Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Dopiewo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 800/15 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Dopiewo z dnia 29 czerwca 2015 r. nr IX/100/15 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 9 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Dopiewo z dnia 29 czerwca 2015 r. nr IX/100/15 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zasądził od organu Rady Gminy Dopiewo na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 29 czerwca 2015 r. Rada Gminy Dopiewo podjęła uchwałę Nr IX/100/15 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Dopiewo terenu w rejonie ulic Łąkowej i Wyzwolenia, działka nr ewid. 738/14.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wojewoda Wielkopolski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015, poz. 199 z późn. zm.) w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Natomiast w myśl § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać granice i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych.

Skarżący zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r., poz. 196), udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa.

Zdaniem Wojewody w związku z brakiem ujawnienia w części tekstowej i graficznej planu udokumentowanego złoża wód termalnych "Tarnowo Podgórne GT-1" (nr złoża 15707), zlokalizowanego na obszarze objętym planem organu nadzoru doszło do naruszenia ww. przepisów.

Wojewoda wskazał również, że w omawianym planie, dla terenów przeznaczonych pod zabudowę, nie określono minimalnej intensywności zabudowy, jednakże jednoznacznie określono wielkość maksymalną tego wskaźnika oraz dodatkowo dopuszczalną powierzchnię zabudowy, co w powiązaniu z pozostałymi parametrami zabudowy ustalonymi w planie pozwoli na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że z akt wynika, w tym w szczególności pisma Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 17 czerwca 2015 r. (znak [...]) stanowiącego uzgodnienie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych w zakresie kompetencji wynikających z art. 161 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, iż obszar objęty zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest położony poza terenami udokumentowanych złóż kopalin oraz poza obszarem występowania najbliższego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych. Organ wskazał, iż w konkluzji Marszałek Województwa Wielkopolskiego działający jako organ administracji geologicznej stopnia wojewódzkiego zaopiniował pozytywnie przedłożony mu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt ten został również zaopiniowany pozytywnie przez Starostę Poznańskiego.

Stwierdzając nieważność uchwały Rady Gminy Dopiewo z dnia 29 czerwca 2015 r. nr IX/100/15 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd I instancji stwierdził, że skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 cyt. ustawy przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSA i WSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Sąd I instancji wskazał, że iż kontrola sądowoadministracyjna dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawowana jest na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199), który stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sąd I instancji podniósł, że ustawodawca nie wymaga aby naruszenia zasad sporządzenia planu miało charakter istotny. Zatem każde naruszenie zasad sporządzania planu, skutkuje stwierdzeniem jego nieważności w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane są z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1335/14 – orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Sąd I instancji wskazał, że teren, na którym znajdują się złoża kopalin podlega ochronie uregulowanej w przepisach ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2015 r. poz. 196), na co wskazuje przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy. Zgodnie zaś z art. 95 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa.

Sąd I instancji zgodził się z Wojewodą, iż w razie wystąpienia udokumentowanych złóż kopalin obowiązkiem Rady jest uwzględnienie jej w uchwalanym planie. Oznaczenie granic terenu złóż kopalin, to obligatoryjne ustalenie planu.

Według Sądu I instancji, na obszarze objętym postanowieniami zaskarżonego planu występują udokumentowane złoża wód termalnych "Tarnowo Podgórne GT-1" (nr złoża 15707), które to nie zostały ujawnione, stosownie do wyżej wskazanych przepisów.

Powyższe w ocenie Sądu I instancji stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w świetle art. 28 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powoduje jej nieważność.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, iż z uzgodnień z Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych wynika, że obszar objęty zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest położony poza terenem udokumentowanych złóż kopalin oraz poza obszarem występowania występowania najbliższego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych Sąd I instancji wskazał należy, że Marszałek dokonał uzgodnienia wyłącznie w zakresie swojej właściwości.

Zdaniem Sądu I instancji, w piśmie z dnia 17 czerwca 2015 r., na które powołuje się organ, Marszałek Województwa wyraźnie zaznaczył, że dokonał uzgodnienia przedmiotowej inwestycji wyłącznie w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych będących w jego kompetencjach jako organu administracji geologicznej stopnia wojewódzkiego, wynikających z art. 161 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Tym samym według Sądu I instancji, przedmiotowe uzgodnienie nie dotyczy udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, mogących znajdować się w rejonie planowanej inwestycji, będących w kompetencjach pozostałych organów administracji geologicznej tj. Starosty Gnieźnieńskiego oraz ministra właściwego do spraw środowiska, których zakresy działania wynikają odpowiednio z art. 161 ust. 2 i art. 161 ust. 3 ww. ustawy.

Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 161 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4. Stosownie do pkt 2 ust. 2 art. 161 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, do starosty, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące ujęć wód podziemnych, których przewidywane lub ustalone zasoby nie przekraczają 50 m3/h.

Zdaniem Sądu I instancji, z powyższej regulacji jednoznacznie wynika, iż Marszałek nie w każdej sprawie dotyczącej udokumentowanych złóż wód termalnych będzie organem właściwym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy Dopiewo (dalej: skarżąca kasacyjnie).

W skardze kasacyjnej wskazano na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.na naruszenie poprzez niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego art. 161 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. prawo geologiczne i górnicze, polegające na

błędnym stwierdzeniu, iż miał on zastosowanie w niniejszej sprawie i skarżący winien stosownie do tego przepisu dokonać uzgodnienia zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego z właściwym starostą będącym organem administracji geologicznej w przypadku występowania na obszarze objętym planem udokumentowanych złóż wód termalnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł, że nie sposób zgodzić się z oceną prawną Sądu I instancji zawartą w uzasadnieniu skarżonego wyroku.

Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że zgodnie z art. 161 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, starosta jest organem geologicznym pierwszej instancji w sprawach związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczących m. in. ujęć wód podziemnych, których przewidywane lub ustalone zasoby nie przekraczają 50 m3/h. Poza wyjątkami przewidzianymi w ust. 2-4 art. 161 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, organem geologicznym pierwszej instancji jest Marszałek Województwa. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że jak wynika z akt postępowania, działając na podstawie art. 17 pkt 6 lit. a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwróciła się do właściwego organu geologicznego - Marszałka Województwa o uzgodnienie projektu zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z pisma Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 17 czerwca 2015r., stanowiącego uzgodnienie zaskarżonego planu, obszar objęty ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest położony poza terenami udokumentowanych złóż kopalin oraz poza obszarem występowania głównego Zbiornika Wód Podziemnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

W skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., ale nie wyjaśniono na czym miałoby polegać naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W skardze nie zostały sprecyzowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Fakt zaś, że skarżąca kasacyjnie wskazuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej z 12 stycznia 2016 r. na rzekome naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, kwestionując przy okazji w uzasadnieniu tej podstawy kasacyjnej ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny oraz wskazując na alternatywny stan faktyczny w stosunku do ustalonego przez Sąd I instancji w wyroku, nie może podważyć zasady utrwalonej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 611/12).

Naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie "subsumcji", tj. wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada ustalonej hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący kasacyjnie uznają za prawidłowy. Jeżeli skarżący kasacyjnie uważają, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Jak wskazuje też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2360/11, "Brak zarzutów natury procesowej oznacza, że przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej w pełni miarodajny jest stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku. Prawidłowość ustaleń faktycznych oraz oceną tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Nie można natomiast tego skutecznie czynić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w tym przez kwestionowanie błędnej wykładni tego prawa". Jak podkreśla się też w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego "Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne", (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2321/11).

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy co następuje.

Skarżąca kasacyjnie podnosi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że działając na podstawie art. 17 pkt 6 lit. a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwrócił się do właściwego organu geologicznego tj. Marszałka Województwa o uzgodnienie projektu zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do tego twierdzenia skarżącegej kasacyjnie wskazać należy, że prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, który zwrócił uwagę, że, Marszałek Województwa wyraźnie zaznaczył, że dokonał uzgodnienia przedmiotowej inwestycji wyłącznie w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych będących w jego kompetencjach, jako organu administracji geologicznej stopnia wojewódzkiego, wynikających z art. 161 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego. Tym samym przedmiotowe uzgodnienie nie dotyczy udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, mogących znajdować się w rejonie planowanej inwestycji, będących w kompetencjach pozostałych organów administracji geologicznej tj. właściwego starosty oraz ministra właściwego do spraw środowiska, których zakresy działania wynikają odpowiednio z art. 161 ust. 2 i art. 161 ust. 3 ustawy z 9 czerwca Prawo geologiczne i górnicze.

Z treści art. 161 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy wynika wprost, że do starosty, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzeniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące: ujęć wód podziemnych, których przewidywane lub ustalone zasoby nie przekraczają 50 m³/h. Zgodnie z art. 156 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, starosta jest jednym z organów administracji geologicznej, obok ministra właściwego do spraw środowiska i marszałka województwa.

W myśl art. 17 pkt 6 lit. a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: opinie o projekcie planu do: właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych.

Z cytowanych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że marszałek województwa nie w każdej sprawie dotyczącej udokumentowanych złóż wód termalnych będzie organem właściwym.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że projekt planu został uzgodniony ze starostą wskazać należy, że faktycznie skarżący kasacyjnie wystąpił do Starosty Powiatowego w Poznaniu o zaopiniowanie projektu planu, ale wyłącznie w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych (pismo z 13 maja 2015 r. w aktach sprawy). Natomiast w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego, że skarżący kasacyjnie wystąpił do właściwego starosty o zaopiniowanie projektu planu w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych.

Prawidłowe zatem jest stanowisko Sądu I instancji, według którego w niniejszej sprawie skarżącemu kasacyjnie można skutecznie postawić zarzut naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, ponieważ skarżący kasacyjnie na podstawie art. 17 pkt 6 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wystąpił o zaopiniowanie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych.

Tym samym bezzasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji, art. 161 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

Z tych względów, na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.