Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 5 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi Gminy Olsztyn na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 grudnia 2017 roku nr PN.4131.373.2017 w przedmiocie zmiany nazwy ulicy 1. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze; 2. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącej Gminy Olsztyn kwotę 480 złotych (słownie: czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Zarządzeniem zastępczym z dnia "[...]"r. Wojewoda W (dalej jako: Wojewoda, organ nadzoru), działając na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz.U. z 2016r., poz. 744 ze zm.) zwana: ustawą o zakazie propagowania komunizmu, zarządził: "w § 1. Ulicy Dąbrowszczaków położonej w mieście O nadaje się nazwę Erwina Kruka; § 2. Zarządzenie zastępcze wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego".

W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda podał, że z dniem 2 września 2016r. weszła w życie ustawa o zakazie propagowania komunizmu, która w art. 1 ust. 1 wprowadziła regulację, zgodnie z którą nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek

pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 ww. ustawy obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku jednostki samorządu terytorialnego lub związku metropolitalnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Z art. 6 ust. 2 ww. ustawy wynika natomiast, że w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust.1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ustawy, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1.

Wyjaśniono, że w piśmie ze "[...]"r. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: IPN, Instytut) wskazał, że w jego ocenie, nazwa ulicy Dąbrowszczaków w O, podlega zmianie jako wypełniająca normę art. 1 ustawy. Wobec tego organ nadzoru zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu wystąpił do IPN o opinię potwierdzającą niezgodność nazwy ulicy Dąbrowszczaków z art. 1 ww. ustawy.

Opinią z dnia "[...]"r. (znak: [...]), IPN potwierdził tę niezgodność. W opinii wskazano, że: "W ocenie Instytutu Pamięci Narodowej-KŚZpNP wymieniona nazwa upamiętnia organizację symbolizującą komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Na poparcie powyższego wskazuję, co następuje: "Dąbrowszczacy" to pojęcie odnoszące się do komunistów i innych ochotników (przede wszystkim narodowości polskiej) - członków XllI Brygady Międzynarodowej im. Jarosława Dąbrowskiego w czasie wojny domowej i sowieckiej interwencji w Hiszpanii w latach 1936-1939. Pojęcie to niekiedy rozszerzone jest także na innych uczestników wojny w Hiszpanii narodowości polskiej. Byli realizatorami polityki stalinowskiej na Pćłwyspie Iberyjskim. Ze względów propagandowych wykorzystywali jako patrona Jarosława Dąbrowskiego, od lat nieżyjącego zasłużonego polskiego dowódcę, członka Komitetu Centralnego Narodowego, przekształconego w Rząd Narodowy w okresie Powstania Styczniowego, emigranta we Francji, który po klęsce w wojnie z Prusami w roku 1871, stanął na czele wojsk tzw. Komuny Paryskiej i zginął na barykadach w Paryżu. Polscy komuniści byli rozproszeni po brygadach różnych narodowości. Należeli m.in. do ściśle współpracującego z wywiadem sowieckim pionu politycznego - pełnili m. in. funkcje komisarzy politycznych, tworzonych przy poszczególnych jednostkach wojskowych według wzorców stalinowskich. Jednym z pierwszych polskojęzycznych oddziałów była 36-osobowa grupa im. J Dąbrowskiego (...) W latach wojny jako tzw. "hiszpanie" stali się zapleczem kadrowym dla powstających w centralnej Polsce oddziałów komunistycznej Gwardii Ludowej PPR. Jej pierwszym dowódcą był" hiszpan"

przeszkolony w ZSRR dywersant Bolesław Małojec - jeden z dowódców Brygady

im. Dąbrowskiego w 1938 roku. Jako "dąbrowszczacy stali się częścią propagandowego mitu w okresie PRL, głoszącego, iż komuniści w różnych krajach świata walczyli o wyzwolenie "narodowe i społeczne", przy pełnym przemilczeniu ich dążeń do rozszerzenia systemu stalinowskiego i zasięgu totalitarnego ZSRR na inne kraje Europy."

Mając to stanowisko na uwadze, które Wojewoda podziela, należało stwierdzić, że nazwa ulicy Dąbrowszczaków, jest nazwą wypełniającą dyspozycję art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Skoro Rada Miasta O, w terminie wskazanym w art. 6 ust. 1 tej ustawy nie zmieniła nazwy ulicy Dąbrowszczaków, koniecznym stało się wydanie zarządzenia zastępczego. Organ nadzoru nadał ulicy nazwę Erwina Kruka - nazwa ta jest zgodna z art. 1 ww. ustawy. Podano, że Erwin Kruk urodzil się 4 maja 1941r. we wsi Gutfeld, obecnie Dobrzyń k. Nidzicy, zmarł 31 marca 2017 roku w Olsztynie - mazurski poeta, pisarz, tłumacz, dziennikarz, publicysta, działacz na rzecz zachowania kultury mazurskiej, zwany "sumieniem Mazur". Był członkiem Związku Literatów Polskich i Stowarzyszenia Dziennikarzy Polskich. Wydał wiele powieści oraz tomików wierszy, m.in. "Rysowanie z pamięci" (1963), "Zapisy powrotu" (1969), "Z krainy Nod" (1987), "Kronika z Mazur" (1989), "Spadek: zapiski mazurskie 2007-2009" (2009), "Nieobecność" (2015). Działał w strukturach "Solidarności". W 1989r. w wolnych wyborach do Senatu RP uzyskał mandat senatora. Był świeckim członkiem synodu Kościoła Ewangelicko-Augsburskiego w Rzeczypospolitej Polskiej oraz członkiem synodu Diecezji Mazurskiej. W czerwcu 2016r. władze Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego przyznały mu tytuł doktora honoris causa.

2. Na to zarządzenie zastępcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę wniosła Rada Miasta O, reprezentowana przez r. pr. A. N. Wnioskowano o uchylenie zarządzenia na podstawie art. 148 p.p.s.a oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucono wydanemu zarządzeniu naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1999r. poz. 483 ze zm) w związku z § 4 ust. 3 uchwały Nr "[...]" Rady Miasta O z dnia [...]r. w sprawie ustalenia zasad nadawania nazw ulicom, placom, parkom i innym terenowym obiektom publicznym oraz drogom wewnętrznym położonym na terenie Miasta O (Dz. Urzęd. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2010r. Nr 204, poz. 2655) dalej jako: uchwała Nr "[...]", polegającym na nadaniu nazwy ulicy z naruszeniem przepisów prawa miejscowego obowiązującego w mieście O.

W motywach uzasadnienia potwierdzono, że Wojewoda nadając nową nazwę ulicy ma dużą swobodę, jednak ograniczony jest przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Konstytucja RP w art. 87 wskazuje zamknięty katalog źródeł prawa obowiązującego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wśród których to źródeł są akty prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP, niektóre z uchwał rady gminy stanowią przepisy prawa miejscowego, które obowiązują wszystkie podmioty i organy na danym obszarze. Takim aktem prawa miejscowego jest uchwała Nr [...], która w § 4 ust. 3 stanowi, iż nie można nadawać nazw ulic pochodzących od nazwisk wcześniej niż po upływie 5 lat od śmierci upamiętnianej osoby. Z uzasadnienia skarżonego aktu wynika natomiast, że Erwin Kruk zmarł 31 marca 2017r., a zatem nie upłynął 5 letni termin przewidziany przepisem prawa miejscowego. Wprowadzona kwestionowanym zarządzeniem zastępczym nazwa ulicy narusza zatem § 4 ust. 3 uchwały Nr [...].

3. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W, reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. E. C., wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego. W kwestii zarzutu dotyczącego braku zastosowania zapisów uchwały Nr "[...]" wyjaśniono, że wskazany akt prawa miejscowego wydano na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, zatem dotyczy nadawania nazw ulic (...) w trybie ww. przepisu przez Radę Miasta O. Ustawa o zakazie propagowania komunizmu nadała zaś Wojewodzie samodzielne uprawnienia w zakresie nadawania nazw ulic (...) w przypadkach, kiedy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego tego obowiązku nie wykona w terminie. Wobec tego, zaistnienie przesłanki z art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu oznacza, że Wojewoda jest uprawniony i zobowiązany do zmiany nazwy ulicy na zasadach określonych w ustawie o zakazie propagowania komunizmu. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie delegacji ustawowej, zatem zajmują w hierarchii źródeł prawa pozycję zależną od normy ustawowej i Konstytucji RP, wobec czego uregulowania ustawowe mają zawsze pierwszeństwo przed uregulowaniami aktów niższej rangi i nie mogą być podstawą do wyłączenia przepisów ustawowych. Ustawa o zakazie propagowania komunizmu nie przewiduje stosowania aktów prawa miejscowego przy nadawaniu nazw ulic przez wojewodę. Reasumując w tej sprawie uchwała Nr [...] nie ma zastosowania do nadawaniu nazw ulic przez Wojewodę w trybie ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Kontrola sądu sprowadza się do kryterium zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres działań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 z późn. zm) zwanej dalej: p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. ustawodawca przewidział skargę na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie zasadność skarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a., stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Sąd poddawszy kontroli skarżone zarządzenie zastępcze stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną zarządzenia zastępczego stanowi ustawa z dnia 1 kwietnia 2016r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, która w art. 6 ust. 1 przewidziała obowiązek zmiany w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób. Poza sporem pozostaje okoliczność, że ustawa ta weszła w życie 2 września 2016r., gdyż Dziennik Ustaw, w którym została opublikowana nosi datę 1 czerwca 2016r. i z mocy art. 7 ww. ustawy weszła ona w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia. Do zmiany nazw w ciągu 12 miesięcy tj. do 2 września 2017r. zobowiązany był właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, co w rzeczonej sprawie oznaczało Radę Miasta O. Po upływie 12 miesięcznego terminu właściwy miejscowo Wojewoda miał 3 miesiące na wydanie zarządzenia zastępczego, w którym nadawał nazwę zgodną z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

W tym miejscu pozostaje wskazać, że zarządzenie zastępcze - oprócz rozstrzygnięcia nadzorczego - jest kolejnym środkiem nadzoru nad samorządem terytorialnym, który stosownie do zapisu art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1875, z późn. zm) dalej: u.s.g., sprawowany jest przez organy nadzoru, którymi są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. "Cechą polskiego systemu środków nadzoru jest to, że w większości mamy do czynienia ze środkami o charakterze następczym, weryfikacyjnym. Działania podejmowane przez organy nadzoru i stosowane środki prowadzą zazwyczaj do eliminowania z obrotu prawnego aktów organów samorządowych sprzecznych z prawem. Celem bowiem nadzoru jest niedopuszczenie, zapobieżenie i przeciwdziałanie naruszeniom prawa. Organy nadzoru w razie naruszenia prawa przez działanie organu nadzorowanego mają doprowadzić do sytuacji, w której organ ten sam zmieni swoje działanie (uchwałą, zarządzeniem), a w przypadku braku działania organu nadzorowanego - władczo uchyla ten akt (P. Sosnowski, Gminne planowanie przestrzenne a administracja rządowa, Warszawa 2011, s. 160). Zarządzenie zastępcze jest wyjątkiem od tak ukształtowanego systemu środków nadzoru. Celem zarządzenia zastępczego w komentowanym przepisie jest nie tyle eliminacja sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia organu samorządowego, któremu służy przede wszystkim instytucja stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządowego, ile przede wszystkim jego zastąpienie rozstrzygnięciem wydanym przez organ nadzoru. Jak zauważają przedstawiciele doktryny prawa administracyjnego, organy nadzoru mają rozstrzygać kwestie prawne w interesie ochrony porządku prawnego, a nie brać same odpowiedzialności za rozwiązywanie problemów, do czego prowadzi zastosowanie środka zastępującego akt organu samorządu; w takim przypadku organ nadzoru przejmuje odpowiedzialność za merytoryczną stronę sprawy (P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 245). Istotą zarządzenia zastępczego jest zastąpienie działania organu nadzorowanego działaniem innego organu w sytuacji, gdy organ nadzorowany nie podejmie realizacji czynności nakazanych przez prawo" (vide: Komentarz do art. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu - Marcin Makowski (red.) Marta Makowska).

Rozstrzygnięcia organu nadzoru podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W tej sprawie skarga do sądu administracyjnego została wniesiona przez skarżącą w dniu 5 stycznia 2018r., a zatem przed wejściem w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2017r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz.U. z 2017r. poz. 2495), która ogranicza możliwość zaskarżenia zarządzenia zastępczego. Przewiduje ona, że uprawnienie to przysługuje jednostkom samorządu terytorialnego albo związkom, o których mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku - art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Wprawdzie w art. 4 ustawy zmieniającej zapisano, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, jednak w rzeczonej sprawie zachodzi przypadek sprawy już zakończonej, gdyż w dniu 5 stycznia 2018r. została wniesiona skarga do sądu administracyjnego i z tym dniem wszczęte zostało postępowanie sądowoadministracyjne. Oznacza to, że przepis art. 4 ustawy zmieniającej nie znajduje zastosowania w tej sprawie.

Nadto zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o zakazie propagowania komunizmu przepisy art. 98, art. 100 i art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (...) stosuje się odpowiednio, co oznacza, że w postępowaniu dotyczącym wydanego zarządzenia zastępczego prawodawca przewidział procedurę kontroli legalności takiego aktu podobną do kontroli wykonywanej w stosunku do rozstrzygnięcia nadzorczego. Z art. 98 ust. 1 zd. 2 u.s.g. wynika zasada, iż akt taki podlega zaskarżeniu z powodu jego niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia doręczenia. Natomiast podstawą do wniesienia skargi na taki akt jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 zd. 2 u.s.g.) W sprawie taką uchwałę podjęła Rada Miasta O w dniu "[...]"r. Nr "[...]", w której postanowiono o wniesieniu skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...]r. dotyczące zmiany nazwy ulicy Dąbrowszczaków.

Jak już podano wyżej przedmiotem skargi jest zarządzenie zastępcze Wojewody z "[...]"r. dotyczące zmiany nazwy ulicy położonej w O z "Dąbrowszczaków" na "Erwina Kruka". Zarządzenie to wydane zostało na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

W tym miejscu wskazać należy, że w myśl art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013r. poz. 260), a także wznoszenia pomników. Natomiast z art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu wynika że, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. W myśl art. 1 ust. 2 ww. ustawy, za propagowanie komunizmu uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji., wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Natomiast z art. 6 ust. 2 ww. ustawy wynika, że w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ustawy, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1.

Z uwagi na podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z § 4 ust. 3 uchwały Nr "[...]" wobec nadania nazwy ulicy z naruszeniem przepisów prawa miejscowego obowiązującego w O wskazać pozostaje, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

W odniesieniu do charakteru prawnego uchwały w sprawie nadania nazwy ulicy, doktryna nie jest jednomyślna. Sąd przychyla się jednak do stanowiska, zgodnie z którym uchwały tego rodzaju należy uznać za akty prawa miejscowego, ponieważ tworzą nowe normy i choć dotyczą indywidualnie oznaczonej ulicy, jednak krąg ich adresatów jest nieograniczony. Za uznaniem takich uchwał za akty prawa miejscowego "przemawiają także (...) spełniane przez nazwę ulicy funkcje publicznoprawne" (zob. M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, ZNSA 2006, nr 6, s.19.). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że uchwała w sprawie nadania (zmiany) nazwy ulicy stanowi akt prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2017r. sygn. akt II OSK 1039/15 oraz z 23 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 2904/14, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). O ile zatem uchwała w sprawie nadania nazwy ulicy (jej zmiany) stanowi akt prawa miejscowego, o tyle kontrowersyjny pozostaje pogląd co do uznania uchwały Nr "[...]" regulującej zasady nadawania nazw ulicom, placom, parkom i innym terenowym obiektom publicznym oraz drogom wewnętrznym na terenie miasta za akt prawa powszechnie obowiązującego, ponieważ o ile rada gminy posiada kompetencję, jako uprawniony organ, do nadawania m.in. nazw ulic, to określenie już zasad związanych z nadawaniem nazw ulic stanowi regulację, która wiąże samą radę gminy. Zatem brak jest podstaw do przyjęcia, iż zapisy tego aktu mają charakter norm generalnych i abstrakcyjnych, gdyż wiążą jedynie sam organ jednostki samorządu terytorialnego przy nadawaniu nazw wskazanych w niej obiektom. Natomiast Wojewoda, który w tej sprawie działał poprzez wydanie zarządzenia zastępczego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego zobowiązanym do stosowania zasad określonym w uchwale Nr "[...]". Na marginesie należy wskazać, że szereg przepisów powołanej uchwały ma charakter jedynie postulatywny, a nie określający ścisłe regulacji co do nadawania nazw. W związku z powyższym nie sposób uznać, że jest to regulacja , której naruszenie winno skutkować uchyleniem skarżonego zarządzenia zastępczego.

Nadto wyjaśnić pozostaje, co podniósł pełnomocnik Wojewody w odpowiedzi na skargę, że zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego - art. 87 ust. 2 Konstytucji. Zatem prawodawca w Konstytucji RP zawarł niewątpliwie zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany w oparciu o zasadę hierarchiczności. I tak ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od rozporządzeń i aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych regulujących te same kwestie w sposób odmienny. Prawidłowe zatem było stanowisko Wojewody, iż w zarządzeniu zastępczym w sprawie zmiany nazwy zobowiązany był jedynie do stosowania przesłanki wynikającej z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu w zakresie wyboru nowej nazwy dla ulicy, która objęta została przez organ nadzoru wskazaną wyżej regulacją.

Jednakże Sąd zobligowany treścią art.134 p.p.s.s., nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stwierdził z urzędu naruszenie prawa przez ww. akt tj. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Jak już wskazano wyżej zarządzenie zastępcze, podobnie jak rozstrzygnięcie nadzorcze, musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W tej sprawie organ nadzoru podstawą rozstrzygnięcia uczynił art. 6 ust. 2 ww. ustawy, który uprawnia organ do nadania nowej nazwy ulicy "Dąbrowszczaków", lecz wydanie takiego zarządzenia wymaga, zgodnie z art. 6 ust. 3 ww. ustawy, opinii IPN - KŚZpNP potwierdzającej niezgodność nazwy dotychczasowej. Oznacza to, że wydanie aktu musi być poprzedzone opinią IPN, która potwierdza niezgodność tej nazwy z art. 1 ww. ustawy. Z uzasadnienia zarządzenia zastępczego wynika, że w ocenie opinii IPN KŚZpNP z dnia "[...]"r. wynika, że nazwa Dąbrowszczaków upamiętnia organizację symbolizującą komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy. W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda zacytował znaczącą część tej opinii wskazując, że ją podziela. Brak jest natomiast jakiejkolwiek oceny organu nadzoru co do stwierdzenia zaistnienia przesłanek z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Wprawdzie w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 16 października 2017r. sygn. II SA/Gl 781/17 (dostępne w CBOSA) wskazano, że opinia IPN ma charakter oświadczenia wiedzy kompetentnej instytucji i jest wiążąca dla organu nadzoru, to skład orzekający w niniejszej sprawie, poglądu tego nie podziela.

Obowiązki Instytutu Pamięci Narodowej jako organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki wojewody, który wydaje zarządzenie zastępcze, nie są tożsame. To na wojewodzie spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu materialno-prawnego i tym samym wydania zarządzenia zastępczego, które merytorycznie załatwia sprawę.

Zgodnie z art. 53j ustawy z dnia 18 grudnia 1998r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko narodowi Polskiemu (j.t. Dz.U. z 2016 poz. 1575 ze zm.) "Instytut Pamięci prowadzi działalność związaną z upamiętnianiem historycznych wydarzeń, miejsc oraz postaci w dziejach walk i męczeństwa Narodu Polskiego, zarówno w kraju, jak i za granicą, a także miejsc walk i męczeństwa innych narodów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej...". Wykonywanie zadań w przytoczonym artykule następuje również przez zajmowanie stanowisk, wydawanie opinii o czym mowa w art. 53k ustawy o IPN.

Gdyby podzielić pogląd, że opinia IPN-u jest wiążąca dla organu nadzoru, to racjonalny ustawodawca uprawnienia określone w art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nadałby IPN, a nie wojewodzie. Tymczasem zadania nałożone na IPN w ustawie o IPN zobowiązują tą jednostkę do szczególnej staranności w badaniu wiedzy historycznej. W kontrolowanej sprawie, zdaniem Sądu, staranności tej zabrakło, zaś Wojewoda w wydanym zarządzeniu zastępczym nie zawarł żadnej własnej oceny co do stwierdzenia, czy faktycznie nazwa "Dąbrowszczacy" odpowiada dyspozycji art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu stanowiąc symbol komunizmu.

W opinii IPN stwierdzono, że ""Dąbrowszczacy" to pojęcie odnoszące się do komunistów i innych ochotników (przede wszystkim narodowości polskiej) - członków XllI Brygady Międzynarodowej im. Jarosława Dąbrowskiego w czasie wojny domowej i sowieckiej interwencji w Hiszpanii w latach 1936-1939. Pojęcie to niekiedy rozszerzone jest także na innych uczestników wojny w Hiszpanii narodowości polskiej".

Natomiast już tylko z ogólnodostępnych informacji zamieszczonych na stronach Encyklopedii internetowej PWN wynika, że "Dąbrowszczak to członek brygady im. Jarosława Dąbrowskiego, która walczyła po stronie republiki w wojnie domowej w Hiszpanii w latach 1936-1939". Powszechnie wiadomym jest, że pojęciem "Dąbrowszczacy" obejmuje się ochotnicze oddziały wojskowe, tworzone głównie przez Polaków, w tym emigrantów, a także inne osoby posiadające obywatelstwo II RP, uczestniczące w wojnie domowej w Hiszpanii w latach 1936-1939 i walczące w składzie Brygad Międzynarodowych po stronie wojsk republikańskich przeciwko zbuntowanym oddziałom nacjonalistycznym dowodzonym przez gen. Francisco Franco, wspieranego przez nazistowski rząd III Rzeszy i faszystowski rząd Włoch". Nadto jak wynika z licznych publikacji, w tym dr. Wojciecha Opioła pt. O szkodliwości generalizowania w historii. Przypadek Dąbrowszczaków, stwierdzenie "o sowieckiej interwencji w Hiszpanii w latach 1936-1938 nie było odrębnym wydarzeniem (...) dlatego nie ma powodu do jego wyartykułowania, chyba że wskaże się że taka interwencja dotyczyła także radzieckiej, niemieckiej, włoskiej i wszelkiej innej międzynarodowej interwencji w Hiszpanii". Nadto w opracowaniu tym, jak również w publikacji Bartłomieja Różyckiego pt. "Dąbrowszczacy i pamięć o hiszpańskiej wojnie domowej w Polsce Ludowej" (publ. Pamięć i Sprawiedliwość 12/1, str. 167-212), czy też według akt Instytutu Marksizmu - Leninizmu w Moskwie, zawierających częściowo dokumenty przywiezione z Hiszpanii, częściowo sporządzone w Moskwie wynika, że Polacy przybywali do Hiszpanii przede wszystkim z Francji ( ponad połowa), Polski (ponad 500 osób), Belgi (335 osób), Kanady (177), Argentyny (98), Palestyny (67). Większość to ludzie młodzi i w średnim wieku, pomiędzy 25 i 50 lat. Przeważającą liczbę stanowili robotnicy, nieco mniej było rzemieślników i drobnych właścicieli, robotników rolnych i urzędników wolnych zawodów.

Ze wskazanych wyżej publikacji, w których autorzy powołują się na wcześniejsze badania wynika niezbicie, że na rzeszę ok. 5000 żołnierzy polskich (niektóre opracowania historyczne wskazują nawet na wielkość 5200) biorących udział w walce przeciwko zbuntowanym oddziałom nacjonalistycznym w obronie legalnie działającego rządu lewicowo-republikańskiej Hiszpanii byli niewątpliwie komuniści i agenci radzieckiego wywiadu, dane dotyczące ich wielkości kształtują się w granicach od ok. 40 nawet do 60 %, jednak wśród tej rzeszy Polaków oraz obywateli polskich narodowości niepolskiej, były osoby z różnych innych środowisk tj. działacze związkowi, socjaliści, działacze organizacji żydowskich, trockiści, anarchiści. Nadto jak wskazują to przywołani publicyści, duża grupa dąbrowszczaków (1,3 tyś.) pozostawała bezpartyjna. Wobec tego nie sposób bez szczegółowego wyartykułowania tej kwestii w opinii IPN wyjaśnić z jakiego powodu, przy tak zróżnicowanych poglądach osób biorących udział w ramach XIII Brygady Międzynarodowej im. Jarosława Dąbrowskiego uznano, że stanowili oni komunistów biorących udział w sowieckiej interwencji w Hiszpanii w latach 1936-1939. Pozostaje także wskazać, że w przesłanej opinii brak jest jakiekolwiek dygresji na temat motywów osób biorących udział w działaniach wojennych w Hiszpanii. Podano tylko, że dąbrowszczacy "byli realizatorami polityki stalinowskiej na Półwyspie Iberyjskim", podczas gdy motywacja tych osób co wynika z ujawnionych źródeł historycznych była bardzo zróżnicowana. Docierający za Pireneje robotnicy, inteligenci i inni zwolennicy Frontu Ludowego mieli różne powody do walki. Wielu kierowało się nadzieją, chęcią walki o sprawiedliwość, aktywnego przeciwstawienia się faszyzmowi, tak odbierali to "interbrygadziści", dla niektórych decydujący był aspekt ekonomiczny. Zatem stwierdzenie o realizacji polityki stalinowskiej na Półwyspie Iberyjskim przez tą organizację jest zapewne dużym uproszczeniem i niedopowiedzeniem zamieszczonym w opinii, bowiem takie postawy można przypisać jedynie poszczególnym osobom, nie zaś całej formacji.

Nadto w opinii stwierdza się, iż "W latach wojny jako tzw. "hiszpanie" stali się zapleczem kadrowym dla powstających w centralnej Polsce oddziałów komunistycznej Gwardii Ludowej PPR. Jej pierwszym dowódcą był" hiszpan" przeszkolony w ZSRR dywersant Bolesław Małojec - jeden z dowódców Brygady im. Dąbrowskiego w 1938 roku." Zupełnie natomiast przemilcza się fakt, że do Polski po zakończeniu działań zbrojnych w Hiszpanii powróciło bardzo niewielu "dąbrowszczaków", bowiem ochotnicy Polscy ponieśli ogromne straty w ramach działań zbrojnych. Nadto nie wspomina się, że w czasie II Wojny Światowej część z nich służyła w armii generała Sikorskiego oraz w wojsku francuskim. Przytomnieć wypada także takie postacie, jak: Felicjana Majorkiewicza, żołnierza Samodzielnej Brygady Strzelców Podhalańskich, cichociemny i powstaniec warszawski, czy Floriana Dąbrowskiego, żołnierza Legii Cudzoziemskiej i II Korpusu gen. Andersa, który odznaczony został m.in. Krzyżem Walecznych i Virtuti Militari.

W końcu podano w opinii, że jako "dąbrowszczacy stali się częścią propagandowego mitu w okresie PRL, głoszącego, iż komuniści w różnych krajach świata walczyli o wyzwolenie "narodowe i społeczne", przy pełnym przemilczeniu ich dążeń do rozszerzenia systemu stalinowskiego i zasięgu totalitarnego ZSRR na inne kraje Europy." W tym zakresie nie sposób zaakceptować stanowiska, że uzasadnieniem dla uznania Dąbrowszczaków za organizacje spełniającą normę z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu jest okoliczność, iż w powojennej Polsce posługiwano się dobrym imieniem tej formacji w celach propagandowych. Z art. 1 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu wynika, że za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. W tym zakresie wykorzystywanie nazwy tej formacji dla celów propagandowych nie może stanowić o uznaniu jej za organizację symbolizującą komunizm, bowiem działania jej nie stanowiły, jak wskazano w opinii "byli realizatorami polityki stalinowskiej na Półwyspie Iberyjskim", skoro poza komunistami i agentami wywiadu radzieckiego w ramach tej formacji walczyli także inni ochotnicy, w żaden sposób nie utożsamiający się ze wskazaną ideologią, a jedynie walczący w obronie niepodległej Hiszpanii przeciw faszyzującym oddziałom nacjonalistycznym dowodzonym przez gen. Francisco Franco, wspieranym przez nazistowski rząd III Rzeszy i faszystowski rząd Włoch.

W tym stanie sprawy nie można zaaprobować sytuacji, gdy wobec tak niewyczerpującej oceny historycznej XllI Brygady Międzynarodowej im. Jarosława Dąbrowskiego Wojewoda w wydanym zarządzeniu zastępczym nie dokonuje własnej oceny tej organizacji w kontekście symbolu komunizmu, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie komunizmu. Taka niepełna ocena winna bowiem wzbudzić uzasadnione wątpliwości, skłonić do pogłębionej analizy historycznych uwarunkowań jej działania, zwłaszcza gdy organ oceniał organizację w kontekście spełnienia przesłanek z art. 1 ust. 1 ww. ustawy. Na marginesie jedynie pozostaje wskazać, że w ramach zasług dla republiki w 1996r. Senat Hiszpanii przyznał żyjącym Dąbrowszczakom obywatelstwo tego kraju, zaś pomimo 70 lat wnikliwych badań na temat historii wojny domowej w Hiszpanii, do dziś nie udowodniono "Dąbrowszczakom" udziału w żadnej zbrodni wojennej.

Z uwagi na tak niejednoznaczną ocenę historyczną dotyczącą "Dąbrowszczaków" brak odniesienia się do wszystkich postaw oraz działań żołnierzy wchodzących w skład tej formacji, nie można zaakceptować oceny Wojewody, iż formacja ta jako organizacja symbolizuje komunizm zwłaszcza, gdy w przedstawionej opinii IPN przytoczono jedynie niektóre z postaw i postaci będących członkami XIII Brygady Międzynarodowej im. Jarosława Dąbrowskiego. Nie wyjaśniono także, z uwagi na jakie okoliczności i powody, całościowa historyczna ocena tej formacji musiała być dokonana tylko poprzez uwzględnienie postaw części jej członków niewątpliwie będących komunistami.

W ocenie Sądu nazwa ulicy Dąbrowszczaków, w kontekście przedstawionej argumentacji zarządzenia zastępczego nie wyczerpuje przesłanki wskazującej na symbolizowanie komunizmu, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie odnosi się do kwestii nadania w zarządzeniu dotychczasowej nazwie Dąbrowszczaków - ulicy Erwina Kruka, gdyż nazwy te nie są konkurencyjne, bowiem upamiętnienie nazwy ulicy nazwiskiem osoby zasłużonej nie jest przedmiotem niniejszej sprawy, a jedynie kontrola powodów wydania zarządzenia zastępczego przez organ nadzoru.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).