Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Rady Miasta C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy oddala skargę.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie przepisu art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia regulaminu nadawania tytułów "Honorowy Obywatel Miasta [...]" lub "Zasłużony dla Miasta [...]". W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podniósł, iż zapisy zawarte w regulaminie, stanowiącym załącznik do uchwały, wybiegają poza delegację ustawową, wynikająca z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 14 cytowanej ustawy, który uprawnia radę do nadawania honorowego obywatelstwa danej gminy. Natomiast Rada Miasta [...] wychodząc poza zakres ww. delegacji wprowadziła tytuł "Zasłużony dla Miasta [...]", co zdaniem organu stanowi niedopuszczalną, rozszerzającą interpretację przepisów kompetencyjnych. Ponadto organ nadzoru zakwestionował pogląd prezentowany przez przewodniczącego rady gminy, jakoby sporna uchwała należała do aktów prawa miejscowego, o których stanowi art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu zaliczenie danej uchwały do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzone przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych, a z samego faktu podjęcia uchwały w takiej formie przez organ stanowiący, nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Wskazano również, że uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia regulaminu nadawania tytułów "Honorowy Obywatel Miasta [...]" lub "Zasłużony dla Miasta [...]" jest adresowana do organu, który ma ją stosować, a nie jak błędnie to interpretuje Rada Miasta [...], że adresatem uchwały są wszyscy mieszkańcy miasta.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Rada Miasta [...] wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru, zarzucając naruszenie przez niego przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegające na błędnym uznaniu, że rada miasta nie miała prawa ustanowić dwóch tytułów honorowych; art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, poprzez uznanie, iż kwestionowana przez wojewodę uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego jak również naruszenie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała rady miasta jest sprzeczna z prawem. Argumentując swoje stanowisko organ skarżący podniósł, iż z treści przepisu art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym wcale nie wynika, że rada gminy może nadawać wyłącznie tytuł honorowego obywatela, lecz jest on bardziej ogólny, gdyż wskazuje na możliwość nadawania wszelkich honorowych tytułów, a więc również tytułu "Zasłużonego dla Miasta [...]". Dla dodatkowego wsparcia prezentowanego poglądu odwołano się również do definicji pojęcia "honorowy" zawartej w słowniku języka polskiego, ostatecznie stwierdzając, że pojęcie osoby zasłużonej jest rodzajem honorowego obywatelstwa. Podniesiono również, że redakcja przepisu art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie wskazuje na kompetencję do podejmowania uchwał w sprawach nadawania honorowego obywatelstwa gminy, z czego wyprowadzono wniosek, iż intencją ustawodawcy było skonstruowanie uprawnienia do nadawania tytułu honorowego obywatelstwa, bez wskazywania jak taki tytuł powinien brzmieć. Strona skarżąca zarzuciła ponadto, iż stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] naruszyło zasadę spójności i jednolitości prawa, ponieważ w dotychczasowej historii istnienia dzienników urzędowych poszczególnych województw ponad 50 razy uchwalone i wprowadzone zostały do obrotu prawnego pojęcia osób zasłużonych dla poszczególnych miast i gmin, w tym bardzo często w jednej uchwale organy stanowiące poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego wprowadzały tytuły zarówno honorowego obywatela jak i zasłużonego, co spotkać się miało z aprobatą wojewody. Ostatecznie strona skarżąca podkreśliła, że nadawanie tytułu honorowy obywatel jak również zasłużony jako elementy wewnętrznego ustroju gminy, stanowią akty prawa miejscowego, bowiem nikt za wyjątkiem organu stanowiącego, nie może nadawać tytułów honorowych, a tytuły te nie obowiązują w innych miejscowościach niż w tych, w których zostały przyznane. W związku z powyższym wywiedziono, że omawiana uchwała powinna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], gdyż publikacja taka umożliwi szerokiemu kręgowi osób zapoznanie się z nią, a co za tym idzie każdy będzie mógł wskazać na osobę, która jego zdaniem zasługuje na honorowy tytuł, oraz przedstawić ją właściwemu organowi do stosowanego wyróżnienia.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą zgodności z prawem uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia regulaminu nadawania tytułów "Honorowy Obywatel Miasta [...]" lub "Zasłużony dla Miasta [...]", orzekający organ nadzoru nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się na wstępie do występującej w niniejszej sprawie kwestii dopuszczalności rozpatrzenia skargi pod kątem spełnienia wymogów formalnych do jej wniesienia, odwołać należy się do treści przepisu art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym podstawą do wniesienia skargi przez gminę na rozstrzygnięcie nadzorcze jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Cel tego przepisu nie wyklucza więc podjęcia uchwały lub zarządzenia o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że skarga rady gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być odrzucona z tego powodu, że stosowna uchwała o jej wniesieniu została podjęta po wniesieniu skargi do sądu. Pogląd ten został również zaakceptowany w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na co wskazuje treść rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2005 r. (sygn. akt II OSK 290/05, OSP 2007/1/6), w którym stwierdzono, że przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie ustanawia terminu do podjęcia uchwały lub zarządzenia o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego.

Przechodząc zaś do merytorycznej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w kontekście podniesionych w skardze zarzutów, wyjaśnienia wymaga podstawowy problem prawny, związany z interpretacją przepisu art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym, przyznającego kompetencję radzie gminy do nadawania honorowego obywatelstwa. W rozpoznawanej sprawie zaistniał w swej istocie "spór co do prawa", wyrażający się w odmiennej interpretacji pojęcia honorowego obywatelstwa, użytym w cyt. wyżej przepisie. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, iż organy administracji publicznej, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP zezwalającemu organom władzy publicznej na działanie jedynie na podstawie i w granicach prawa, co w odniesieniu do zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym – katalogu zakresów i przedmiotów stanowiących kompetencji rady gminy, oznacza konieczność funkcjonowania organu w oparciu o kompetencje, które są przyznane konkretnymi przepisami ustawowymi, dlatego też każde rozstrzygnięcie podejmowane przez organy gminy musi być wywiedzione z ustawowego upoważnienia, przy czym – co ważne – uwzględnić trzeba ogólną dyrektywę interpretacyjną norm prawnych, zabraniającą rozszerzającej wykładni norm kompetencyjnych. W związku z tym należy więc przyjąć, że rozważany przepis prawny przypisuje radzie gminy wyłączną właściwość przy podejmowaniu uchwał jedynie w sprawach nadawania honorowego obywatelstwa i brakuje umocowania do możliwości tworzenia innych tytułów honorowych poza przewidzianymi w art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym.

Sprawa honorowego obywatelstwa gminy nie jest przedmiotem żadnej szczegółowej regulacji prawnej. W praktyce obywatelstwo takie nadaje się najczęściej osobom fizycznym, przynoszącym gminie zaszczyt (np. wybitnemu kompozytorowi urodzonemu w miejscowości położonej na obszarze gminy) lub z innych względów zasłużonym dla gminy albo dla kraju (wiele gmin nadało honorowe obywatelstwo papieżowi Janowi Pawłowi II). W rozpatrywanej sprawie konieczne jest jednak bliższe określenie pojęcia honorowego obywatelstwa, bowiem strona skarżąca, w przeciwieństwie do organu nadzoru, opowiada się za szerszym rozumieniem tego pojęcia, użytym w art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym, który umocowuje również do możliwości nadawania wyróżnienia bez wskazywania jak taki tytuł powinien brzmieć. Takiego poglądu jednak nie sposób podzielić. Jakkolwiek pojęcie honorowego obywatelstwa nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, to nie oznacza to, że pojęcie to należy interpretować dowolnie. Dokonując zatem językowej wykładni rozważanego pojęcia należy mieć na względzie rolę, jaką posiada art. 18 ust. 2 pkt 14 cyt. ustawy w kształtowaniu kompetencji rady gminy. Przede wszystkim pod pojęciem "honorowego obywatelstwa" należy rozumieć honorową przynależność do wspólnoty samorządowej. Takiemu rozumieniu tego pojęcia nie odpowiada tytuł Zasłużony dla Miasta [...], a zatem w ocenie Sądu, brak tożsamości pojęć Honorowy Obywatel Miasta [...] i Zasłużony dla Miasta [...]. Różnicy tej nie eliminuje fakt, że motywacją do nadawania obu tytułów była chęć wyróżnienia osób, które w sposób szczególny przyczyniły się do rozwoju miasta.

Tym samym nie do przyjęcia jest rozszerzająca wykładnia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym, która prowadzi do przyznania radzie gminy uprawnień do nadawania tytułu Zasłużony dla [...], jako pochodnej kompetencji nadawania honorowego obywatelstwa. Sama strona skarżąca przyznaje, że "zasłużone obywatelstwo jest rodzajem honorowego obywatelstwa" w związku z tym trudno uznać zasadność wprowadzania regulacji tworzących wątpliwości interpretacyjne z uwagi na niedookreśloność wprowadzanych pojęć. Innymi słowy, przepis powołany w zaskarżonej uchwale nie zalicza do zadań własnych gminy ani też nie upoważnia rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach nadawania tytułu Zasłużony dla Miasta [...].

Zaliczenie zaś zaskarżonej uchwały do aktów prawa miejscowego przy założeniu, iż stanowi ona element wewnętrznego ustroju gminy, regulowany w statucie gminy, nie znajduje oparcia w jakiejkolwiek podstawie normatywnej. O ile nadawanie honorowego obywatelstwa stanowi wyłączną kompetencję rady gminy, to nie stanowi to jeszcze wystarczającej podstawy do przyjęcia, iż mamy do czynienia w takim przypadku z aktem prawa miejscowego, określonego przepisem art. 40 ust. 2 ustawy samorządowej, zgodnie którym na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Żadna z kategorii ujętych w tym przepisie nie obejmuje kompetencji rady gminy do nadawania tytułu honorowego obywatela gminy.

Rozstrzygnięcie charakteru prawnego przepisów uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego posiada niebagatelne znaczenie, zważywszy w szczególności na unormowanie wynikające z przepisu art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, według którego zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2001 r., Nr 46, poz. 499 z późn. zm.). W celu rozstrzygnięcia tej kwestii najistotniejsze jest ustalenie, czy przedmiotowa uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące. Według art. 87 ust. 2 i art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483): "źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów". Konstytucyjną cechą aktu prawa miejscowego jest więc jego powszechne obowiązywanie na obszarze gminy. Oznacza to, iż akt ten, adresowany do wszystkich mieszkańców gminy, bezpośrednio rozstrzyga o ich prawach i obowiązkach. Niezbędne staje się więc ustalenie, kto jest adresatem norm postępowania, wynikających z przedmiotowej uchwały oraz na jakiej podstawie została podjęta, a więc wskazanie kompetencji prawodawczej, na podstawie której podjęta została uchwała.

Brak jest definicji legalnej aktu prawa miejscowego, jednakże w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że "kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy (uchwała rady gminy), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01, System Informacji Prawnej LEX nr 81756).

Tymczasem postanowienia badanej uchwały skierowane są do podporządkowanych gminie jednostek organizacyjnych. Jest ona tzw. aktem kierownictwa wewnętrznego, albowiem wiąże jedynie podmioty znajdujące się w strukturze organizacyjnej, w której akt został wydany. Nie rozstrzyga natomiast bezpośrednio o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Z analizy prawnej przedmiotowej uchwały wynika zatem, że uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia regulaminu nadawania tytułów Honorowy Obywatel Miasta [...] oraz Zasłużony dla Miasta [...] nie jest aktem prawa miejscowego, nie zawiera bowiem żadnych postanowień o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kierowanym do podmiotów zewnętrznych wobec rady gminy. Zatem należy stwierdzić, że na gruncie obowiązujących przepisów prawa nie ma podstawy prawnej do ogłoszenia powyższej uchwały w dzienniku urzędowym.

Analiza akt wskazuje jednak, że Rada Miasta [...] w przedmiotowej uchwale zamieściła postanowienie przewidujące, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Powyższy zapis pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, w tym w szczególności z normą wynikającą z przepisu art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, która określa katalog aktów ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Bez wątpienia kwestionowana uchwała nie stanowi żadnego z wymienionych w przywołanym przepisie aktów prawnych. Nie stanowi zwłaszcza aktu prawa miejscowego podlegającego procedurze promulgacyjnej określonej przepisami cyt. ustawy i w związku z tym powinna wejść w życie z dniem podjęcia.

Reasumując stwierdzić należy, że uchwała objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym podjęta została bez podstawy prawnej, co stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP zezwalającemu organom władzy publicznej na działanie jedynie na podstawie i w granicach prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).