II SA/Łd 1551/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-03-30	
Data wpływu	2010-12-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Arkadiusz Blewązka
Czesława Nowak-Kolczyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Szczygielski	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne
Ochrona przyrody	
Sygn. powiązane	II OSK 1443/11	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 145 par. 1 pkt 1 lit a ic, art. 200, art. 205 par. 2;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220; art. 2 ust. 2 pkt 1, pkt 5, pkt 6, art. 16, art. 17, art. 18, art. 19, art. 20, art. 154; Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 61 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Dnia 30 marca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2011 roku sprawy ze skargi A. M. i L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących A. M. i L. M. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] roku, po rozpatrzeniu wniosku A. i L. M., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 z późn. zmianami), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego z użytkowym poddaszem oraz garażem, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. 31/2 obręb B-19 położonej w Ł. przy ulicy A. nr 6.

W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że rozstrzygnięcie złożonego wniosku decyzją odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego z poddaszem użytkowym oraz garażem przy ul. A. nr 6 , wynika z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla wyznaczonego obszaru wokół działki i zbadania zgodności zamierzeń inwestycyjnych z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określającej zasady orzekania w sprawach ustalenia warunków zabudowy.

Organ wskazał, iż zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588) wyznaczono wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej, w odległości około 231 m wokół działki, której szerokość wynosi 77,0 m ( trzykrotna szerokość działki wynosi 231 m ). Za szerokość działki przyjęto front działki, z wjazdem od ulicy A.

Następnie organ wyjaśnił, iż po przeprowadzonej wizji w terenie i przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w w/w ustawie, stwierdzono, że: działka nr ewid. 31/2 położona przy ul. A. nr 6, stanowi działkę o powierzchni 0,2823 ha, zabudowaną parterowym budynkiem rekreacyjnym ( brak naniesień na mapie ), linią kablową energii elektrycznej i studnią. Nieruchomość jest działką narożną leżącą u zbiegu ulicy A. i ulicy bez nazwy.

Dalej organ wskazał, że działki sąsiadujące po stronie wschodniej i zachodniej działki objętej wnioskiem (po wschodniej i zachodniej stronie ulicy A.) są zabudowane sporadycznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, powstałymi w latach 70-tych i poddanymi generalnej przebudowie mającej na celu konserwacje i utrzymanie zamieszkałych budynków we właściwym stanie technicznym (ul. A. nr 7, nr 9 i nr 13, 13A, 13B, ul. Wiewiórcza nr 7 i inne), większość tych terenów stanowią działki rolnicze i leśne, wolne od zabudowy. Na działce przy ul. A. nr 16 prowadzona jest działalność produkcyjna, hodowlana i handlowa powstała w latach 80-tych. Ze względu na charakter inwestycji prowadzonej na działce, różny od funkcji mieszkalnej, nie wzięto tej działki pod uwagę przy analizowaniu funkcji i charakteru działek na działkach sąsiednich. Od południa działka graniczy w odległości średniej około 30,0 m od brzegów stawów paciorkowych powstałych na rzece B. i związanych z jej źródłami.

Analizując charakter lokalizacji istniejącej zabudowy po stronie wschodniej

i zachodniej ulicy A. oraz zabudowę na najbliższych nieruchomościach sąsiadujących z działką objętą wnioskiem, organ stwierdził, że w najbliższym sąsiedztwie są działki zabudowane, dostępne z tej samej drogi i pozwalające na kontynuację funkcji, cech zabudowy, linii zabudowy. Przy ustalaniu wymagań dla nowej zabudowy, analizując tzw. "dobre sąsiedztwo" powinno się - zdaniem organu - wziąć poprawkę na charakter zabudowy istniejącej - czas jej powstania, przebudowę i konserwację istniejących budynków oraz fakt, że wzrost urbanizacji na terenie chronionym - źródła rzeki B. - spowoduje degradację cennego środowiska przyrodniczego. W ocenie organu, nieruchomość skarżących jest zabudowana budynkiem rekreacyjnym w dobrym stanie technicznym i taka zabudowa powoduje o wiele mniej szkodliwe oddziaływanie na środowisko niż nowy całoroczny budynek mieszkalny jednorodzinny. Biorąc jednak pod uwagę treść analizowanego artykułu ustawy o planowaniu przestrzennym organ uznał, warunek "dobrego sąsiedztwa" za spełniony.

Organ również ocenił, że nieruchomość skarżących ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. A.

W następnej kolejności organ wskazał, że zgodnie z wnioskiem złożonym przez inwestorów odprowadzenie ścieków będzie się odbywało na zasadzie lokalnej - zbiornik na ścieki, zaopatrzenie w wodę na zasadzie lokalnego ujęcia -istniejące. Zdaniem organu rodzaj inwestycji - budynek mieszkalny jednorodzinny mający powstać na terenie obszaru chronionego - stawy na rzece B. oraz na obszarze silnie zadrzewionym w południowej części działki, spowoduje, że planowane przez inwestora odprowadzenie ścieków na zasadzie lokalnej i zwiększona eksploatacja istniejącej studni, spowoduje znacznie obniżenie poziomu wód gruntowych, czyli szkodliwe oddziaływanie na środowisko chronione przyrodniczo. W rezultacie organ uznał, że warunek jest spełniony częściowo.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów nieruchomość skarżących stanowi użytek faktyczny - B , użytek faktyczny LsV o pow. 0,0429 ha, zatem nie wymaga wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.

Nadto organ podniósł, że nieruchomość skarżących wchodzi w skład obszaru Parku Krajobrazowego Wzniesień [...], którego podstawą prawną jest rozporządzenie z dnia 31 grudnia 1996 r. Wojewody [...] (Dz.Urz. Woj. [...] Nr 27, poz. 163) i Wojewody [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 33, poz. 238) w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego Wzniesień [...]. Organ argumentował, że na podstawie ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody ustanowiono plan ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] w postaci rozporządzenia Nr 5/2003 Wojewody [...] z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...]. W ocenie organu, owe rozporządzenia, będące aktami prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego i są zaliczone do przepisów odrębnych, a zatem rozporządzenie Wojewody w sprawie ustalenia planu ochrony Parku Krajobrazowego należy włączyć do katalogu przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi.

Następnie organ podniósł, iż zgodnie z § 1 ust. 3 rozporządzenia nr 5/2003 Wojewody [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku K.W.Ł. ustalenia planu ochrony są wiążące dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy, zaś zgodnie ze szczegółowymi ustaleniami planu ochrony, nieruchomość przy ul. A. nr 6, działka nr ewid. 31/2, wchodzi w skład strefy SV, jednostki planistycznej Ł. 1. 8.

Organ podał, iż zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 5 obszar SV w strefie S w jednostce Ł. 1. 8 obejmuje obszar: górny, źródłowy odcinek doliny B., o wybitnych walorach ekologicznych i krajobrazowych na przedpolu Lasu Łagiewnickiego.

Zatem, w ocenie organu, rodzaj planowanej inwestycji jest sprzeczny z ustaleniami planu ochrony dla strefy SV. Zamierzenia inwestycyjne na działce nr ewid. 31/2 przy ul. A. nr 6 nie spełniają ustaleń punktu 5 art. 61. ust 1 obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co powoduje brak możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Organ stwierdził, że zamierzenia inwestycyjne przy ul. A. nr 6 działka nr ewid. 31/2 są niezgodne z ustaleniami planu ochrony PKWŁ (przepisami odrębnymi) z powodu zakazu i ograniczeń obowiązujących w strefie SV obejmujących - lokalizację nowego budownictwa z wyłączeniem niewielkich obiektów związanych wyłącznie z obsługą ruchu turystycznego (§ 68 ust. 3 pkt 5 lit. d ustaleń planu ochrony PKWZ). Organ stanął na stanowisku, że zamierzenia inwestycyjne w rozpatrywanym wniosku dotyczą budowy nowego domu jednorodzinnego, co koliduje z ustaleniami planu ochrony dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Budownictwo indywidualne w dolinie (źródłowy odcinek doliny B.) jest elementem zagospodarowania i działania naruszającym walory przyrodnicze (§ 68 ust.3 pkt 5 lit.c ustaleń planu ochrony).

Organ podniósł, iż wystąpił o udzielenie opinii posiłkowych do Dyrekcji Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] i do UMŁ Wydziału Ochrony Środowiska. Pismem z dnia 1 kwietnia 2010 r. Dyrekcja PKWŁ stwierdziła, że nieruchomość, której dotyczy wniosek, jest położona w sąsiedztwie doliny B., a wszelka działalność inwestycyjna na tym obszarze winna uwzględniać środowiskowe wymagania obszaru wrażliwego pod względem przyrodniczym, jakim jest dolina cieku w jej przyźródłowym odcinku. W opinii Dyrekcji PKWŁ wszelka działalność inwestycyjna w tym obszarze winna być realizowana wyłącznie na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jako prawo lokalne może zapewnić właściwą realizacje celów publicznych, jakimi są ochrona przyrody i środowiska.

Następnie pismem z dnia 18 marca 2010 r. Wydział Ochrony Środowiska UMŁ powołując art. 29 Prawa wodnego, stwierdził że z uwagi na istniejące warunki środowiska (dolina cieku), obowiązuje zakaz zmian rzeźby terenu, składowania mas ziemnych, materiałów budowlanych lub odpadów. Wnosił o uwzględnienie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy ustaleń planu ochrony PKWŁ oraz stanowiska PKWŁ.

Nadto organ wskazał, iż przy wydawaniu decyzji wzięto pod uwagę opracowanie wykonane przez Międzynarodowe Centrum Ekologii PAN na zlecenie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej – "Analiza zasięgu terenów dolin na obszarze miasta Ł. i zasad ich zagospodarowania". Zgodnie z tym opracowaniem nieruchomość przy ul. A. nr 6 wchodzi w całości w skład strefy funkcjonalnej ochrony hydrologicznej II - pas buforowy przeznaczony na obszary rekreacyjne. Granicę strefy II stanowi granica doliny rzecznej rzeki B. z możliwością włączenia istniejących terenów zabudowanych, jeżeli spełniają założenia funkcjonalne strefy. Istniejące zainwestowanie terenu powinno pozostać na obecnym etapie z dopuszczeniem remontów, adaptacji oraz rewitalizacji istniejących budowli. W obszarze tym dozwolony jest rozwój lekkiej infrastruktury (ścieżki rowerowe i spacerowe) drobne obiekty związane z rekreacją. W świetle tych ustaleń organ uznał, że zagospodarowanie nieruchomości przy ul. A. nr 6 domkiem rekreacyjnym powinno pozostać bez zmiany.

Nadto organ zauważył, że nieruchomość skarżących wchodzi w całości w skład doliny rzecznej rzeki B., która podlega ochronie hydrologicznej i jest też terenem ryzyka inwestycyjnego narażonego na okresowe podtopienie, a także stanowi malowniczą dolinę z wieloma drobnymi stawami, dając początek, największej w Ł., bazie rekreacyjno-wypoczynkowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. i L. M. zarzucili organowi naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewskazanie przepisów odrębnych, z którymi decyzja miała być niezgodna,

2. przepisów (w tym § 1 ust. 2, § 68 ust 3 pkt 5 lit c, d ) rozporządzenia Nr 5/2003 Wojewody [...] z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] poprzez błędną ich wykładnię oraz pominięcie przepisów mających kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie,

3. art. 64 Konstytucji RP poprzez istotne ograniczenie gwarantowanego prawa własności, w sytuacji gdy prawo to może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza jego istoty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] roku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071 ze zm.), art. 60 ust. 1. art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 2 ust. 2 pkt 1, pkt 5, pkt 6, art. 16, art. 17, art. 18, art. 19, art. 20, art. 154 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji i podniosło, że plan ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] został ustanowiony rozporządzeniem Wojewody [...] nr 5/2003 z dnia 31 lipca 2003 roku wydanym na podstawie art. 13a ust. 6, art. 13b ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 16 października 1991 roku o ochronie przyrody, a więc po dokonaniu obszernej nowelizacji tej ustawy, ustawą z dnia 7 grudnia 2000 roku o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 3 poz. 21), która to weszła w życie 2 lutego 2001 roku. W ocenie Kolegium, powyższe jest o tyle istotne, że utworzenie Parku i ustanowienie planu ochrony Parku dokonywane jest w oparciu o odrębne podstawy prawne, które mają odrębne cele. Nadto, Kolegium podało, że Sejmik Województwa [...] uchwałą z dnia 27 kwietnia 2010 roku nr LV/1545/10 (Dz.U. z 2010 roku, Nr 165, poz. 1359) dostosował formę prawną Parku. Zgodnie z § 1 pkt 7 tej uchwały, planem ochrony Parku jest plan ustanowiony rozporządzeniem Wojewody [...] nr 5/2003 z dnia 31 lipca 2003 roku.

Dalej Kolegium, powołując się na art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, wskazało, że plany ochrony dla parków krajobrazowych ustanowione w okresie od dnia 2 lutego 2001 roku do dnia wejścia w życie ustawy tj. 1 maja 2004 r. (a więc również plan z 2003 r.) zachowują moc i są planami ochrony w rozumieniu nowej regulacji w tym zakresie. Brzmienie art. 154 oraz ustanowienie planu ochrony w formie rozporządzenia publikowanego w dzienniku urzędowych świadczy o tym, że sporny plan niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że przepisy art. 16, art. 17, art. 18, art. 19, art. 20 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, jak i normy zawarte w rozporządzeniu w sprawie utworzenia parku krajobrazowego oraz w planie ochrony parku, a także w uchwale Sejmiku Województwa, stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym.

W rezultacie Kolegium stwierdziło, że skoro plan ochrony Parku stanowi normy powszechnie obowiązujące (normy prawa miejscowego) to organy administracji są zobowiązane do ich zastosowania, niezależnie od tego, czy wydane zostały z przekroczeniem delegacji ustawowej czy też nie, jak również, czy są one zgodne z Konstytucją RP, czy też nie, bowiem wykracza to poza zakres właściwości tych organów.

W dalszej kolejności Kolegium zauważyło, iż ustalenia planu ochrony są wiążące dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jak i decyzji o warunkach zabudowy, co wprost wynika z treści planu.

Kolegium podkreśliło, że działka skarżących znajduje się w granicach Parku, nie zaś jego otuliny, stąd też nie można uznać, iż zakazy ustanowione w planie miałyby tylko charakter postulatywny w niniejszej sprawie.

Zdaniem Kolegium, zawarte w planie ochrony zakazy nie budzą wątpliwości i wykluczają planowaną inwestycję, zaś obecnie określone zakazy w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody nie odbiegają w sposób zasadniczy od tych, które były zawarte w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 16 października 1991 roku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., A. i L. M. podtrzymali dotychczasowe stanowisko, a nadto zarzucili organowi naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., a także art. 125 k.p.a. Strona skarżąca ponowiła argument, iż działka skarżących znajduje się w otulinie Parku, a więc w tej sprawie plan ochrony ma tylko walor postulatu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji tego rodzaju naruszenia prawa, które rodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko decyzji zaskarżonej, ale również decyzji ją poprzedzającej.

Na wstępie wypada wskazać, iż działka skarżących, zlokalizowana przy ulicy A. nr 6 w Ł., na której planowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jest położona na obszarze Parku Krajobrazowego Wzniesień [...], nie zaś jego otuliny, co prawidłowo ustalił – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – organ na podstawie przebiegu granic tegoż parku ustalonych w załączniku do uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 27 kwietnia 2010 roku nr LV/1545/10 (Dz.U. z 2010 roku, Nr 165, poz. 1359). Z tego też powodu niezasadne są argumenty strony skarżącej, oparte na treści § 1 ust. 4 rozporządzenia nr 5/2003 Wojewody [...] z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...](Dz. Urz. Woj. [...] nr 231, poz. 231, poz. 2162), a odnoszące się do charakteru postulatywnego postanowień tego planu. Nie ma jednak ta okoliczność znaczenia dla ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy dla tego terenu. A tylko w trybie decyzyjnym te warunki można ustalić, bowiem dla tego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm), powoływanej jako u.p.z.p.

Wydanie zaś decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 z późn. zmianami), powoływanej jako u.p.z.p.

Organ administracji ocenił, iż przesłanki określone w punktach od 2 do 4 ust. 1 art. 61 u.p.z.p. są spełnione, zaś odmowę ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji uzasadniał brakiem spełnienia wymogu z punktu 5 powołanego przepisu. A więc niezgodnością planowanego zamierzenia z przepisami odrębnymi, którymi, zdaniem organu, są ustalenia dotyczące ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] zawarte w rozporządzeniu Wojewody [...] nr 5/2003 z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...]. Stanowiska tego nie sposób podzielić, analizując unormowania prawne obowiązujące w tym zakresie. Pomimo, że owo rozporządzenie jest aktem prawa miejscowego i zawiera regulacje z zakresu ochrony przyrody, to nie można uznać przepisów tego rozporządzenia za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., przez pryzmat których dokonuje się oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustanowiony rozporządzeniem plan ochrony nie zawiera bowiem - jak zostanie wykazane w dalszej części wywodów - przepisów wiążących organy wydające decyzje o warunkach zabudowy (por. także wyrok NSA z 14 stycznia 2011 roku, sygn. akt II OSK 2035/09).

Rozporządzenie Wojewody [...] Nr 5/2003 z dnia 31 lipca 2003 r.

w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 13a ust. 6 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.).

Zgodnie z art. 13a ust. 4 tej ustawy, ustalenia zawarte w planie ochrony były wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w myśl ust. 7 tego przepisu - ustanowienie planu ochrony zobowiązywało właściwe gminy do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego planem ochrony lub dokonania zmian w obowiązującym planie miejscowym, w terminie jednego roku od dnia wejścia w życie aktu ustanawiającego plan ochrony.

Ustawa z 1991 r. utraciła jednak moc z dniem 1 maja 2004 roku, zaś w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm.) regulacja w takim brzmieniu nie została powtórzona. I chociaż, stosownie do art. 154 nowej ustawy plan ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] zachował swą moc, gdyż został ustanowiony w okresie od dnia 2 lutego 2001 r. do dnia wejścia w życie tej ustawy (1 maja 2004 r.), to nie może budzić wątpliwości, że może być stosowany tylko w takim zakresie, w jaki pozostaje w zgodzie z przepisami nowej ustawy.

Przepis art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody stanowi, że plan ochrony dla parku krajobrazowego zawiera ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych. Zgodnie z tą regulacją ustalenia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych, nie mają zaś wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Nie mogły więc stanowić podstawy prawnej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, jak przyjął to organ.

Wobec tego, że przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie zawierają uregulowania analogicznego do zawartego w art. 13a ust. 4 ustawy z dnia 16 października 1991 r., określającego wiążący charakter ustaleń planu ochrony dla decyzji o warunkach zabudowy, nie należy zakazów zawartych w planie ochrony stosować w sprawach o ustalenie warunków zabudowy.

Bowiem, ustalenia planu ochrony, zgodnie z powołanym przepisem art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy, adresowane są do jednostek samorządowych i wpływają wyłącznie na zapisy dokumentów planistycznych. Zatem dopóki ustalenia takie nie zostaną zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić samoistnych zakazów realizacji określonych zamierzeń budowlanych odnoszących bezpośredni skutek w stosunku do obywateli.

Bez wpływu na tę konstatację pozostaje regulacja z § 1 ust. 3 rozporządzenia Wojewody [...] Nr 5/2003 stanowiąca, że "ustalenia planu ochrony są wiążące dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu", bowiem jako sprzeczna z nową ustawą o ochronie przyrody nie zachowała mocy obowiązującej. Przeciwny pogląd prowadziłby do naruszenia zasady hierarchiczności źródeł prawa. A godzi się przypomnieć, że rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Reguła ta determinuje charakter rozporządzenia i ogranicza jego treść w tym sensie, że w drodze delegacji ustawowej

do prawotwórstwa administracyjnego nie może zostać przekazane uprawnienie

do modyfikacji przepisów rangi ustawowej, jak też upoważnienia ustawowe nie mogą delegować prawa do wkraczania w materię zastrzeżoną wyłącznie dla regulacji ustawowej. Powyższe rozważania poparte są ukształtowanym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego (por. uzasadnienie wyroku TK

z 5 listopada 2001 r., sygn. U 1/01 OTK 2001/8/247 oraz postanowienia SN

z 8 sierpnia 2003 r. sygn. V CK 6/02 OSNC 2004/7-8/131). Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji,

na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego panuje przekonanie, że rozporządzenie jako akt wykonawczy wobec ustawy zdeterminowany jest trzema warunkami: 1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym

w upoważnieniu, 2) wydania rozporządzenia, co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy, 3) niesprzeczności treści rozporządzenia

z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki te przełożone na normy prawne, oznaczają odpowiednio zakazy wydawania rozporządzeń: bez upoważnienia ustawowego, nie będących aktami wykonującymi ustawę, sprzecznych z konstytucją i obowiązującymi ustawami.

Na gruncie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa

w art. 17 ust. 1 tejże ustawy, wynikające z potrzeb jego ochrony (art. 16 ust. 3).

Przy czym sporządzenie i realizacja planu ochrony dla parków krajobrazowych ma charakter obligatoryjny (art. 18 ust. 1).

Organ założycielski tworząc park decyduje, które z tych zakazów będą obowiązywały na konkretnym obszarze chronionym, jednak musi się ograniczyć do zakazów wskazanych w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, bowiem ustawa o ochronie przyrody nie zezwala na wprowadzanie przez plany ochrony zakazów obowiązujących na terenie parku krajobrazowego innych niż wymienione we wskazanym przepisie.

W artykule 17 zawarto zamknięty katalog zakazów, jakie mogą obowiązywać w parku krajobrazowym i tak:

1) realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 i Nr 227, poz. 1505 oraz z 2009 r. Nr 42, poz. 340 i Nr 84, poz. 700);

2) umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności w ramach racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej, rybackiej i łowieckiej;

3) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych;

4) pozyskiwania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu;

5) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych;

6) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej;

7) budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej;

8) lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego;

9) likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych;

10) wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia własnych gruntów rolnych;

11) prowadzenia chowu i hodowli zwierząt metodą bezściółkową;

12) utrzymywania otwartych rowów ściekowych i zbiorników ściekowych;

13) organizowania rajdów motorowych i samochodowych;

14) używania Ł. motorowych i innego sprzętu motorowego na otwartych zbiornikach wodnych.

Żaden z tych zakazów nie uniemożliwia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie parku. Tak więc, nawet gdyby te spośród zakazów, które recypowano do rozporządzenia nr 5/2003 Wojewody [...] z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...], a następnie również do uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 27 kwietnia 2010 roku nr LV/1545/10, wprowadzono do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to i tak nie uległa by zmianie sytuacja prawna, na terenie objętym wnioskiem, gdy jedyny zakaz, który mógłby się odnosić do stanu faktycznego niniejszej sprawy, a dotyczący budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (art. 17 ust. 1 pkt 7) nie został wprowadzony w żadnym z wymienionych aktów dotyczących planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...].

Warto w tym miejscu wyjaśnić, iż ochrona prawa własności statuowana w art. 64 Konstytucji RP, na którą powołuje się strona skarżąca, w związku z art. 31 Konstytucji RP nie ma charakteru bezwzględnego i może doznawać ograniczeń w drodze ustawy. Przede wszystkim zauważyć należy, iż art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Możliwość ograniczenia prawa własności w przepisach Konstytucji RP przewidziana została w art. 64 ust. 3 statuującym, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza ona prawa własności. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że ograniczenie prawa własności zostało wprowadzone przepisem rangi ustawowej i to ze względu na wymóg ochrony środowiska (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 roku, sygn. akt II OSK 1885/07).

Normą tą pozostaje w rozpoznawanej sprawie art. 17 ust. 1, w zw. z art. 16 ust. 3 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, chociaż co podkreślić należy, ograniczenia te zaistnieją, jeżeli zostaną wprowadzone do aktów statuujących plan ochrony parku, a następnie zostaną recypowane do planów miejscowych.

Podsumowując tę część rozważań, odnoszącą się do spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. sąd podkreśla, iż brak było podstaw prawnych do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z przyczyn wskazanych przez organy administracji, rozpatrujące tę sprawę, co zostało wykazane powyżej. A co organy będą zobowiązane uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Zwrócić uwagę należy, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna spełniać warunki zakreślone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588).

W szczególności powinna określać oprócz rodzaju inwestycji, także warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, między innymi w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Powinna też zawierać w swej części graficznej linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000 (art. 54 pkt 1, pkt 2 ppkt e i pkt 3 oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien mieć na względzie wymóg ustalenia stron postępowania oraz zapewnić im czynny udział w tym postępowaniu, w myśl zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. oraz w celu należytego zapewnienia ochrony ich interesów zgodnie z przepisem art. 54 pkt 2 ppkt e u.p.z.p.

Ponadto winien uwzględnić wymagania wynikające z przepisu § 9 wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a mianowicie:

- warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustalić w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (pkt 1),

- wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, winny stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2),

- część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządzić na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (pkt 3).

W kontrolowanej sprawie, w części graficznej decyzji nie zostały wyznaczone linie rozgraniczające teren inwestycji, wbrew wymogowi art. 54 pkt 3 u.p.z.p.

W części tekstowej wyników analizy nie zaznaczono zaś, iż stanowią załącznik do decyzji, co narusza przepis § 9 pkt 2 cyt. rozporządzenia.

W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono w trybie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

m.ch.