Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Bożenna Blitek NSA Krystyna Kutzner (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie:

- art.138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2000.1071) ;

- art. 3, art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2006.992) ;

- § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U.2005.881) -

decyzją z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta dnia [...] 2013 r. znak: [...] odmawiająca skarżącej M. K. przyznania zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2013/2014 na córkę Z. K., dodatku do zasiłku rodzinnego w tytułu samotnego wychowania dziecka oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2014/2015 wnioskowanego na córkę.

Powyższe decyzje zostały wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i p4rawny ustalony przez organy orzekające :

Wnioskiem z dnia 4 września 2013r. skarżąca zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego , wnioskowanych na córkę Z. K. na okres zasiłkowy 2013/2014.

Organ I instancji odmawiając skarżącej przyznania wnioskowanych świadczeń stwierdził , że rodzina skarżącej nie spełnia kryterium dochodowego , od którego uzależnione jest przyznanie tych świadczeń.

Na podstawie przedłożonych dokumentów organ ustalił , że rodzina skarżącej jest dwuosobowa tj. skarżąca i jej córka. Dochód rodziny w 2012r. wyniósł 3.562,22 zł , w skład którego wchodził dochód opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych – 3.020,22 zł oraz stypendium szkolne – 542,00 zł.

Organ w dochodzie za 2012r. nie uwzględnił dochodu uzyskanego przez skarżącą w wysokości 11.671,42 zł , w związku z utratą zatrudnienia z dniem 31 maja 2013r.

Dochód miesięczny rodziny w 2012r. wyniósł 296,85 zł.

W 2013r. skarżąca uzyskała prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 04 lipca 2013r. do dnia 03 lipca 2014r. , w związku z tym organ przy obliczeniu kryterium dochodowego uwzględnił kwotę 844,44zł tj. dochód uzyskany z miesiąca następującego po miesiącu , w którym dochód został osiągnięty tj. za sierpień 2013r i stwierdził , że dochód miesięczny rodziny z uwzględnieniem dochodu uzyskanego wynosi 1.141,29 zł. , natomiast miesięczny dochód na osobę w rodzinie – 570,65 zł.

Organ wyjaśnił , że kryterium dochodowe uprawniające do pobierania świadczeń rodzinnych , określone w art.5 ust.1 ww. ustawy , wynosi 539,00 zł i zostało przekroczone w niniejszej sprawie o 31,65 zł.

W związku z powyższym organ rozważył możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia z uwzględnieniem art.5 ust.3 ustawy , jednak w okresie zasiłkowym 2012/2013 skarżąca miała przyznany zasiłek rodzinny mimo przekroczenia kryterium dochodowego o kwotę niższą od najniższego zasiłku rodzinnego tj. 77,00 zł , jednak przekroczenie tego kryterium w kolejnym okresie zasiłkowym uniemożliwia przyznanie wnioskowanych świadczeń.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła wadliwe obliczenie kryterium dochodowego podnosząc fakt, iż doliczono jej do dochodu zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 844,44 zł, który jej przysługuje tylko za pierwsze trzy miesiące , pomimo iż od października 2013r. będzie otrzymywała zasiłek w kwocie 673,25 zł i – jej zdaniem – ta kwota winna być uwzględniona w obliczeniu kryterium dochodowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, wyjaśniło stan prawny dotyczący świadczeń rodzinnych i stwierdziło , że ponieważ skarżąca ubiegała się o świadczenie na okres zasiłkowy 2013/2014 , to podstawą do ustalenia , czy spełnia ona określone ustawą kryterium dochodowe był dochód osiągnięty w 2012 r.

Organ odwoławczy za prawidłowe uznał ustalenia organu pierwszej instancji , że dochód w rodzinie skarżącej osiągnięty w 2012 r. wyniósł 3.562,22 zł (dochód opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych w roku 2012 - 3020,22 zł oraz inny dochód nie podlegający opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych tj. stypendium szkolne - 542,00 zł). Wysokość tego dochodu podlegającego opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych w rodzinie skarżącej w 2012 r. wyliczono w oparciu o zaświadczenia oraz oświadczenia znajdujące się w aktach sprawy.

W ocenie organu odwoławczego , w dochodzie rodziny skarżącej za 2012 r. organ pierwszej instancji zasadnie nie uwzględnił (zgodnie z dyspozycją art. 5 ust.4 ustawy ) dochodu utraconego przez skarżącą w wysokości brutto 11.671,42 zł w związku z jego utratą (utrata zatrudnienia z dniem 31 maja 2013 r.)

W rezultacie zatem miesięczny dochód rodziny skarżącej osiągnięty w 2012 r. i obliczony przez organ pierwszej instancji zgodnie z przepisami art. 3 oraz art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z §2 ww. rozporządzenia - w brzmieniu na dzień wydania niniejszej decyzji - w oparciu o stosowne zaświadczenia i oświadczenia strony znajdujące się w aktach sprawy oraz po uwzględnieniu dochodu utraconego przez skarżącą w wyniósł 296,85 zł (3562,22 zł : 12 = 296,85 zł).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji , że dochód uzyskany przez skarżącą w 2013 r. z tytułu zasiłku dla bezrobotnych wyniósł 844,44 zł (dochód z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty tj. sierpień 2013 - uzyskanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 04.07.2013 r. do 03.07.2014 r.). W związku z tym dochód miesięczny rodziny z uwzględnieniem dochodu uzyskanego wynosi 1.141,29 zł (844,44 zł + 296,85 zł = 1141,29). Dochód miesięczny na jedną osobę w rodzime wynosi 570,65 zł (1141,29 : 2 = 570,65 zł).

Organ odwoławczy za prawidłowe uznał ustalenia organu, że w rodzinie skarżącej zostało przekroczone kryterium dochodowe (539,00 zł) , od którego uzależnione jest przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku , a także że w sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 5 ust. 3 ww. ustawy , wobec przekroczenia tego kryterium w kolejnym roku kalendarzowym.

Brak uprawnień do zasiłku rodzinnego skutkuje brakiem uprawnień do dodatków wymienionych w art. 8 tej ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło , że przepisy prawa regulujące kwestię przyznawania świadczeń rodzinnych w sposób sztywny ustalają kryterium dochodowe , co nie pozwala organowi na jakikolwiek luz interpretacyjny. Każde zatem przekroczenie kryterium dochodowego musi skutkować odmową przyznania świadczenia .

Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżąca powtórzyła zarzut nieprawidłowego obliczenia kryterium dochodowego podnosząc , że na jej dochód w 2013/2014 r. składał się zasiłek netto w wysokości 673,25 zł plus stypendium szkolne w wysokości 542 zł : 12 miesięcy = 45,17 zł , czyli dochód na osobę w rodzinie wynosił 359, 21 zł.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania.

Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 zwanej dalej p.p.s.a) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i okoliczności prawnych stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2006.992 ) regulujący zasady przyznawania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku.

Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 539 złotych.

Z kolei stosownie do art. 3 pkt 2 powołanej wyżej ustawy , dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny natomiast w myśl art. 3 pkt 2 a tej ustawy "dochód członka rodziny" oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy , z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4 - 4b.

Ze wskazanych przepisów wynika nakaz stosowania do stanu faktycznego wynikającego z wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych stan przeszły, bowiem prawo do świadczeń ustala się w oparciu o dochód w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy . Nakaz ten powinien być, zdaniem Sądu, wykładany systemowo, przy uwzględnieniu celu ustawy o świadczeniach rodzinnych, zamieszczonych w systemie przepisów odnoszących się do szeroko rozumianej pomocy społecznej, zatem skierowanych do osób oraz rodzin wymagających wsparcia i socjalnej ochrony.

Należy zwrócić uwagę , że świadczenia rodzinne są formami pomocy państwa skierowanymi do rodzin o najniższych dochodach. Ustalenie przeciętnego miesięcznego dochodu przypadającego na jedną osobę w rodzinie, w celu ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego odbywa się poprzez zsumowanie dochodów wszystkich członków rodziny uzyskanych w roku poprzedzającym okres świadczeniowy, a otrzymaną w ten sposób kwotę dzieli się przez 12, a także na liczbę osób w rodzinie. Jednakże zauważyć należy, że taki sposób obliczenia dochodu rodziny może mieć miejsce w sytuacji, gdy dochody rodziny są stałe, czyli nie nastąpiło ani uzyskanie dodatkowego dochodu, ani też jego utrata, bowiem wówczas ustawodawca przewiduje inny sposób obliczenia dochodu.

Instytucję utraty oraz uzyskania dochodu reguluje art. 5 ust. 4 - 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych zastrzegając, że należy ją uwzględnić przy obliczaniu dochodu członka rodziny. Służą one urealnieniu wysokości dochodu rodziny na dzień ubiegania się o prawo do świadczenia rodzinnego w stosunku do dochodów uzyskanych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, w związku ze zmianą sytuacji finansowej wynikającą z uzyskania albo utraty dochodu. Ustawodawca w art. 3 pkt 24 enumeratywnie określił sytuacje obligujące organ do uwzględnienia uzyskanego dochodu.

Stosownie do art. 5 ust. 4 a ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczący się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych.

W myśl art. 5 ust. 4 b ustawy w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych.

Z powołanych regulacji wynika, że mimo wyraźnego rozdzielenia sytuacji uzyskania dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i po tym roku, to jednak oba rozwiązania służą ustaleniu prawa do świadczeń na podstawie dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego przez rodzinę (patrz. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 września 2013 r. II SA/Sz 353/12).

W przypadku utraty dochodu lub uzyskania dochodu do wniosku o świadczenia rodzinne należy dołączyć dokumenty potwierdzające ich utratę lub uzyskanie oraz ich wysokość, jak wynika z art. 23 ust. 4 d ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dokumenty te zostały określone w § 2 ust. 2 pkt 5 lit. l i m - rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U.2013.3). Dokumenty te to:

l) dokument określający wysokość dochodu uzyskanego przez członka rodziny oraz liczbę miesięcy, w których dochód był osiągany - w przypadku uzyskania dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy;

m) dokument określający wysokość dochodu uzyskanego przez członka rodziny z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty - w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.

Z powołanych przepisów wynika, że w sytuacji zmian w wysokości dochodu, spowodowanych zarówno jego zwiększeniem, jak i zmniejszeniem przy obliczeniu przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny, od którego uzależnione jest prawo do świadczeń rodzinnych należy wziąć pod uwagę uzyskanie dochodu lub jego utratę w roku następującym po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.

Zgodnie z art.3 ust.10 okres zasiłkowy oznacza okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych.

Stan faktyczny ustalony przez organy orzekające w niniejszej sprawie nie jest sporny. Skarżąca wnioskowała o przyznanie zasiłku rodzinnego na córkę Z. K. Bezsporne jest w sprawie to, że skarżąca decyzją Prezydenta z dnia [...] 2013 r. otrzymała prawo do zasiłku od dnia 4 lipca 2013 r. w wysokości 988,40 zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych trzech miesięcy przysługiwania prawa do zasiłku, a od dnia 4 października 2013 r. do dnia 3 lipca 2014 r. - w wysokości 776,10 zł brutto miesięcznie. tanowi odpowiednio 844,44 zł netto i 673,25 zł netto.

Spór dotyczy ustalenia, czy skarżąca spełnia przesłankę kryterium dochodowego i sposobu wyliczenia dochodu rodziny skarżącej. W ocenie organów administracji, skoro skarżąca w lipcu 2012 r. uzyskała dochód z tytułu zasiłku dla bezrobotnych w kwocie 988,40 zł brutto , czyli 844,44 zł netto, to przy zastosowaniu regulacji wynikającej z treści art. 5 ust. 4 "b" ustawy , dochód na jednego członka rodziny wnioskodawczyni wyniósł 570,65 zł na osobę w rodzinie, zatem przekroczone zostało kryterium dochodowe, warunkujące przyznanie przedmiotowego świadczenia. Przy wyliczaniu dochodu organ uwzględnił również dochód utracony w wysokości 296,85 zł miesięcznie.

Z literalnego brzmienia przepisu art. 5 ust. 4 "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika wprawdzie, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę do ustalania prawa do świadczeń rodzinnych do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, zastosowanie jednakże tego przepisu z pominięciem reguł wynikających z ustawy (ustalenie przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym) oznaczałoby, iż o przyznaniu świadczenia rodzinnego decydowały nie rzeczywisty dochód, a dochód

powiększony o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, nawet jeżeli w następnych miesiącach uległ by on obniżeniu.

Natomiast, skoro ustawową podstawą do przyznania świadczenia rodzinnego jest dochód rodziny rozumiany jako miesięczny przeciętny dochód członków rodziny uzyskany w skali roku kalendarzowego, to zasada ta winna mieć zastosowanie również w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a zatem w sytuacji określonej w art. 5 ust. 4 "b" ustawy, dochód ten należy liczyć w stosunku rocznym. Dochód uzyskany powinien być więc doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny. W ten sposób zostanie obliczony dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód, jak przewiduje to art. 5 ust. 4 "b" ustawy w sposób realizujący cele ustawy, umożliwiający uzyskanie świadczenia.

Rozpatrując ponownie sprawę organy obowiązane będą ustalić stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem sposobu wyliczania dochodu w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu. Organy winny zatem ustalić te elementy stanu faktycznego i dokonać ich oceny zgodnie z art. 80 k.p.a.

W niniejszej sprawie konieczne jest precyzyjne określenie faktycznego dochodu rodziny skarżącej i ustalenie , czy faktyczny dochód nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym rozpoznając wniosek skarżącego organ winien mieć na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Ponadto należy zauważyć , iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swojej decyzji jako podstawę prawną wskazało § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U.2005.881), które to rozporządzenie utraciło moc obowiązująca z dniem 1 stycznia 2012 r. , natomiast w uzasadnieniu decyzji organ powołał się na rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U.2011.1769), które z kolei utraciło moc obowiązującą z dniem 4 stycznia 2013 r.

Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] 2013 r. - mając na uwadze treść art. 135 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w zakresie wyżej opisanym, Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) orzekł jak w sentencji.