Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Asesor sądowy WSA Maja Pietrasik (sprawozdawca), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Gdyni w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta Gdyni do rozpoznania wniosku skarżącego M. K. z dnia 12 grudnia 2025 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta Gdyni nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta Miasta Gdyni na rzecz skarżącego M. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia 12 grudnia 2025 r. M. K. wystąpił do Urzędu Miasta Gdyni o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie:

1) przekazanego przez P. do weryfikacji przez uzgadniających projektu budowlanego drogi rowerowej na ulicy Wielkopolskiej na odcinku do Al. Zwycięstwa do ul. Łowickiej;

2) uwag do złożonego projektu branży drogowej oraz zieleni oraz treści wniosków o wprowadzenie zmian do zakresów nie będących przedmiotem umowy z biurem P.

W zakresie punktu 2. wniosku udzielono informacji, przesyłając w załączeniu dokumenty.

Jednocześnie pismem z dnia 17 grudnia 2025 r. Naczelnik Wydziału Inwestycji Urzędu Miasta Gdyni poinformował wnioskodawcę, że projekt budowlany drogi rowerowej na ulicy Wielkopolskiej na odcinku od Al. Zwycięstwa do ul. Łowickiej przekazany przez P. do weryfikacji przez uzgadniających nie zostanie mu przesłany, gdyż zamawiający nie nabył jeszcze praw autorskich do niniejszego opracowania.

Wskazano, że zgodnie z umową zamawiający nabędzie całość praw majątkowych do dokumentacji z chwilą podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego. Jednocześnie dopiero zapłata wynagrodzenia określonego w umowie z P. wyczerpuje wszelkie roszczenia tego biura projektowego z tytułu przeniesienia na rzecz zamawiającego autorskich praw majątkowych na wszystkich polach eksploatacji.

W piśmie z dnia 18 grudnia 2025 r., skierowanym w odpowiedzi do Urzędu Miasta Gdyni, M. K. nie zgodził się ze stanowiskiem, że informacja publiczna może nie podlegać udostępnieniu z tego powodu, że prawa autorskie do danego dokumentu przysługują innemu podmiotowi.

W drugim piśmie skierowanym do M. K., to jest w piśmie z dnia 30 grudnia 2025 r., Zastępca Naczelnika Wydziału Inwestycji Urzędu Miasta Gdyni poinformował wnioskodawcę, że celem gminy jako zamawiającego jest uzyskanie dokumentacji projektowej, do której nabędzie prawa autorskie po jej opracowaniu i przekazaniu protokołem zdawczo-odbiorczym. Wobec czego zamawiający nie posiada na razie dokumentacji projektowej, a termin jej przekazania upływa 20 lutego 2026 r. Podkreślono, że zamawiający na tym etapie nie posiada ukończonego projektu, gdzie uzgodnienia jego treści dotyczą szerokiego grona podmiotów, o których zakresie decyduje wykonawca, celem zapewnienia aby projekt był przydatny do użytku.

Wnioskodawca w piśmie z dnia 31 grudnia 2025 r. ponowił żądanie udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentu przekazanego do uzgodnień, wskazując że jego wniosek w tym zakresie nie został jak dotąd prawidłowo zrealizowany. M. K. podkreślił, że przedmiotem wniosku nie jest bowiem udostępnienie gotowego, odebranego przez Gminę Miasto Gdynia projektu, którego Prezydent Miasta Gdynia nie posiada, ale dokument zawierający projekt przekazany przez P. do weryfikacji przez uzgadniających. Piszący zaznaczył, że przygotowanie tego rodzaju dokumentu stanowi jeden z etapów realizacji zadnia publicznego.

Ustosunkowując się do powyższego, organ skierował do M. K., trzecie pismo w sprawie, datowane na dzień 9 stycznia 2026 r., w którym poinformował wnioskodawcę, że otrzymał on już wcześniej odpowiedź na złożony wniosek z dnia 12 grudnia 2025 r.

W piśmie z dnia 9 stycznia 2026 r. wskazano następnie dodatkowo na nową okoliczność wykluczającą zdaniem organu możliwość udostępnienia informacji. Organ ocenił bowiem, że strona żąda projektu budowalnego, który będzie elementem przygotowywanego opisu przedmiotu zamówienia i będzie załączony do specyfikacji warunków zamówienia w postępowaniu o udzielenie zamówienia w trybie przetargu na wykonanie robót budowalnych dla zadania "Rozbudowa ul. Wielkopolskiej w zakresie drogi rowerowej i chodnika na odcinku od ul. Łowickiej do Al. Zwycięstwa w Gdyni". Na tym etapie korespondencji wyrażono stanowisko, że w zakresie przygotowania, wszczęcia i przeprowadzenia zamówienia publicznego ustawa z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1320 ze zm.– dalej jako "p.z.p.") stanowi lex specialis w stosunku do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej jako "u.d.i.p.") i określa odrębne zasady dostępu do wytwarzanych i otrzymywanych przez zamawiającego dokumentów. Ustawa prawo zamówień publicznych uprawnia zdaniem organu zamawiającego do czasowego ograniczenia prawa wnioskodawcy do udostępnienia mu informacji publicznej. Specyfikację warunków zamówienia udostępnia się bowiem dopiero na stronie internetowej od dnia zamieszczenia ogłoszenia o zamówieniu w Biuletynie Zamówień Publicznych albo publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej do upływu terminu składania ofert (art. 280 oraz art. 133 ust. 1 p.z.p.). Wobec tego przedmiotowa specyfikacja zostanie udostępniona na stronie internetowej zamawiającego - https://ezamowienia.gov.pl/pl. Organ wskazał, że udostępnienie dokumentacji stanowiącej opis przedmiotu zamówienia mogłoby w tej sprawie naruszyć zasady przygotowywania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w tym naruszyć zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców określone w art. 16 pkt 1 p.z.p. Zwrócono uwagę, że z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, zasada, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, gdy udostępnienie informacji publicznej narusza przepisy innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Z uwagi na występujące w ocenie organu wyłączenie stosowania ustawy o dostępie do informacji, podkreślono końcowo, że odmowa udzielenia informacji nie wymagała z tego powodu wydania decyzji administracyjnej.

M. K., zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., złożył w dniu 19 stycznia 2026 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Gdyni w sprawie ww. wniosku z dnia 12 grudnia 2025 r. w zakresie żądania przesłania projektu budowlanego przekazanego przez P. do podmiotów uzgadniających.

Do skargi dołączono opisane na wstępie dokumenty, obrazujące przebieg korespondencji pomiędzy stronami, a także kserokopię umowy z dnia 20 maja 2025 r. zawartej pomiędzy Gminą Miasta Gdynia a spółką P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (w uzasadnieniu powoływana również jako "P.") na opracowanie dokumentacji projektowej zamiennej w zakresie dostosowania projektu budowy drogi dla rowerów w ul. Wielkopolskiej do wniosków z konsultacji społecznych.

Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta Gdyni do rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie ww. informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący wskazał, że z dotychczasowej korespondencji wynika, że Prezydent Miasta Gdyni posiada żądaną informację. W żadnym piśmie nie wskazano też, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Do dnia sporządzenia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej

Skarżący podkreślił, że Prezydent Miasta Gdyni jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądany dokument stanowi taką informację, bowiem dotyczy zadania publicznego (budowy drogi rowerowej na ul. Wielkopolskiej w Gdyni). Dokument został sporządzony przez podmiot zewnętrzny, ale na podstawie umowy zawartej z podmiotem publicznym (Gminą Miasta Gdyni). Wykonawca był zobowiązany do dostarczenia dokumentacji, a żądany dokument stanowi realizację zawartej umowy. W toku weryfikacji dokumentu, organ zlecił wykonawcy uzupełnienie dokumentu, jednak fakt zlecenia uzupełnień pozostaje bez znaczenia dla oceny, czy żądany dokument stanowi informację publiczną, czego w ocenie strony dowodem jest sama umowa. Skarżący podkreślił też, że żądany dokument nie może być uznany za "dokument wewnętrzny". Został on bowiem wytworzony przez podmiot trzeci, na zlecenie organu i został przesłany do organu w terminie określonym w umowie.

W skardze wskazano, że wbrew twierdzeniom organu przepisy p.z.p. nie stoją na przeszkodzie udostępnienia projektu w trybie dostępu do informacji publicznej. Podobnie jak przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 24 ze zm.). Skarżący powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych.

Skarżący zauważył, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, zaś zgodnie z art. 332 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych wolno korzystać z utworów dla celów bezpieczeństwa publicznego lub na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub prawodawczych oraz sprawozdań z tych postępowań. Zdaniem skarżącego organ całkowicie błędnie odczytuję zatem normę wynikającą z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. który ma określone brzmienie, to jest, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje ogólne zasady postępowania w sprawach dotyczących informacji publicznej i jej przepisy w tym zakresie powinny być stosowane. Przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przykładem odmiennego sposobu dostępu do informacji publicznej jest np. dostęp do informacji niejawnych, uregulowany szczegółowo w ustawie o ochronie informacji niejawnych, czy dostęp do publicznych rejestrów, które regulują np. ustawa o Krajowym Rejestrze Sądowym (w zakresie danych zawartych w tym rejestrze), czy ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne (w zakresie ewidencji gruntów i budynków). Wskazano, że przepisy p.z.p. nie regulują odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji publicznej. Odnosząc się do przywołanego przez organ art. 16 pkt 1 p.z.p., zgodnie z którym zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców, skarżący pokreślił, że przepis ten nie stanowi zakazu udostępniania informacji publicznych, które mają stać się w przyszłości elementem zamówienia publicznego. Jak stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Skarżący podkreślił dalej, że obowiązek udostępniania przez organ informacji publicznych na etapie przed przetargowym jest akceptowana zarówno w literaturze przedmiotu, jak i orzecznictwie, gdzie przyjęto, że projekty koncepcyjne, które mają w przyszłości stanowić element zamówienia publicznego są informacją publiczną i podlegają udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Gdyni wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniono w tym zakresie, że zdaniem organu skarżący wystąpił z wnioskiem o udostępnienie dokumentacji projektowej, która na dzień złożenia wniosku oraz niniejszej odpowiedzi nie została w całości odebrana od wykonawcy i jest wykorzystywana w celu przygotowania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jako opis przedmiotu zamówienia. Wykonawca na podstawie umowy wprowadza bowiem tylko zmiany nieistotne w rozumieniu prawa budowalnego do wcześniej wykonanej i odebranej przez zamawiającego dokumentacji. Na dzień złożenia wniosku oraz udzielenia odpowiedzi przez organ postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego nie zostało wszczęte, a więc dokumentacja nie była jeszcze opublikowana jako element specyfikacji warunków zamówienia.

W odpowiedzi na skargę zaakcentowano, że zarzut bezczynności jest niezasadny, skoro poinformowano już skarżącego (co nastąpiło pismem z dnia 9 stycznia 2026 r.), że dokumentacja zostanie udostępniona w momencie ogłoszenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, zgodnie z przepisami ustawy p.z.p. i wyjaśniono też wnioskodawcy z jakich względów nie zachodzą podstawy do wydania decyzji administracyjnej.

Organ stawał na stanowisku, że na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego nie znajduje zastosowania tryb u.d.i.p., ponieważ moment i tryb udostępnienia dokumentacji regulują przepisy szczególne p.z.p. Tym samym nie doszło do materialnoprawnej odmowy udostępnienia informacji publicznej, a jedynie do wskazania właściwego reżimu prawnego i momentu realizacji zasady jawności. W takiej sytuacji brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej, ponieważ sprawa może zostać prawidłowo załatwiona w drodze pisma informacyjnego.

Organ zaznaczył, że nie kwestionował publicznego charakteru dokumentacji objętej wnioskiem skarżącego, jednak kierował się przepisami szczególnymi zawartymi w p.z.p., które określają moment ujawnienia opisu przedmiotu zamówienia, sposób jego udostępnienia oraz zasady zapewnienia równego i niedyskryminacyjnego dostępu do informacji wszystkim potencjalnym wykonawcom. Organ uważa, że etapie przygotowania postępowania nie ma kompetencji do udostępniania opisu przedmiotu zamówienia w trybie u.d.i.p. wybranemu wnioskodawcy, gdyż mogłoby to prowadzić do naruszenia zasad wynikających z przepisów p.z.p. Zastosowanie przepisów szczególnych nie oznacza przy tym wyłączenia jawności, lecz przesunięcie jej realizacji na moment przewidziany w rozwiązaniach szczególnych, tj. publikację specyfikacji warunków zamówienia. W dalszej kolejności organ wskazał, że powoływane przez skarżącego orzecznictwo nie znajduje zastosowania w sprawie. Zaznaczył, że nie powoływał się też w tej sprawie na koncepcję dokumentu wewnętrznego i nie twierdził, że dokumentacja nie stanowi informacji publicznej. Stanowisko organu ograniczało się bowiem wyłącznie do wskazania, że na obecnym etapie dokumentacja nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., gdyż moment i tryb jej udostępnienia regulują przepisy szczególne. Dokumentacja, której w ocenie organu żąda strona, zostanie zatem udostępniona dopiero publicznie dla wszystkich wraz z ogłoszeniem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Nastąpi to zatem poprzez publikację specyfikacji warunków zamówienia, których będzie elementem.

Pismem z dnia 24 lutego 2026 r. skarżący złożył replikę na odpowiedź na skargę, w której podtrzymał swoje stanowisko i wskazał, że niemal każda dokumentacja projektowa wykonywana na zamówienie organu samorządu terytorialnego prowadzić może do ogłoszenia zamówienia publicznego na realizację projektu. Od otrzymania dokumentacji projektowej do ogłoszenia zamówienia potrafi jednak upłynąć nawet kilka lat. Interpretacja przedstawiona przez organ poradziłaby do niedopuszczalnej w świetle art. 61 Konstytucji RP, konkluzji, że każda dokumentacja projektowa będąca w posiadaniu organu nie jest informacją publiczną podlegają udostepnieniu, gdyż w bliższej lub dalszej przyszłości może być elementem specyfikacji warunków zamówienia. Skarżący powołując się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych wskazał, że przepisy p.z.p. nie normują odrębnego trybu udostępnienia informacji publicznej i nie wyłączają stosowania przepisów u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia, czy też - jak w sprawie niniejszej - przez rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powołanej ustawy, aby uchylić się od zarzutu bezczynności podmiot zobowiązany powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ustalenie tej okoliczności determinuje dalsze czynności organu, w takim bowiem przypadku organ powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). W przypadku gdy organ stwierdzi, że nie posiada żądanej informacji publicznej powinien poinformować o tym wnioskodawcę, czyniąc to w formie zwykłego pisma (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Analogicznie organ powinien postąpić jeśli w wyniku analizy przedmiotu sprawy stwierdzi, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

Jeżeli zatem wniosek dotyczy informacji publicznej, którą dany zobowiązany podmiot posiada i nie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji, to zasadniczo realizacja wniosku następuje albo poprzez udostępnienie informacji publicznej, albo poprzez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Wskazany termin 14 dni należy traktować jako termin na rozpoznanie wniosku. Obowiązuje on organ również w sytuacji, gdy organ zamierza wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub też istnieją podstawy do powiadomienia strony poprzez zwykłe pismo, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub że organ nie jest w posiadaniu żądanej informacji albo też że obowiązuje dla otrzymania danej informacji publicznej inny tryb dostępu niż uregulowany w ustawie u.d.i.p.

W postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dokonuje weryfikacji, czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy) oraz czy wniosek został rozpatrzony w przewidzianej prawem formie w zakreślonym przez ustawę u.d.i.p. terminie.

Oceniając zarzut bezczynności Sąd ma bowiem rozważyć nie tylko to, czy po otrzymaniu otrzymania zapytania od wnioskodawcy została podjęta "jakaś" czynność przez organ, ale czy była to czynność zarówno terminowa jak i adekwatna do okoliczności sprawy, w tym czy organ rozważał czy żądana informacja jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy u.d.i.p.

Rozstrzygając powyższe kwestie wskazać należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta - stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej - reguluje zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że Prezydent Miasta Gdynia jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz że poprzez złożony wniosek skarżący domagał się udzielenia określonych informacji od tego właśnie organu.

Dodatkowo wyjaśnić można, że wniosek skarżącego z dnia 12 grudnia 2025 r. był skierowany do organu poprzez Urząd Miasta Gdyni, który jest podzielony na wydziały, przy pomocy których Prezydent Miasta Gdyni wykonuje swoje zadania. Wydział Inwestycji Urzędu Miasta Gdynia nie stanowi odrębnego organu, ani odrębnej jednostki organizacyjnej. Oczywistym jest, że w przypadku wniosków o udzielenie informacji publicznej, dotyczącej planowanych inwestycji, wnioski takie w ramach obsługującego Prezydenta Miasta Gdyni urzędu mogą być rozpoznawane przez upoważnionych pracowników Wydziału Inwestycji Urzędu Miasta Gdynia.

Przechodząc dalej, podkreślić należy, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok NSA z 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 września 2015 r. (sygn. akt I OSK 2093/14), nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej w u.d.i.p., ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej. Zatem walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności.

W celu ustalenia tego, czy złożony przez skarżącego wniosek dotyczył przedmiotowo informacji publicznej, należy jednoznacznie wskazać, jakiego konkretnie dokumentu domagał się skarżący. Rozważania Sądu dotyczą przy tym wyłącznie dokumentu, jakiego skarżący domagał się w punkcie 1. wniosku z dnia 12 grudnia 2025 r. W tym tylko zakresie podniesiono bowiem zarzut bezczynności, którego dotyczy skarga.

W okolicznościach tej sprawy dostrzeżenia zatem wymaga, na co zwracał organowi też konsekwentnie uwagę wnioskodawca, że poprzez złożony wniosek nie chciał on uzyskania dostępu do gotowej i zatwierdzonej (uzgodnionej) dokumentacji projektowej związanej z realizacją umowy zawartej przez Gminę Miasto Gdynia z P., która stanie się być może w przyszłości elementem ogłoszenia publikowanego w trybie zamówień publicznych. Wnioskodawca wskazywał m.in., że wie, że takiej gotowej i zatwierdzonej dokumentacji projektowej organ jeszcze nie ma. Podkreślał jednocześnie, że chce otrzymać w trybie dostępu do informacji publicznej dokument zawierający projekt budowalny drogi rowerowej, który to dokument P. wytworzył w toku realizacji umowy zawartej z Gminą Miasto Gdynia na wcześniejszym jej etapie, to jest jako dokument, który przekazał do weryfikacji przez podmioty uzgadniające.

Sąd ocenił, że żądana przez wnioskodawcę w tym zakresie informacja jest informacją publiczną.

Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko skarżącego, że tego rodzaju dokument choć nie został wytworzony przez organ władzy publicznej, to został jednak zamówiony w ramach udokumentowanej w aktach przedmiotowej sprawy umowy zawartej przez ten organ, jako reprezentanta Gminy Miasta Gdynia, w celu realizacji określonego zadania publicznego i jest związany z wykonaniem tej umowy. Odnosząc się do treści ww. umowy, zdaniem Sądu, za informację publiczną należy uznać nie tylko "finalny" jej produkt w postaci gotowej i zatwierdzonej dokumentacji projektowej, ale także inne dokumenty wskazane w treści tej umowy, jakie P. zobowiązał się wytworzyć i przekazać gminie wykonując umowę. Umowa dotycząca zamówienia złożonego w tym zakresie przez gminę jest zaś niewątpliwie finansowana ze środków publicznych i dotyczy realizacji zadania publicznego. W samej umowie wskazano, że jej przedmiotem jest "opracowanie dokumentacji projektowej zamiennej w zakresie dostosowania projektu budowy drogi dla rowerów w ul. Wielkopolskiej do wniosków z konsultacji społecznych". Zaznaczono przy tym, że stworzony w ten sposób projekt zamienny może wprowadzać do podstawowego opracowania projektowego tylko zmiany o charakterze nieistotnym w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie jak wynika z treści umowy, przed przekazaniem gminie gotowej i uzgodnionej dokumentacji protokołem zdawczo-odbiorczym, dokumentacja projektowa przekazywana jest do uzgodnień. Wyszczególniono, że dokumentację projektową należy uzgodnić: z Referatem Uzgodnień Wydziału Inwestycji Urzędu Miasta Gdyni, Referatem Organizacji Ruchu Wydziału Inwestycji Urzędu Miasta Gdyni, gestorami i użytkownikami sieci zlokalizowanych na terenie objętym inwestycją - o ile zajdzie taka konieczność, Regionalnym Centrum Informatyki Gdynia - o ile zajdzie taka potrzeba. Wskazano także, że do uzgodnienia należy składać komplet dokumentacji projektowych planowanych przedsięwzięć. Z powyższego wynika, że w ramach realizacji umowy przygotowana przez wykonawcę dokumentacja, w wersji do uzgodnień, miała być przekazana m.in. do poszczególnych wydziałów Urzędu Miasta Gdynia. Tego rodzaju dokumentacja, skoro stanowi efekt realizacji umowy na określonym jej etapie nie ma charakteru wewnętrznego i roboczego. Treść tej dokumentacji ma być też przedmiotem reakcji ze strony podmiotów realizujących zadania publiczne. Uzgodnienia mają być bowiem dokonywane również w ramach struktury poszczególnych wydziałów Urzędu Miasta Gdynia, a więc niewątpliwie w ramach wykonywanych zadań publicznych. W ocenie Sądu za istotne z puntu widzenia kontroli społecznej jest też to, że dokumentacja została zamówiona do przygotowania w celu uwzględnienia wniosków, które organ przyjął w ramach konsultacji społecznych od mieszkańców Gdyni. Jednocześnie to, że organ nie ma jeszcze praw autorskich do finalnego projektu zamiennego, nie zmienia publicznego charakteru żądanej informacji dotyczącej też innego dokumentu.

Mając zatem na uwadze, że wniosek skarżącego o udostępnienie przekazanego do uzgodnień dokumentu dotarł do organu dnia 12 grudnia 2025 r., termin na rozpoznanie wniosku upływał jeszcze w grudniu 2025 r. Termin ten nie był przedłużony przez organ w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

W tym terminie organ nie udostępnił jednak informacji publicznej, o którą skarżący wystąpił w punkcie 1. swojego wniosku, a więc dotyczącej dokumentacji projektowej, przekazanej do uzgodnień m.in. w obrębie wydziałów Urzędu Miasta Gdyni. Nie wydano także decyzji o odmowie udostępnienia tego rodzaju informacji.

W istocie organ nie wystosował też do strony żadnego pisma informacyjnego, które odnosiłoby się do faktycznie żądanej informacji.

Pomimo, że skarżący wskazywał, jakiego dokumentu się domaga, żadna z udzielonych mu odpowiedzi nie dotyczyła tego dokumentu.

W kolejnych pismach organu odmawiano bowiem skarżącemu - przy czym też z różnych przyczyn – udostępnienia innej informacji – to jest dokumentu w postaci uzgodnionego już projektu, który byłby przekazany organowi protokołem zdawczo-odbiorczym, a więc dokumentu stanowiącego "finalny" efekt realizacji ww. umowy zawartej przez gminę z firmą projektową o przygotowanie projektu zamiennego drogi rowerowej.

W pismach z dnia 17 grudnia 2025 r. i 30 grudnia 2025 r. wskazywano bowiem, że organ nie jest w posiadaniu i nie ma też jeszcze praw autorskich do dokumentacji projektowej jaka już po uzgodnieniach będzie mu dopiero przekazana protokołem zdawczo-odbiorczym i stanie się podstawą do realizacji robót budowalnych. W pismach tych organ nie ustosunkował się więc w ogóle do tego czy posiada dokument, który P. w ramach realizacji umowy miał przekazać wcześniej, jako projekt do uzgodnień.

Dalej wskazać należy, że choć w skierowanych do skarżącego trzech kolejnych pismach argumentacja organu była różna, w odpowiedzi na skargę akcentuje się, że stanowisko organu w sprawie ma ograniczać się wyłącznie do wskazania, że na obecnym etapie żądana przez skarżącego dokumentacja nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., gdyż moment i tryb jej udostepnienia regulują przepisy szczególne ustawy p.z.p. i że nastąpi to z chwilą publikacji ogłoszenia o zamówieniu publicznym.

Z akt sprawy wynika, że odmowa udzielenia informacji z powołaniem się na inny tryb dostępu do informacji jest argumentacją organu przedstawioną dopiero w piśmie informacyjnym z dnia 9 stycznia 2026 r.

Jest to więc odpowiedź udzielona po pierwsze po terminie. Po drugie, choć poinformowanie zwykłym pismem o innym trybie dostępu jest jedną z możliwych reakcji organu na wniosek o udostepnienie informacji publicznej, Sąd ocenił, że w okolicznościach tej sprawy jest to reakcja nieadekwatna z poniżej przedstawionych względów.

Podobnie jak we wcześniejszych pismach, organ odnosił się bowiem w piśmie z dnia 9 stycznia 2026 r. do innego rodzaju informacji niż rzeczywiście wnioskowana przez stronę.

Również w tym piśmie całość argumentacji odnoszono do informacji w postaci dokumentu zawierającego zatwierdzony projekt budowalny, który będzie elementem przedmiotu zamówienia ogłaszanego w trybie p.z.p. Wnioskodawca domagał się natomiast innego dokumentu. Dokument zawierający projekt do uzgodnień, jak wskazano wyżej, jest bowiem innym dokumentem niż zatwierdzona, finalna dokumentacja projektowa, przekazana protokołem zdawczo-odbiorczym zamawiającemu, którym w tym przypadku była gmina.

Dodatkowo Sąd wskazuje w tym zakresie, że na etapie przekazania dokumentu zawierającego projekt do uzgodnień, nie można nawet z całą pewnością powiedzieć, czy w takim kształcie, w jakim projekt jest proponowany przez wykonawcę, zostanie rzeczywiście zatwierdzony bez poprawek i czy stanie się w ogóle częścią ogłoszenia publikowanego w trybie zamówień publicznych.

Wystosowane do strony pismo informacyjne z dnia 9 stycznia 2026 r. Sąd ocenił jako reakcję nieadekwatną również dlatego, że jego podstawą jest argumentacja błędnie zakładająca, że przepisy ustawy p.z.p. generalnie wyłączają stosowanie u.d.i.p., gdzie organ wskazuje na inny tryb dostępu do informacji.

Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie nie podziela tezy, aby przepisy ustawy p.z.p. w zakresie jawności procedury zamówień publicznych stanowiły lex specialis względem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Relacja lex specialis – lex generalis to relacja oparta na stosunku zasada – wyjątek. Przepis szczególny wprowadza odmienną regulację dla sytuacji wyróżnionych w sposób przedmiotowy lub podmiotowy, w konsekwencji czego do takich przypadków szczególnych nie mają zastosowania reguły ogólne. Warunkiem wstępnym jest jednak tożsamość zakresu regulacji. Art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zawiera normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów tej ustawy tylko w sytuacji, gdy inna ustawa reguluje ten sam zakres. Wyłączenie stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, o jakim mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. ma miejsce wówczas, gdy inny akt w sposób odmienny reguluje kwestię dostępu do informacji publicznej. Prawo zamówień publicznych takim aktem nie jest. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. należy zatem przyjąć, że w przypadku zbiegu ustaw, pierwszeństwo nad przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Prawo zamówień publicznych nie określiło odrębnej procedury udostępniania informacji publicznej zawartej w dokumentacji postępowania zamówieniowego. Wniosek powinien być zatem załatwiony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Reasumując, Sąd podzielił zarzut pozostawiania organu w bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony w części wskazanej w skardze, to jest w zakresie dotyczącym żądania udostępnienia przekazanego do uzgodnień dokumentu zawierającego zamienny projekt budowalny drogi rowerowej.

W obowiązującym organ terminie, ani też później, organ nie udostępnił bowiem żądanej informacji, ani nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. Nie wystosował też do strony pisma informacyjnego, że takiej informacji nie posiada ponieważ np. projekt do uzgodnień nie został jeszcze przekazany do wydziałów urzędu. Pismo o mającym obowiązywać w ocenie organu innym trybie dostępu do informacji jest zaś spóźnione, nie dotyczy wnioskowanej informacji, opiera się też na argumentacji wynikającej z błędnej wykładni treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Jedynie ma marginesie tej sprawy Sąd wskazuje więc, że wyrażona w piśmie z dnia 9 stycznia 2026 r. obawa organu, że ujawnienie informacji mogłoby zaburzyć zasady uczciwej konkurencji, jest niezrozumiała już z tego względu, że strona domagała się przekazania jej dokumentu wytworzonego w ramach realizacji umowy, która dotyczy projektowania zamiennego, dotyczącego nieistotnych z punktu widzenia prawa budowalnego ewentualnych zmian głównego projektu. Główny projekt został już zaś szeroko przedstawiony publicznie przez władze Gdyni, w tym był przedmiotem konsultacji społecznych.

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy – o czym orzeczono jak w punkcie 1. sentencji wyroku. Jak wskazano wyżej, przez wniosek skarżącego należy rozumieć zawarte w piśmie z dnia 12 grudnia 2025 r. żądanie udostępnienia M. K. projektu budowlanego drogi rowerowej zawartego w dokumencie przekazanym przez P. do weryfikacji przez uzgadniających.

Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i natężenia braku woli do załatwienia sprawy. W ocenie Sądu bezczynność organu nie podlega takiej podwyższonej kwalifikacji. Podjęte przez organ działania świadczą, że intencją organu było rozpoznanie wniosku skarżącego. Organ pozostawał również w przekonaniu, że dokonał rozpoznania wniosku skoro poza pismami z dnia 17 grudnia 2025 r. i 30 grudnia 2025 r. skierował do strony też pismo informacyjne z dnia 9 stycznia 2026 r. o odmowie udzielenia informacji. Brak rozpoznania wniosku nie wynikał zatem w ocenie Sądu z celowego działania organu ukierunkowanego na lekceważeniu wniosku skarżącego, lecz nieprawidłowej oceny tego, jakiej w istocie informacji domagał się wnioskodawca oraz z dokonania błędnej wykładni przepisów u.d.i.p. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2. sentencji wyroku.

O zwrocie kwoty 597 zł tytułem poniesionych kosztów postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 3. sentencji wyroku. Na zasądzoną kwotę złożył się uiszczony od skargi wpis (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł).

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.