenia MI z 2002 r. oraz wykazuje, że organ pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni tego przepisu, a przez to wydal decyzję, która narusza prawo. Skoro tak, to dokonał oceny stosowania przepisów materialnych, odmiennej od tej, którą przyjął Starosta Powiatu [...], ale dopuszczalnej i wręcz nakazanej w postępowaniu odwoławczym. Skutkiem takiego działania powinno być orzeczenie merytoryczne, a więc zupełnie inna podstawa niż art. 138 § 2 k.p.a. Uchylenie decyzji w postępowaniu odwoławczym musi być traktowane jako wyjątek od nakazu reformatoryjnego działania organu odwoławczego. Ten typ rozstrzygnięcia może mieć miejsce tylko przy wskazaniu, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania a w związku z tym naruszeniem istnieje konieczność wyjaśnienia sprawy w części, która ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W sprawie będącej przedmiotem skargi ta sytuacja nie miała miejsca, zatem Wojewoda [...] nie miał podstaw do stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zastosowanie w tym przypadku tej normy prawnej jako podstawy orzekania musi być uznawane za unikanie merytorycznego orzekania.

Odnosząc się do treści pisma Parafii Rzymskokatolickiej [...] stwierdzić należy, że P. A.G. jest uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego, a to oznacza że przysługują jej prawa strony w tym postępowaniu, także wgląd do akt sprawy.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.