III SA/Lu 246/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-11-14	
Data wpływu	2019-05-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Jadwiga Pastusiak /przewodniczący/
Jerzy Drwal /sprawozdawca/
Robert Hałabis	
Symbol z opisem	6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny	
Hasła tematyczne	Geodezja i kartografia	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 520; art. 12b ust. 1; art. 12b ust. 3; art. 12b ust. 6; art. 12b ust. 7; art. 12b ust. 8; art 29 ust. 3; art. 30 ust 1; art. 31 ust 1; art. 31 ust 2; art. 31 ust 4; Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1025; art. 917; Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
Dz.U. 2011 nr 263 poz 1572; § 3; § 8 pkt 4; § 6; Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania  geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu  geodezyjnego i kartograficznego.
Dz.U. 1999 nr 45 poz 453; § 39; ROZPORZĄDZENIE MINISTRÓW SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI ORAZ ROLNICTWA I GOSPODARKI ŻYWNOŚCIOWEJ z  dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) WSA Robert Hałabis Protokolant Referent Jacek Zięba po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...]; II. zasądza od L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz J. O. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. (dalej jako: "organ II instancji", "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania J. O. (dalej jako: "skarżący", "strona") utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej o identyfikatorze [...], dotyczących rozgraniczenia działek nr [...] i nr [...], położonych w obrębie 14 – T., jednostka ewidencyjna S., powiat zamojski.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

J. O. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą J. O. Usługi Geodezyjne w Z. pismem z dnia [...] lipca 2017 r. zawiadomił Starostę Z. o zakończeniu w całości prac geodezyjnych opracowanych w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej o identyfikatorze [...], dotyczącej rozgraniczenia działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...]. Do zawiadomienia dołączony został operat techniczny wraz z informacją o zawarciu ugody granicznej przez zainteresowane strony.

W dniu [...] sierpnia 2017 r. Starosta Z. dokonał weryfikacji dokumentacji wykonanej przez geodetę. W związku z negatywnym wynikiem weryfikacji w dniu [...] sierpnia 2017 r. dokumentacja została zwrócona wykonawcy w celu ustosunkowania się do przedstawionych zarzutów.

W dniach [...] sierpnia i [...] września 2017 r., po przedstawieniu przez geodetę stanowiska, organ dokonał kolejnych weryfikacji dokumentacji. Zakończyły się one wynikiem negatywnym. Znalazło to swoje odzwierciedlenie w protokole weryfikacji i notatce służbowej.

Starosta Z. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w tej sprawie i w dniu [...] października 2017 r. wydał decyzję o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych w ramach rozgraniczenia działek oznaczonych numerami [...] i [...].

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wykonując zalecenia organu odwoławczego, organ I instancji ponownie dokonał weryfikacji operatu technicznego.

W dniu [...] maja 2018 r. wykonawca zawiadomił o wykonaniu w całości zgłoszonej pracy geodezyjnej. Złożył wniosek o kolejną weryfikację i wydanie decyzji administracyjnej, w przypadku odmowy przyjęcia materiałów do zasobu.

W dniu [...] czerwca 2018 r. przedmiotową dokumentację poddano weryfikacji wskazującej, m.in. że brak jest dokonanej przez Wójta Gminy S. oceny prawidłowości wykonania czynności z ustalenia przebiegu granic nieruchomości.

Protokół z weryfikacji wraz z operatem został odebrany przez stronę.

W dniu [...] czerwca 2018 r. skarżący wniósł swoje uwagi. Nie zgodził się z zarzutami wskazanymi przez organ.

Starosta Z. nie uwzględnił stanowiska wykonawcy i w dniu [...] września 2018 r. wydał decyzję o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej o identyfikatorze [...]

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził m.in., że podstawowym błędem opracowania było to, że wykazana na szkicu podstawowym granica na podstawie zdjęcia lotniczego pomiędzy punktami [...] i [...] nie znajduje potwierdzenia w dokumentach źródłowych. Starosta podał, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem wykonawcy, że "na zdjęciu znajdują się mylnie wpisane miary nieodzwierciedlające wykazanej granicy". Organ podkreślił, że obliczenia w tym zakresie nie mają potwierdzenia w dokumentacji źródłowej.

Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji.

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji argumentował m.in., że przedłożona dokumentacja obarczona jest wadami, które uniemożliwiają włączenie jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Odnosząc się do zarzutu strony w zakresie błędnego wykorzystania dokumentacji źródłowej w celu obliczenia współrzędnych punktów granicznych nr [...] i nr [...] organ odwoławczy wskazał, że podstawę ustalenia przebiegu granic nieruchomości w pierwszej kolejności stanowią dokumenty stwierdzające stan prawny nieruchomości. W drugiej kolejności są to dokumenty określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości. Jeżeli brak jest danych, o których mowa powyżej, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. O. zarzucił naruszenie:

1) art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej "p.g.k."), poprzez kwestionowanie prawidłowo zawartej ugody granicznej, posiadającej moc ugody sądowej;

2) art. 12b ust. 1 p.g.k. poprzez niewłaściwe wykorzystanie czynności weryfikacyjnych w stosunku do prowadzonego przez inny organ postępowania rozgraniczeniowego;

3) art. 30 ust. 1 p.g.k. poprzez nadużycie kompetencji przez Starostę i ingerowanie w przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe;

4) art. 6 k.p.a. poprzez podjęcie przez Starostę działań niemających uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2019 r. dotycząca odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji sporządzonej przez skarżącego w postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym przez Wójta Gminy S..

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 12b ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz.520 ze zm.) określający, że jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę.

Skarżący zawnioskował o przyjęcie do zasobu dokumentacji geodezyjnej dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości (działek - nr [...] i nr [...]). Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej poddał tę dokumentację weryfikacji wskazującej, że występujące braki i nieprawidłowości w sporządzonym przez skarżącego raporcie uniemożliwiają przyjęcie pracy geodezyjnej (materiałów stanowiących wynik pracy geodezyjnych) do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę Z.. Organ ten uznał, podobnie jak i organ II instancji, że tylko pozytywny wynik weryfikacji upoważnia do przyjęcia dokumentacji do zasobu.

W świetle uregulowań ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej zwanej "p.g.k."), nie budzi wątpliwości, że organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej uprawniony jest do weryfikacji zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych (art. 12b ust. 1), utrwalenia wyników weryfikacji w protokole (art. 12b ust. 3), zwrócenia wykonawcy prac geodezyjnych przekazanych przez niego zbiorów danych lub innych materiałów oraz przesłania protokołu zawierającego opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości - w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji (art. 12b ust. 6). Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej ma obowiązek umożliwić wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ustosunkowanie się na piśmie do wyników negatywnej weryfikacji (art. 12b ust. 7).

Wspomniany wyżej przepis art. 12b ust. 1 p.g.k. stanowi, że organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:

1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;

2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych.

Uprawnienia organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej do weryfikacji przekazanych mu materiałów – przed włączeniem ich do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – nie mogą być jednak rozumiane jako prawo do ingerencji w autonomiczny proces związany z rozgraniczaniem nieruchomości i ustaleniem przebiegu spornych granic. Z przedmiotowego zakresu stosowania ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że reguluje ona między innymi sprawy rozgraniczania nieruchomości (art. 1 pkt 7) oraz prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 1 pkt 9). Według definicji zawartej w art. 2 pkt 10 p.g.k., ilekroć mowa jest o państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym - rozumie się przez to zbiory danych prowadzone na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia, dokumentację zawierającą wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowania lotnicze i satelitarne.

Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne w przepisach art. 29 – 36 (zamieszczonych w rozdziale 6) określa sposób rozgraniczania nieruchomości. Rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (art. 29 ust. 1 p.g.k.). Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy (art. 29 ust. 3 p.g.k.). Wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony (art. 30 ust. 1 p.g.k.). Czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (art. 31 ust. 1 p.g.k.). Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (art. 31 ust.. 2 p.g.k.). Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (art. 31 ust. 3 p.g.k.). W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4 p.g.k.).

Stosownie do art. 917 Kodeksu cywilnego, przez ugodę strony czynią sobie wzajemne ustępstwa w zakresie istniejącego między nimi stosunku prawnego w tym celu. aby uchylić niepewność co do roszczeń wynikających z tego stosunku lub zapewnić ich wykonanie albo by uchylić spór istniejący lub mogący powstać.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w dniu [...] kwietnia 2017 r. doszło do zawarcia ugody granicznej, która zakończyła istniejący spór odnośnie przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] (stanowiącą własność D. C.) i działką nr [...] (należącą do B. L. i S. L.). Postępowanie rozgraniczeniowe dotyczyło tylko tych dwóch nieruchomości zlokalizowanych przy drodze powiatowej, z jednej strony i drodze gminnej, z drugiej strony. Zgodnie z postanowieniem Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2014 r. rozgraniczeniem objęto bowiem działkę nr [...] i działkę nr [...]. Do wykonania czynności ustalenia przebiegu granic upoważniono geodetę J. O..

W sprawozdaniu technicznym J. O. podał m.in., że pierwotnym dokumentem dotyczącym przebiegu granicy jest fotograficzne zdjęcie lotnicze [...] z prawidłowo wykreśloną granicą. Na zdjęciu znajdują się mylnie wpisane miary, które nie odzwierciedlają wykazanej granicy. Na granicy jest wyraźna miedza pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...]. Udostępnione materiały geodezyjne – zarys pomiarowy [...] i zdjęcie lotnicze są rozbieżne. Dane dotyczące z granicy z drogą nr [...] – zostały przez upoważnionego geodetę – uznane za prawidłowe, podobnie zresztą jak i dane odnoszące się do granicy rozgraniczanych działek z drogą powiatową nr [...] (oprócz mapy ewidencyjnej) jako zgodne ze stanem prawnym. W dalszej części opinii geodeta wyjaśnił, że po przedstawieniu granicy na gruncie według zarysu pomiarowego i zdjęcia lotniczego ustalono przebieg granicy od punktu nr [...] w linii prostej do punktu nr [...], a następnie odpisano akt ugody.

Argumentacja zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ odwoławczy ma wątpliwości w kwestii dopuszczalności zawarcia ugody granicznej. Świadczy o tym stwierdzenie organu, że podstawę ustalenia przebiegu granic nieruchomości w pierwszej kolejności stanowią dokumenty stwierdzające stan prawny nieruchomości. W drugiej kolejności są to dokumenty określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości. W przypadku braku takich danych lub gdy są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy.

Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji organ odwoławczy zaakceptował jednocześnie stanowisko Starosty [...], że uczytelnione zdjęcia lotnicze, zarys pomiarowy, szkic do obliczeń i obliczenia oraz szkic graniczny, świadczą o tym, że zachowały się miarodajne dokumenty zawierające czytelne i jednoznaczne dane liczbowe (miary) pozwalające na określenie przebiegu granicy i położenie punktów granicznych. Organ odwoławczy przyjął, że dane z zarysu pomiarowego ([...]) i uczytelnionego zdjęcia lotniczego [...].[...]/64, przedstawione na szkicu podstawowym, są spójne i w tej sytuacji dyskusyjną jest opinia geodety w zakresie mylnych miar wpisanych na zdjęciu lotniczym zwłaszcza, że geodeta nie udowodnił rozbieżności w udostępnionych materiałach pomiędzy zarysem pomiarowym ([...]) i zdjęciem lotniczym ([...]) oraz nie wykazał merytorycznych przesłanek do ustalenia granic w drodze ugody granicznej.

Skontrolowane decyzje są wadliwe, nie tylko z tego powodu, że wydane przez organy Służby Geodezyjnej orzeczenia są przejawem władczego wkraczania w prowadzone przez inny upoważniony do tego organ (tu – Wójta Gminy S.) odrębne postepowanie administracyjne (postępowanie rozgraniczeniowe), ale również dlatego, że orzekającym w sprawie organom umknęło jednoznaczne spostrzeżenie zawarte w sprawozdaniu technicznym, że "rozbieżność (...) w podstawowych dokumentach powoduje, że nie można jednoznacznie wskazać prawidłowego przebiegu granicy" i "Na gruncie jest wyraźna miedza pomiędzy działką nr [...] i [...]".

Zasady sporządzania dokumentacji geodezyjnej regulują przepisy ustawy p.g.k. oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. nr 263, poz. 1572). W myśl § 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia, przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych wykorzystuje się materiały PZGiK, jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzone przez wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych, pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do wykonania pomiarów.

Występujące rozbieżności w przeanalizowanych przez geodetę materiałach zgromadzonych w PZGiK spowodowały, że ich przydatność do wykonania pomiarów celem ustalenia przebiegu granic musiała być siłą rzeczy ograniczona. Podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. z 1999 r. Nr 45, poz.453), stanowią bowiem dokumenty: 1) stwierdzające stan prawny nieruchomości, 2) określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości

Ogólną zasadą wynikająca z § 36 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393) jest, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym. Uszczegółowienie tej zasady znajduje odzwierciedlenie w § 39 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia. Powołany przepis stanowi, że ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych.

Jak wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. I OSK 138/12, granice nieruchomości wyznaczają zasięg przysługującego do niej prawa własności, dlatego spór o tę granicę jest w istocie sporem o prawo własności, którego rozstrzygnięcie nie należy do postępowania ewidencyjnego, lecz rozgraniczeniowego. O przebiegu granicy nieruchomości rozstrzyga się w postępowaniu rozgraniczeniowym w sposób określony przez ustawodawcę w art. 29 i nast. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Powyższe oznacza, że organy Służby Geodezyjnej z naruszeniem zasady legalności działania (wyrażonej w art. 6 k.p.a.) oraz zasady prawy obiektywnej (wynikającej z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) odmówiły przyjęcia pracy geodezyjnej do zasobu opierając się na wynikach czynności weryfikacyjnych udokumentowanych protokołem – w opinii organów, podstawowym dowodem negatywnej oceny pracy geodezyjnej – oraz na sporządzonej w dniu [...] lipca 2018 r. przez pracownika Starostwa notatki służbowej stwierdzającej m.in., że przedłożona dokumentacja jest obarczona istotnymi wadami i nieprawidłowościami pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych.

We wspomnianym protokole stwierdzono m.in., że brakuje w dokumentacji złożonej przez geodetę kopii doręczenia wezwań dla wszystkich stron postępowania rozgraniczeniowego.

Jedną z czynności geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym jest wezwanie do stawienia się na gruncie. Wezwanie doręcza się stronom za zwrotnym poświadczeniem odbioru, nie później niż 7 dni przed wyznaczonym terminem (art. 32 ust. 1 p.g.k.).

Stroną postępowania rozgraniczeniowego, jak wyżej wykazano, nie mógł być ani właściciel drogi gminnej, ani właściciel drogi powiatowej. Stąd też wezwania do stawienia się na gruncie w celu ustalenia granic nie mogły być (i nie były) wystosowane do Gminy S. oraz Powiatu Z.. Takie zapatrywanie znajduje dodatkowe potwierdzenie w treści § 8 pkt 4 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem, w toku prac przygotowawczych geodeta określa termin rozpoczęcia czynności ustalenia przebiegu granic i doręcza stronom wezwania do stawienia się na gruncie.

Czynności polegającej na stabilizacji punktu granicznego (o zamiarze dokonania takiej czynności o charakterze technicznym zawiadomiono Gminę S. oraz Powiat Z.) nie wolno utożsamiać z ustaleniem przebiegu spornych granic rozgraniczanych nieruchomości.

W nawiązaniu do zarzutu organu, że wykonawca pracy geodezyjnej nie przedstawił dokonanej przez Wójta Gminy S. oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości (oceny, o której mowa w art. 33 ust. 2 p.g.k.) należy wyjaśnić, że wymieniony przepis stanowi, że wydanie decyzji poprzedza:

1) dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia;

2) włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Omawiany przepis ma zastosowanie w przypadku wydawania decyzji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o rozgraniczeniu nieruchomości, co może nastąpić jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron.

W piśmie z dnia [...] maja 2018 r. Wójt Gminy S. wskazał, w odpowiedzi na wystąpienie skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018 r., że w przypadku zawarcia ugody granicznej nie ocenia się prawidłowości ustalenia przebiegu granic nieruchomości.

To, że całość dokumentacji zawierającej rezultaty geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz wyniki opracowania tych pomiarów kompletuje się w postaci operatu technicznego i przekazuje się do PZGiK. (§ 71 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), nie oznacza, że pozytywna weryfikacja pracy geodezyjnej była uzależniona od dołączenia przez geodetę oceny Wójta Gminy S. w przedmiocie prawidłowości ustalenia przebiegu granic działek (przy traktowaniu takiej oceny jako dokumentu, o którym mowa w § 71 ust. 2 pkt 8 cyt. wyżej rozporządzenia).

W orzecznictwie sygnalizuje się, że ugoda zawarta przed geodetą definitywnie kończy spór graniczny. Ugoda nie kończy natomiast biegu postępowania administracyjnego. Zawarcie ugody powoduje jednak, że dalsze czynności rozgraniczeniowe stają się zbędne. W takiej sytuacji organ prowadzący administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe umarza postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 października 2010 r. sygn. III SA/Lu 187/10).

W świetle powyższych rozważań bezpodstawną, a przez to naruszającą dyspozycję art. 12b ust. 6 i ust. 7 p.g.k., była nieuzasadniona dyskwalifikacja sporządzonej dokumentacji przez skarżącego oraz składanych przez niego pisemnych wyjaśnień w troku całego postępowania. Odmowy przyjęcia tej dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (PZGiK) nie sposób więc pogodzić z treścią art. 12b ust. 8 p.g.k. O naruszeniu powyższego przepisu świadczy fakt zbagatelizowania dokonanego przez geodetę badania stanu prawnego rozgraniczanych nieruchomości. W myśl § 8 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości, w toku prac przygotowawczych geodeta m.in. przeprowadza analizę informacji zawartych w dokumentach uzyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz znajdujących się w księgach wieczystych. Z przepisu art. 12b ust. 8 p.g.k. nie wynika, że organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej może w sposób arbitralny nie uwzględnić stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych. Arbitralnym jest stanowisko organu, że w trakcie czynności rozgraniczeniowych obowiązkiem geodety było uzyskanie dokumentu stanowiącego podstawę wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków oraz przeprowadzenie badania kwestii wydzielenia z działki nr [...] i nr [...] terenu pod poszerzenie drogi (zatwierdzenia tego podziału). Podział działki nr [...] na dwie odrębne nieruchomości (i utworzenie działek - nr [...] i nr [...]) wykraczał bowiem poza ramy postępowania rozgraniczeniowego (nie było to przedmiotem tego postępowania), podobnie zresztą jak i zagadnienie ewentualnego podziału działki nr [...]. Stąd też wystarczającym działaniem ze strony geodety – w świetle § 8 pkt 3 rozporządzenia z dnia 19 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości - było sporządzenie umieszczenie szkicu i umieszczenie na nim granic działek, których nie rozgraniczano (zajętych pod drogi), na podstawie danych ewidencyjnych PZGiK. Zatem zawiadomienie Gminy S. oraz Powiatu Z. o czynnościach dotyczących zaplanowanej przez skarżącego stabilizacji punktów granicznych w dniu [...] kwietnia 2017 r. nie przesądzało o tym, że skarżący uznał Gminę S. oraz Powiat Z. za stronę postępowania rozgraniczeniowego.

Z tych względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu przez Sąd na mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Wadliwą – bo wydaną także z naruszeniem prawa materialnego i procesowego - decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] należało wyeliminować z obrotu prawnego w trybie 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej będzie dokonanie kompleksowej analizy wniosku skarżącego o przyjęcie materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (PZGiK). Organ będzie miał przy tym na uwadze kluczową okoliczność związaną z zawarciem przez właścicieli nieruchomości ważnej, pozasądowej ugody granicznej, stanowiącej optymalny sposób rozwiązania sporu, poprzez jego zażegnanie.