Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. G. i A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1422/08 w sprawie ze skargi G. G. i A. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1422/08 oddalił skargę G. i A. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia 29 lipca 1986 r., Naczelnik Miasta i Gminy Supraśl, na podstawie art. 29 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229) oraz § 43 i 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48, ze zm.), udzielił J. Z. pozwolenia na budowę warsztatu produkcji materiałów budowlanych o powierzchni zabudowy 168 m2 na działce położonej w G. przy ul. [...] nr ew. gruntu [...], z zachowaniem określonych warunków.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wystąpili A. i G. G. , wskazując, że przedmiotowa inwestycja sprzeczna była z wówczas obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., Wojewoda Podlaski, na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Supraśl z dnia 29 lipca 1986 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2007 r., uchylił zaskarżoną decyzję do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, celem zbadania legitymacji procesowej wnioskodawców. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji ustalił, że G. i A. G. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, jako strona tegoż postępowania. Rozpoznając merytorycznie sprawę Wojewoda stwierdził, że w świetle zebranego w postępowaniu nieważnościowym materiału dowodowego, nie stwierdził, aby decyzja z dnia 29 lipca 1986 r. dotknięta była którąkolwiek z enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wad obligujących do wyeliminowania jej z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Wojewoda odnosząc się do zarzutu skarżących odnośnie sprzeczności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyjaśnił, że w dniu wydania badanej decyzji, na terenie objętym kwestionowanym pozwoleniem na budowę nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast, wskazany i przekazany przez Burmistrza Supraśla, w ramach postępowania odtworzeniowego, uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego gminy Z. , przestał obowiązywać z dniem 15 września 1983 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że badana decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, ani żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy potwierdził ustalenia organu I instancji, że w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, na terenie objętym planowaną inwestycją, nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania przestrzennego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli G. i A. G. , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasową argumentację oraz wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę podzielił pogląd organów administracji, że brak jest jakichkolwiek przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 lipca 1986 r., bowiem decyzja ta zapadła zgodnie z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami Prawa budowlanego i k.p.a.

Sąd wskazał, że zarzut braku udziału skarżących w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę, nie należy do katalogu przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tej przyczyny organ administracyjny nie może stwierdzić nieważności decyzji, ponieważ tego rodzaju wada dotyczy postępowania administracyjnego, a decyzji administracyjnej. Taka wada stanowi wyłącznie przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tych względów, zarzut należy uznać za bezzasadny.

Z ustaleń organów przeprowadzonych na podstawie akt sprawy wynika, że w dacie wydania kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji na terenie objętym inwestycją - na terenie gminy Z. nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto z akt sprawy wynika, że w tej dacie nie obowiązywało już zarządzenie nr 91/74 Naczelnika Powiatu w Białymstoku z dnia 18 grudnia 1974 r. w sprawie zatwierdzenia uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. z uwagi na wejście w życie w dniu 15 września 1983 r. uchwały nr 108 Rady Ministrów z dnia 25 sierpnia 1983 r. w sprawie utraty mocy obowiązującej niektórych uchwał Rady Ministrów i Prezydium Rządu, ogłoszonych w Monitorze Polskim. Na podstawie ww. uchwały straciła m.in. moc obowiązującą uchwała Nr 85 Rady Ministrów z dnia 6 kwietnia 1974 r. w sprawie uproszczonych planów zagospodarowania przestrzennego, która stanowiła podstawę prawną do wydania wskazanego zarządzenia nr 91/74. Skoro w sprawie organ administracyjny nie mógł dokonać stosownej analizy pod kątem zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, (którego nie było), to przepisy ówcześnie obowiązującego prawa przewidywały inne rozwiązanie. Otóż zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym. (Dz. U. nr 35, poz. 185) na obszarach, dla których nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzje wpływające na sposób zagospodarowania oraz wykorzystania gruntów podejmował właściwy terenowy organ administracji państwowej na podstawie posiadanych materiałów do planu, uzupełnionych niezbędnymi danymi, po dokonaniu uzgodnień z zainteresowanymi organami oraz spełnieniu wymagań określonych w przepisach szczególnych. Jak wynika z akt sprawy w związku z tymi okolicznościami oraz złożeniem przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, Naczelnik Miasta i Gminy Supraśl pismem z dnia 7 marca 1986 r. zwrócił się do Dyrektora Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w Białymstoku o wydanie opinii urbanistycznej dot. możliwości zabudowy działki nr [...] w G. obiektami zakładu betoniarskiego, z uwagi na nowoopracowywany plan zagospodarowania gminy Supraśl. W odpowiedzi na ten wniosek w piśmie z dnia 18 marca 1986 r., znak: PU.41/B/21/9/86, nie zgłoszono zastrzeżeń merytorycznych do propozycji przeznaczenia działki pod warunkiem wymogów formalnych w zakresie ochrony użytków rolnych, a ponadto w zakresie lokalizacji zakładu betoniarskiego wskazano, że wymagane będzie uzyskanie opinii Wojewódzkiego Inspektora Sanitarno-Epidemiologicznego w zakresie wielkości strefy sanitarnej od znajdujących się w sąsiedztwie budynków mieszkalnych. Celem spełnienia tych warunków decyzją z dnia 30 czerwca 1986 r. zezwolono inwestorowi na wyłączenie z produkcji rolnej i leśnej gruntów we wsi G. z przeznaczeniem na zakład betoniarski oznaczonych jako działka nr [...]. Następnie postanowieniem z dnia 8 lipca 1986 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Białymstoku pozytywnie zaopiniował rozwiązania przyjęte w planie realizacyjnym oraz projekcie technicznym przedmiotowego warsztatu produkcji materiałów budowlanych, ponieważ spełniały podstawowe wymagania sanitarno-higieniczne. Należy również zwrócić uwagę, że ustalenie strefy ochronnej, a więc posadowienie spornego warsztatu odbyło się z zachowaniem warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki określonych w § 10 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz.U. nr 17, poz. 62), ponieważ organ wskazał 30 m strefę, co oznacza, że dokonał kategoryzacji budynku warsztatu jako kategorii U II - obiekty i urządzenia średnio uciążliwe.

W tych warunkach organ administracyjny wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, która w dacie jej podjęcia musiała spełniać wymogi określone w przepisach Prawa budowlanego z 1974 r. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. nr 8, poz. 48, ze zm.). Zgodnie z art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w pozwoleniu na budowę mogą być jednocześnie rozstrzygnięte sprawy urbanistycznego i architektonicznego zagospodarowania terenu inwestycji lub działki budowlanej. W tych wypadkach nie obowiązywało oddzielne uzyskanie rozstrzygnięć i zatwierdzeń, o których mowa w art. 21 ust. 3. Na podstawie art. 21 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. były wydawane tzw. decyzje lokalizacyjne, jednak w przypadku, gdy w decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracyjny wypowiadał się, co do lokalizacji inwestycji, uprzednie uzyskanie decyzji lokalizacyjnej nie było konieczne. A więc zgodnie art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. organ architektoniczno-budowlany w decyzji o pozwoleniu na budowę mógł wypowiedzieć się co do planu realizacyjnego oraz rozwiązań zawartych w projekcie. W rozpoznawanej sprawie z decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że organ wypowiedział się o ww. kwestiach. Wskazał bowiem, że lokalizacja inwestycji winna być zgodna z przedstawionym planem realizacyjnym i architektonicznym oraz winna zachować min. 30 m strefy ochronnej od budynków mieszkalnych. Jak wynika z planu realizacyjnego znajdującego się aktach sprawy na sąsiadujących działkach przy ul. [...], która obecnie stanowią własność skarżących brak było w ogóle budynków mieszkalnych. A więc w stosunku do tych nieruchomości nie był wymagany warunek zachowania 30 m strefy ochronnej. Oczywiście zmiana okoliczności faktycznych poprzez zmianę samowolnego sposobu użytkowania tych budynków, co wskazali skarżący na rozprawie, na budynki mieszkalne nie ma wpływu na ocenę rażącego naruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ nielegalne działanie skarżących nie może stanowić zarzutu w niniejszym postępowaniu. Podobnie zarzuty, iż na działce sąsiedniej inwestor zrealizował inne budynki w 1990 r. nie jest w ogóle przedmiotem kontroli w postępowaniu dot. decyzji o pozwoleniu na budowę z 1986 r. Ponadto zgodnie z wymogami określonymi w art. 48 ust. 4 ustawy o planowaniu przestrzennym z 1984 r. decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana zgodnie z zebranymi i uzgodnionymi materiałami do nowoopracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Supraśl, co potwierdza wskazane pismo Dyrektora Biura Planowania Przestrzennego w Białymstoku. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej w ówcześnie obowiązującym porządku prawnym organy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w czasie jego tworzenia, nie wydawały decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. W takim wypadku opierały się na decyzji właściwego terenowego organu administracji państwowej, wydanej na podstawie posiadanych materiałów do planu, uzupełnionych niezbędnymi danymi, po dokonaniu uzgodnień z zainteresowanymi organami oraz spełnieniu wymagań określonych w przepisach szczególnych. W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony poprzez uzyskanie wspomnianego stanowiska Dyrektora Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego. Ponadto podnoszony przez skarżących zarzut dotyczący manipulacją materiału dowodowego nie znajduje potwierdzenia. Powołane rozbieżności w datach informacji o terenie wydanej przez Urząd Miasta i Gminy Supraśl z dnia 20 marca 1986 r. oraz załącznika Nr 1a do informacji o terenie z dnia 16 czerwca 1986 r. świadczą wyłącznie o tym, że w związku z uzyskaniem w dniu 20 marca 1986 r. informacją o terenie i przedłużającym się postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę, zgodnie z § 7 ust. 2 wskazanego rozporządzenia inwestor nie mógł przedstawić określonych dokumentów. Wskazują na to daty: decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej i leśnej z dnia 30 czerwca 1986 r. oraz postanowienia Inspektora Sanitarnego z dnia 8 lipca 1986 r. Skoro na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia, właściwy organ jest obowiązany udzielić informacji o terenie potrzebnej do ustalenia lokalizacji inwestycji oraz prac związanych z przygotowaniem inwestycji, to w tym celu w niniejszej sprawie została wydana kolejna informacja z dnia 16 czerwca 1986 r., o czym świadczy kwestionowany przez stronę skarżącą załącznik Nr 1a do informacji o terenie z dnia 16 czerwca 1986 r. Informacja ta obowiązywała, więc do 16 września 1986 r., a więc w okresie, którym organ administracyjny zakończył postępowanie administracyjne wydając stosowną decyzję o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z powyższego, kontrolowana trybie stwierdzenia nieważności decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o wymagane prawem dokumenty.

Ze zgromadzonych podczas procedury odtworzeniowej dokumentów nie wynika by decyzja z 1986 r. naruszała rażąco prawo, jak również została wydana z naruszeniem innych przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego też w niniejszej sprawie organy administracyjne na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji o nakazie rozbiórki.

Od powyższego wyroku G. G. i A. G. wnieśli skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej - p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji pomimo stwierdzenia przez Sąd przesłanek wznowienia postępowania i nieuwzględnienie - przy przyjętym przez organy i Sąd założeniu o niemożliwości stwierdzenia nieważności w przypadku rażącego naruszenia art. 28 k.p.a., iż wniosek - zgodnie z zasadą, iż decydująca jest treść, a nie tytuł - powinien zostać rozpoznany jako wniosek o wznowienie postępowania;

2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez:

a) nie wyjście Sądu orzekającego w sprawie poza granice skargi i powołaną podstawę prawną oraz rozpatrzenie sprawy tylko w ramach wyznaczonych przez organ, a tym samym zaniechane faktycznej kontroli działalności organów rozstrzygających przedmiotową sprawę - zwłaszcza w kontekście prawidłowości ram postępowania i kontroli prawidłowości zebrania materiału dowodowego;

b) nie dokonanie oceny, czy właściwe w sprawie organy dokonały należytej wykładni zastosowanych przepisów, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

c) nie uwzględnienie przez Sąd w toku rozpoznawania sprawy naruszeń przepisów postępowania administracyjnego przez organ, w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego wskutek nie zebrania materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, w szczególności w zakresie istniejących budynków mieszkalnych na działkach skarżących i przyjęcia założenia, iż nie były takowe zlokalizowane wbrew stanowi faktycznemu;

3) naruszenie art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. art. 29 ust. 5 w zw. z art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. (Dz.U. nr 38, poz. 229 z późn. zm.) poprzez nieuwzględnienie, iż w dacie wydawania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę planowana inwestycja nie była zgodna z ustaleniami terenowych organów administracji państwowej, co potwierdza rozbieżność w dokumentacji - brak informacji o terenie z dnia 16 czerwca 1986, do której załącznikiem były warunki wykorzystania terenu, załączone jako część informacji o terenie z dnia 20 marca 1986r.;

4) naruszenie art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, iż decyzja z dnia 29 lipca 1986 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa (nie tylko z naruszeniem prawa strony do uczestnictwa w postępowaniu), w szczególności naruszała:

a) art. 6 k.p.a. zasadę praworządności, poprzez skonstruowanie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Supraśl w sposób budzący wątpliwości interpretacyjne prowadzące do całkowicie sprzecznej interpretacji treści decyzji przez strony i uczestników postępowania, jak również organy Państwa od chwili wydania decyzji;

b) art. 7 k.p.a. zasady uwzględniania interesu społecznego i interesu obywateli, poprzez nie uwzględnienie przy wydawaniu decyzji o pozwolenie na budowę, iż nie został zgromadzony w całości materiał dowodowy umożliwiający wydanie decyzji, jak również nie zważenie na charakter prowadzonej działalności w miejscu objętym wnioskiem, a tym samym dopuszczenie do ingerencji w słuszny interes obywateli;

c) art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasady oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez należytego rozważenia i zebrania wszystkich materiałów sprawy oraz niedokonania żadnych czynności mających na celu ustalenie kręgu stron postępowania, jak również nieuwzględnieni rozbieżności dokumentacji (załącznik nr 1a - warunki wykorzystania ternu był załącznikiem do informacji o terenie z dnia 16 czerwca 1986 r., a nie informacji o terenie załączonej do wniosku z dnia 20.03.1986 r., co ewidentnie świadczy o manipulacji dokumentacją akt sprawy);

d) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. wskutek nie zebrania i nierozważenia całego materiału dowodowego sprawy;

e) art. 28 k.p.a. - co wprost wynika również z uzasadnienia decyzji Wojewody Podlaskiego odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji, który w treści uzasadnienia wskazał (s. 3), iż Państwo A. i G. G. nie brali udziału w przedmiotowym postępowaniu;

5) z ostrożności procesowej - art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie błędnego zakwalifikowania wniosku skarżących i potraktowanie go - w ramach niniejszego postępowania jako wniosku o stwierdzenie nieważności, zamiast wniosku o wznowienie postępowania;

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz decyzji Wojewody Podlaskiego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotknięte jest błędem logicznym i podważa zaufanie obywateli do organów Państwa. Z jednej strony Sąd powołując się na orzecznictwo Wojewódzkich Sądów Administracyjnych stwierdza, iż "rażące naruszenie prawa, o którym mowa w ww. przepisie (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego i materialnego...", z drugiej zaś wskazuje, iż tego rodzaju wada (a więc naruszenie przepisu procedury administracyjnej poprzez niezapewnienie stronie udziału w tym postępowaniu) dotyczy postępowania administracyjnego, a nierozumianej sensu strcto decyzji administracyjnej". Idąc tokiem rozumowania Sądu trudno byłoby znaleźć jakiekolwiek naruszenie proceduralne - a więc trafnie postawić zarzut naruszenia k.p.a. - które mogłoby stanowić podstawę wzruszenia prawomocnej decyzji administracyjnej w trybie stwierdzenia jej nieważności. W ocenie skarżących sąd dokonuje błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 i pojęcia "rażącego naruszenia prawa".

Już w uzasadnieniu skargi skarżący wskazywali, iż organ odwoławczy nie uwzględnił, iż już z samej treści uzasadnienia wynika ewidentny brak konsekwencji - z jednej strony organ uznaje, iż "za decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa uważane jest rozstrzygnięcie ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem, co na podstawie jego brzmienia jest bezdyskusyjne", następnie organ ustala i uznaje, iż skarżący nie brali udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, jako strony postępowania. W konsekwencji jednak organy administracji odmawiały stwierdzenia nieważności decyzji z 1986 r, albowiem przyjęły, że jest to wyłączna przesłanka do wznowienia postępowania, pomija jednakże rozpoznanie postawionych zarzutów dotyczących rażącego naruszenia ogólnych zasad postępowania normatywnych. Zarówno organy jak i Sąd pomijają fakt, iż zasady ogólne są przepisami normatywnymi, z których wynikają określone prawa i obowiązki i również naruszenie tych przepisów może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadku, gdy doszło do ich rażącego naruszenia, jak w niniejszej sprawie. Wyłączenie udziału strony w postępowaniu stanowi o tym, iż zostało naruszone prawo w sferze proceduralnej, a to uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

W sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia art. 6, 7, 8 w zw. z art. 77 k.p.a. (nieustalenie zakresu oddziaływania inwestycji i nie dopuszczenie do udziału w postępowaniu osób, którym przysługiwała prawa stron), art. 9 (brak jakiejkolwiek informacji o toczącym się postępowaniu, nie ustalenie stron postępowania, arbitralność). Naruszenia te miały miejsce nie tylko przy wydawaniu decyzji o stwierdzenie nieważności, której wnieśli skarżący, ale również przy procedowaniu organów w ramach przedmiotowego postępowania i w żaden sposób nie zostało uwzględnione to przez Sąd I instancji. W ocenie skarżących nie została należycie rozważona przez organy administracji przesłanka względów społeczno ekonomicznych mająca wpływ na wystąpienie rażącego naruszenia prawa.

Zarówno organy rozpatrujące przedmiotową sprawę, jak również Sąd, nie uwzględnili, iż nie jest prawdą, jakoby "rozwiązania projektowe kwestionowanego zamierzenia budowlanego przedstawione w planie realizacyjnym (stanowiącej załącznik nr 1 kwestionowanej przez Skarżących decyzji) nie naruszają ustalonej przedmiotowym pozwoleniem na budowę, 30 - metrowej strefy ochronnej od budynków mieszkalnych. Z danych (zawartych w tymże planie) dotyczących istniejących budynków wynika, iż na działkach skarżących nie znajdowały się budynki mieszkalne, a jedynie budynki gospodarcze." W świetle akt postępowania administracyjnego toczącego się przed Podlaskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego i decyzji z dnia [...] października 2003 r. powyższe stwierdzenie jest całkowicie sprzeczne z prawdą. W aktach sprawy oznaczonej sygnaturą akt [...] w Białymstoku wynika, iż "na działkach (skarżących - przyp. AZG) nie istnieje jeden budynek mieszkalny, lecz ciąg budynków, które powstawały sukcesywnie". Te budynki były ujmowane w planach. Tym samym ustalenia organów w ramach przedmiotowego postępowania i postępowania sądowoadministracyjnego opierały się na niekompletnym materiale dowodowym, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny inspektor nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego i przepisach szczególnych nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego związane są z zasadą niekonkurencyjności, polegającą na tym, że ich rolą jest usuwanie wyłącznie określonych wad decyzji i tryby te nie mogą być stosowane zamiennie (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadaministracyjne, Warszawa 2009, s. 298). Pierwszeństwo ma przy tym tryb najdalej idący, to znaczy tryb prowadzący do usunięcia skutków wydania wadliwej decyzji ex tunc — od chwili jej wejścia do obrotu prawnego. Natomiast postępowaniu nadzwyczajnemu, mającemu na celu podważenie ostatecznej decyzji administracyjnej z powodu jej wadliwości, należy przypisać pierwszeństwo w stosunku do innych trybów postępowania administracyjnego wynikających z przepisów prawa materialnego, mogących doprowadzić również do uchylenia decyzji administracyjnej, bez wykazywania jej wadliwości (np. art. 36a Prawa budowlanego). Z wyeliminowaniem ostatecznej decyzji z obrotu prawnego w drodze wznowienia postępowania wiążą się bowiem również dalej idące skutki prawne, między innymi w postaci możliwości zgłaszania przez strony roszczeń odszkodowawczych. Zarówno tryb stwierdzenia nieważności decyzji, jak i tryb wznowienia postępowania mogą być zastosowane wyłącznie wtedy, gdy spełnione są przesłanki do jego zastosowania. Wady decyzji uzasadniające stwierdzenie jej nieważności określa art. 156 § 1 k.p.a., natomiast wady postępowania uzasadniające wznowienie postępowania wylicza art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. Każdy z tych trybów służy usunięciu tylko konkretnej wadliwości decyzji. W konsekwencji tryby te nie mogą być ani stosowane zamiennie ani też łącznie w ramach jednego postępowania (wyrok NSA z dnia 4 października 2002 r., IV SA 1206/02/ONSA 2003, nr 4 poz. 140).

Zauważyć przy tym wypada, iż inne są organy właściwe do prowadzenia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji, a inne do prowadzenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. Organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności jest, co do zasady organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał dotychczasową decyzję – art. 157 § 1 k.p.a., natomiast organem właściwym w sprawach wznowienia postępowania jest również, co do zasady organ, który wydał dotychczasową decyzję w ostatniej instancji – art. 150 § 1 k.p.a.

Tak więc, jeżeli składający skargę kasacyjną zostali pominięci w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie przez Naczelnika Miasta i Gminy Supraśl decyzji z dnia 29 lipca 1986 r. udzielającej J. Z. pozwolenia na budowę warsztatu produkcji materiałów budowlanych o podanych w niej parametrach na działce położonej w G. przy ul. [...] nr ewid. [...], mimo, że należące do nich działki znajdowały się w 30 metrowej strefie ochronnej od budynków mieszkalnych określonej w tej decyzji, to pod warunkiem, że istniały na nich budynki mieszkalne, z całą pewnością spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegająca na tym, że strony postępowania - właściciele tych działek bez własnej winy nie wzięły udziału w tym postępowaniu. Z wyżej przytoczonych względów braku udziału stron w postępowaniu administracyjnym, skoro z woli ustawodawcy jest to odrębna przesłanka wznowienia postępowania nie można traktować jednocześnie jako rażącego naruszenia prawa w tym rażącego naruszenia art. 28 k.p.a. Okoliczność ta nie mogła być brana pod uwagę w toku wszczętego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 lipca 1986 r. Nie zmienia to faktu, iż składający skargę kasacyjną mogli wystąpić do następcy prawnego Naczelnika Miasta i Gminy Supraśl z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej owa decyzja ostateczną z dnia 29 lipca 1986 r. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 147 k.p.a. postępowanie takie może zostać wszczęte wyłącznie na żądanie strony, czego nie wzięli pod uwagę składający skargę kasacyjną. Nie uwzględnili także faktu, iż ich wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 1986 r. podyktowany był tym, iż twierdzili oni, że kwestionowana decyzja była sprzeczna z obowiązującym w czasie jej wydania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dopiero na etapie skargi do Sądu I instancji pojawiła się okoliczność pominięcia skarżących w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z 1986 r.

Z podniesionych wyżej względów zarzuty skargi kasacyjnej nie są trafne.

Zarzucanie sądowi niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b p.p.s.a. jest całkowicie chybione, gdyż Sąd tych przepisów w rozpoznawanej sprawie nie tylko nie stosował, ale nie mógł zastosować, gdyż zaskarżona do niego decyzja nie naruszała ani prawa materialnego, ani nie zawierała naruszenia przepisów postępowania uzasadniających wznowienie postępowania. Sąd I instancji nie naruszył też art. 134 § 1 p.p.s.a., Gdyż rozpoznając skargę na decyzje wydaną w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, nie mógł rozpoznawać kwestii ewentualnej wadliwości decyzji uzasadniającej wznowienie postępowania, która to kwestia powinna być wcześniej przedmiotem postępowania prowadzonego przez właściwe organy administracji. Mówienie zaś o naruszeniu przez Sąd art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez nie odnotowanie tego, iż organy administracji, które przeprowadziły postępowanie w sprawie odtworzenia akt sprawy zakończonej decyzją wydaną 22 lata wcześniej jest całkowitym nieporozumieniem.

Całkowicie chybione jest także zarzucanie Sądowi naruszenia art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 5 w zw. z art. 31 ust 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 z późna. zm.). Abstrahując już od tego, że w skardze kasacyjnej nie określono, czy jest to naruszenie przepisów postępowania, czy też naruszenie prawa materialnego, to zarzuty te nie mogą być uwzględnione. Art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił, że pozwolenie budowlane może być wydane wyłącznie podmiotowi, który wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. W skardze kasacyjnej w żaden sposób nie udokumentowano, że decyzja z 1986 r. była obarczona taką wadą. W myśl art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Pozwolenie na budowę mogło być wydane po uprzednim uzyskaniu wymaganego przepisami szczególnymi porozumienia, zgody lub pozwolenia innych organów administracji. Upatrywanie naruszenia tego przepisu w tym, że po 22 latach od wydania pozwolenia budowlanego w aktach administracyjnych bark jest informacji o terenie z 16 czerwca 1986 r., podczas, gdy z akt tych wynika, że organ wydający decyzję wypowiedział się w sprawach urbanistycznego i architektonicznego zagospodarowania terenu inwestycji stosowanie do art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Nadmienić należy, iż w pełni rację ma Sąd I instancji stwierdzając, iż okoliczność, że w dacie wydaniu decyzji z 1986 r. w 30 metrowej strefie ochronnej od inwestycji nie były zlokalizowane budynki mieszkalne na działce stanowiącej obecnie własność składających skargę kasacyjną, a samowolna zmiana przeznaczenia istniejących budynków nie może mieć w rozpoznawanej sprawie żadnego znaczenia z punktu widzenia oceny legalności decyzji z 1986 r.

Upatrywanie przez składających skargę kasacyjna rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a przez naruszenie art. 6, 7, 8 77 § 1 i 28 k.p.a. nie jest trafne. W orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze — skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności — gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Decyzja z 1986 r. nie wywoływała i nie powinna wywoływać, żadnych wątpliwości, co do swej treści i znaczenia. Przed jej wydaniem zgromadzono pełny materiał dowodowy, nie naruszała ona także zasady pogłębiania zaufania do organów państwa. Kwestia zaś stron postępowania porzedzającego wydanie tej decyzji uzależniona była od tego, czy w odległości 30 m od inwestycji zlokalizowane były budynki mieszkalne. Jeżeli tak, to, o czym była już mowa, właściciele nieruchomości, na których owe domy były zlokalizowane powinni brać udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji. Jeżeli zaś nie brali udziału to, stosownie do art. 147 § 2 k.p.a. w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedzieli się o wydaniu tej decyzji winni wystąpić do organu który decyzje wydał z wnioskiem o wznowienie postępowania.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.