Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi E. L. na bezczynność Dyrektora "A" w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) w pozostałym zakresie umarza postępowanie; 4) zasądza od Dyrektora "A" w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca E. L. działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.), zwróciła się do Dyrektora A w C. wnioskiem z dnia 13 maja 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie treści decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia uczniowi na indywidualny tok nauki w 2014 r.

W skardze z dnia 26 maja 2017 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca E. L. wniosła o:

1) zobowiązanie organu - Dyrektora A w C. do rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia 13 maja 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku,

2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,

3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

4) przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z:

a) wiadomości e-mail skarżącego z dnia 13 maja 2016 r. - na okoliczność złożenia dnia 13 maja 2016 r. wniosku o udostępnienie informacji publicznej,

b) wiadomości e-mail skarżącego z dnia 25 lipca 2016 r. - na okoliczność złożenia dnia 13 maja 2016 r. wniosku o udostępnienie informacji publicznej i ponowienia go dnia 25 lipca 2016 r.

c) wiadomości e-mail z dnia 25 lipca 2016 r., godz. 8:21 - na okoliczność dostarczenia organowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz odczytania wiadomości przez organ,

d) wydruku ze strony internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Gminy C.- celem ustalenia adresu email, z którego korzysta organ,

e) wydruku ze strony internetowej [...] Kuratora Oświaty - celem ustalenia adresu email, z którego korzysta organ,

f) wydruku ze strony internetowej Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych w C.- celem ustalenia adresu email, z którego korzysta organ oraz ustalenia, że Gmina C. prowadzi A w C.,

g) wydruku ze strony internetowej Bazy Internetowej REGON A w C.- celem ustalenia adresu email, z którego korzysta organ,

h) wydruku Statutu A w C. - celem ustalenia, że Gmina C. prowadzi A w C.,

5) zobowiązanie organu do przedstawienia uwierzytelnionego odpisu Statutu A w C., a następnie przeprowadzenie dowodu z nadesłanego dokumentu - celem ustalenia, że Gmina C. prowadzi A w C.,

6) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym,

7) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej przesłano na adres [...] Powyższy adres e-mail został wskazany na stronie internetowej [...] Kuratora Oświaty i Burmistrza Gminy C., a także w rejestrze REGON i na stronie internetowej Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych w C.. Podniosła, iż wobec braku odpowiedzi ponowiła wniosek dnia 25 lipca 2016 r. i otrzymała potwierdzenie odczytania dnia 25 lipca 2016 r. wiadomości przez organ. Pomimo powyższego, organ nie udzielił odpowiedzi na złożony wniosek. W ocenie skarżącej bezczynność miała cechy rażącego naruszenia prawa. Wniosek skarżącej pozostał nierozpoznany przez około rok czasu, zaś organ nie podjął jakichkolwiek starań celem jego załatwienia. w opinii strony, to uzasadnia przyjęcie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor A w C. wniósł o oddalenie skargi, ewentualne o umorzenie postępowania oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 02 czerwca 2017 r. odpowiedział na wniosek skarżącej z dnia 13 maja 2016 roku dotyczący wydania decyzji w sprawie udzielenia zgody uczniowi na indywidualnego tok nauczania. Organ jednocześnie wyjaśnił, że do zwłoki w udzieleniu informacji publicznej doszło w wyniku błędnego przekonania Dyrektora A że odpowiedź na wniosek została już przesłana do wnioskodawcy w maju 2016 roku, a niewysłanie jej było wynikiem przeoczenia w ogromnej ilości wiadomości przychodzących codziennie na skrzynkę szkoły, jak również faktem, że ponaglenie skierowane zostało w okresie wakacyjnym oraz problemami z funkcjonowaniem serwera. Problemy z serwerem zostały zgłoszone i w wyniku podjętych działań aktualnie szkoła przechodzi na nowy serwer. Stąd też zdaniem Dyrektora Szkoły nie doszło do rażącego naruszenia prawa, zwłoka w udzieleniu informacji publicznej nie była także spowodowana działaniem umyślnym. Nadto organ udzielił żądanej informacji zatem nie pozostaje w stanie bezczynności.

Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 18 lipca 2017 r. wniosła o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 13 maja 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie wskazała, że w pozostałym zakresie, podtrzymuje wnioski zawarte w punktach od 2) do 7) skargi z dnia 26 maja 2017 r. Skarżący podniosła, iż przyznaje, że otrzymała pismo organu z dnia 02 czerwca 2017 r., udzielone w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji z dnia 13 maja 2016 r., zawierające informację, że w 2014 r. do Dyrekcji A w C. nie wpłynął żaden wniosek o udzielenie uczniowi zezwolenia na indywidualny tok nauki, w związku z tym nie wydano takiej decyzji. Skarżąca zaprzeczyła natomiast, aby otrzymała jakąkolwiek wiadomość e-mail w tym przedmiocie. Jednakże, na skutek doręczenia pisma z dnia 02 czerwca 2017 r., skarżąca uzyskała odpowiedź na wniosek z dnia 13 maja 2016 r. (choć w innej formie niż wskazana we wniosku) i z tej przyczyny, postępowanie w tym zakresie powinno podlegać umorzeniu. Skarżąca podkreśliła przy tym, iż brak jest podstaw dla obciążenia skarżącej kosztami postępowania, jak domaga się tego organ. Treść odpowiedzi na skargę nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ pozostawał w dacie wniesienia skargi w stanie bezczynności, co nakazuje uznanie organu za przegrywającego sprawę. Ponadto skarżąca zaznaczyła, nie ma podstaw dla zasądzenia od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, albowiem przepisy P.p.s.a. nie dają podstawy dla zasądzenia kosztów postępowania przed wojewódzkim sądem

administracyjnym na rzecz organu, za wyjątkiem art. 208 P.p.s.a., a przesłanki zastosowania tego przepisu nie zaktualizowały się w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Z kolei stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Celem skargi na bezczynność organu administracji jest natomiast zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie zostały dokonane przez organ. Natomiast Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.

W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.

W kontrolowanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Dyrektora A w C. w związku z niezałatwieniem jego wniosku z dnia 13 maja 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie treści decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia uczniowi na indywidualny tok nauki w 2014 r.

Wobec tego prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić postępowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, jest ustawa z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. r., poz. 176), zwana dalej "u.d.i.p."

Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

W rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że Dyrektora A w C. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Pojęcie informacji publicznej określone natomiast zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym.

Okoliczność, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności, tajemnice przedsiębiorstwa czy też inne prawem chronione tajemnice, nie oznacza, że traci ona charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom.

W tej sytuacji wniosek powinien był być rozpoznany w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a podmiot zobowiązany winien zakończyć wszczęte tym wnioskiem postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej zgodnie z wnioskiem (art. 7 ust. 1 pkt 2) lub poprzez odmowę udzielenia informacji albo poprzez umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.). Czynności tych organ powinien dokonać, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

W niniejszej sprawie wniosek skarżącego do dnia złożenia skargi nie został załatwiony w wymieniony wyżej sposób.

Bezczynność organu zachodzi bowiem nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku niedokonania czynności lub odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia czynności lub wydania danego aktu. Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej.

Powyższe kwalifikuje skargę jako zasadną wobec pozostawania organu w bezczynności w momencie jej wniesienia. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a Sąd stwierdził , że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. W okolicznościach sprawy nie mogło jednak dojść do uwzględnienia skargi, gdyż po jej wniesieniu bezczynność ustała, bowiem organ pismem z dnia 02 czerwca 2017 r. odpowiedział na wniosek skarżącej z dnia 13 maja 2016 roku dotyczący wydania decyzji w sprawie udzielenia zgody uczniowi na indywidualnego tok nauczania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. przewiduje w razie bezczynności organu zobowiązanie go do wydania aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku. Zatem ma na celu wymuszenie załatwienia sprawy. Nie jest to możliwe, gdy sprawa już została zakończona. W takiej sytuacji należy przyjąć, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

W związku ze stwierdzeniem, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu Sąd był zobowiązany do rozstrzygnięcia – zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. - czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12).

Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że miała ona charakter kwalifikowany. Niewątpliwie jako rażące naruszenie prawa należy ocenić znaczne, bo ponad 12 miesięczne, przekroczenie terminów przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej i brak w tym czasie jakiejkolwiek reakcji na wniosek skarżącej. Organ swojej bezczynności w sprawie nie wyjaśnił w przekonujący sposób, albowiem twierdzenie, że ponaglenie nadeszło w okresie wakacyjnym, jak i wskazanie, iż organ pozostawał w przekonaniu, że odpowiedź na wniosek została udzielona w maju 2016 r. - jest najdelikatniej rzecz ujmując niepoważne. Odpowiedzi udzielono dopiero wobec złożenia skargi do Sądu. Nie istniały zatem jakiekolwiek istotne przeszkody uniemożliwiające realizacje wniosku skarżącej czy też skomplikowany charakter sprawy. Stanowi to bezspornie naruszenie zasady szybkości postępowania oraz obowiązku informowania strony o podejmowanych czynnościach. Bez wątpienia takie postępowanie organu należy ocenić jako lekceważenie skarżącej, co zdecydowanie nie zasługuje na aprobatę. Takie działanie organu w niniejszej sprawie, narusza standardy demokratycznego państwa prawnego, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do jego organów.

O zwrocie kosztów postępowania przez organ na rzecz skarżącej, na które składa się wpis od skargi oraz koszty wynagrodzenia radcy prawnego, orzeczono zgodnie z art. 201 § 1 w zw. z art. 209 P.p.s.a.