Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 25 lutego 2016 r., nr XVIII/137/16 w sprawie zatwierdzenia "Gminnego programu budowy przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie Gminy [...] w latach 2016-2020" oddala skargę.

Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr XVIII/137/16 z dnia 25 lutego 2016 r. w sprawie zatwierdzenia "Gminnego programu budowy przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie Gminy [...] w latach 2016 – 2020".

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) poprzez nałożenie w punkcie III ust. 3 wskazanej uchwały na właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy, na których nie ma możliwości włączenia się do istniejącej sieci kanalizacyjnej i gdzie budowa kanalizacji zbiorczej jest nieuzasadniona ekonomicznie, opłat w postaci określonego w sposób procentowy jako nie więcej niż 25% poniesionych nakładów na budowę jednej przydomowej oczyszczalni ścieków, a zatem w drodze prawa miejscowego, jednostronnie i bez podstawy prawnej. Podnosząc powyższy zarzut Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 4 kwietnia 2016 r. pod pozycją 725 i weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia.

W uchwale w punkcie II ust. 1 wskazano, że przedmiotem programu jest budowa przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7 m3 na dobę dla nieruchomości na terenie Gminy, gdzie nie ma możliwości włączenia się do istniejącej sieci kanalizacyjnej i gdzie budowa kanalizacji zbiorczej nie jest uzasadniona ekonomicznie. Godnie z punktem III ust. 3 koszt realizacji inwestycji ponoszony przez właściciela nieruchomości wyniesie nie więcej niż 25% poniesionych nakładów na budowę jednej przydomowej oczyszczalni ścieków, jednak nie więcej niż 5.000 zł brutto, zaś procentowy udział gminy wyniesie 11,37% natomiast poziom pomocy finansowej z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich wynosi 63, 63 %. W dalszych ustępach omawianego punktu wskazano ponadto, że uczestnik programu nie może posiadać zaległości z tytułu opłat i innych należności względem Gminy oraz, że środki na finansowanie budowy przydomowych oczyszczalni ścieków pochodzą ze środków własnych Gminy, zewnętrznych żródeł finansowania oraz udziału finansowego właściciela nieruchomości.

Skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, ponieważ zawiera normy generalne skierowane do mieszkańców Gminy, na których nieruchomościach nie ma możliwości włączenia się do sieci kanalizacyjnej i gdzie budowa kanalizacji zbiorczej jest nieuzasadniona ekonomicznie. Ponadto uchwała zawiera normy konkretne (a nie tylko abstrakcyjne) w odniesieniu do nakładanego obowiązku udziału w świadczeniu finansowym (uiszczeniu jednorazowej opłaty określonej procentowo, w kwocie nie wyższej niż 5.000 zł brutto). W ocenie skarżącego przepisy uchwały w sposób istotny naruszają przepisy art. 7 i art. 84 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 6 u.s.g. Skarżący powołał się nadto na przepis art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów, natomiast każdy obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie, co wynika z art. 84 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Tym samym nie jest możliwe jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Zdaniem skarżącego przedmiotowa uchwała nie określa dobrowolnego udziału mieszkańców w kosztach opłaty za budowę przydomowych oczyszczalni ścieków. Opłaty przewidziane zaskarżoną uchwałą miały cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej i jakkolwiek nie miały cech świadczenia podatkowego, to jednak wymuszone były obowiązującymi standardami życia. Ponadto w zaskarżonej uchwale brak jest postanowień zakładających budowę przydomowych oczyszczalni ścieków bez udziału mieszkańców, co wskazuje na przymusowość zawartych w niej regulacji. Skarżący podniósł, że zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych ustawodawca określił poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, jest to jedyna możliwość obciążenia właścicieli nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli wskutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Tryb ustalania i obciążania opłatami adiacenkimi reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 z póżn, zm.)

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa uchwała była przedmiotem kontroli nadzorczej Wojewody [...], który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2016 r. na podstawie art. 91 u.s.g. stwierdził nieważność w.w. uchwały w części, tj. § 3, IV. Realizacja programu: pkt 7,8,7 załącznika nr 1 do uchwały, V. Postanowienia końcowe: pkt 1, 2 i 3 załącznika nr 1 do uchwały, załączników nr 1a i nr 1b. Zdaniem Wojewody wyrażonym w rozstrzygnięciu nadzorczym program budowy przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie Gminy nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem o charakterze wewnętrznym skierowanym do organów gminy oraz podporządkowanych gminie podmiotów. Akt ten dotyczy wyłącznie przygotowania i realizacji zadania. Rada Miejska w.w. rozstrzygnięcia nadzorczego nie zaskarżyła. Dalej organ wskazał, że w jego ocenie zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. W punkcie III Programu określono żródła finansowania, jednak przepis ten adresowany jest do organu wykonawczego Gminy jako organu wykonującego uchwałę, nie ma natomiast charakteru prawa miejscowego. Organ wskazał, że żaden z mieszkańców Gminy nie był zobowiązany do przystąpienia do Programu. Program ten był całkowicie dobrowolny, a konieczność poniesienia kosztów wynikała nie z zaskarżonej uchwały, ale z umów cywilnoprawnych zawartych pomiędzy zainteresowanymi osobami, a Gminą. Nie ma żadnych przeszkód, aby mieszkańcy na własny kosz i ryzyko wyposażyli nieruchomości w przydomowe oczyszczalnie ścieków, gdy zachodzi potrzeba posadowienia takiego urządzenia. Na takiej samej zasadzie mieszkańcy mogą wyposażyć nieruchomości w zbiorniki bezodpływowe. Organ powołał się na przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. W świetle powołanego przepisu to na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek wyposażenia jej w przydomową oczyszczalnię ścieków, co w ocenie organu wyłącza obowiązek ponoszenia przez Gminę kosztów budowy takiego urządzenia.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2020 r. Prokurator Rejonowy podtrzymał stanowisko zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. 2017.1369) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była ocena zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej nr XVIII/137/16 z dnia 25 lutego 2016 r. w sprawie zatwierdzenia "Gminnego programu budowy przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie Gminy [...] w latach 2016 – 2020".

Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została na podstawie art. 8. § 1 p.p.s.a. W myśl wskazanego przepisu prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.

Skarga w badanej sprawie wniesiona została w obronie praw mieszkańców - właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy. Należało zatem ustalić, czy zaskarżony akt zawiera przepisy o treści normatywnej, które wpływają na sytuację prawną jej adresatów. Sytuację prawną podmiotów kształtują akty prawne zawierające w swej treści przepisy nakazujące, zakazujące lub dozwalające określone zachowanie, innymi słowy – przepisy przyznające, bądź ograniczające określone prawa. Naruszać prawa bądź nakładać obowiązki może zatem akt prawny, który zawiera w swej treści element regulacyjny (zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający). Brak owego elementu regulacyjnego dowodzi, że dany akt nie posiada charakteru normatywnego. Wskazać w tym miejscu przy tym należy, że dla uznania iż dany akt prawny stanowi akt prawa miejscowego wymagane jest nie tylko, aby zawierał w swej treści przepisy o charakterze normatywnym ( regulacyjnym), ale również aby przepisy te miały charakter powszechny oraz generalny.

Aby ocenić charakter aktu należy przede wszystkim szczegółowej analizie poddać jego treść. W ocenie Sądu, analiza treści uchwały Rady Miejskiej nr XVIII/137/16 z dnia 25 lutego 2016 r. potwierdza, że jest ona jedynie aktem nie władczym, zawiera ona intencje Rady w ramach powierzonego jej zakresu kompetencji. Ocena zaskarżonej uchwały, przy zastosowaniu wskazanego powyżej kryterium wpływu na sytuację prawną adresatów uchwały, dowodzi że akt ten nie zawiera treści o charakterze normatywnym, nie wpływa bowiem na prawa i obowiązki mieszkańców Gminy, a w konsekwencji nie stanowi aktu prawa miejscowego. Uchwała wprowadza program budowy przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie Gminy, przy czym udział mieszkańców Gminy w tym programie opiera się na zasadzie dobrowolności, żaden bowiem przepis uchwały nie zobowiązuje adresatów do uczestniczenia w danym programie. Zasady realizacji programu dotyczą osób, które są nim zainteresowane, czyli tych którzy do niego przystąpią, a nie wszystkich mieszkańców Gminy (IV. Realizacja programu pkt 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały). Osoby, które nie zamierzają uczestniczyć w programie wprowadzonym zaskarżoną uchwałą obowiązek utrzymania porządku i czystości na swojej nieruchomości mogą realizować poprzez inne prawnie oraz technicznie dostępne rozwiązania tj. przydomowe oczyszczalnie ścieków lub zbiorniki bezodpływowe, zaskarżona uchwała nie wprowadza ograniczeń w tym zakresie. W tej sytuacji nie był zasadny zarzut istotnego naruszenia prawa poprzez zawarcie regulacji w rozdziale III pkt 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, który to przepis dotyczy kosztów realizacji inwestycji. Wskazać należy, że zasady partycypacji w kosztach inwestycji wynikać będą nie z treści przedmiotowej uchwały, lecz z umowy zawartej pomiędzy przedstawicielem Gminy, a właścicielem danej nieruchomości. Zgodnie z zasadą swobody umów strony mogą kształtować treść umowy cywilnoprawnej.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 6 i art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. Wskazane przepisy ustawy o samorządzie gminnym mogły stanowić w rozpoznawanej sprawie samodzielną podstawę do podjęcia uchwały. Art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten ustanawia domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Nie daje on jednak możliwości wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2001 r., III SA 2622/00, ONSA 2002, Nr 3, poz. 114, zgodnie z którym przepis art. 94 Konstytucji RP wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 u.s.g.). Nie stanowi on również samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym), te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego (wyrok WSA w Gliwicach z 6 października 2008 r., IV SA/Gl 487/08, LEX nr 464003).

W wyroku NSA z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 117/17 wyrażony został pogląd, zgodnie z którym nie są wyłączone spod nadzoru legalnościowego wojewody tzw. uchwały nienormatywne. Sąd przypomniał jednak, że "uchwała" nie jest prawną formą działania administracji, lecz formą, w której są podejmowane rozstrzygnięcia (oświadczenia, decyzje, orzeczenia, werdykty, itp.) przez organy kolegialne. Niewątpliwie uchwały są aktami zróżnicowanymi co do swego charakteru. Powołany w podstawie uchwały art. 18 u.s.g. jest przepisem prawa ustrojowego, ogólną kolizyjną normą kompetencyjną, która nie może stanowić podstawy prawnej do wkraczania zarówno w sferę ustawowych kompetencji organów państwowych, jak i sferę praw osób prywatnych, ani w formie aktu prawa miejscowego, ani w drodze innego prawnego aktu indywidualnego (K. Wlaźlak w red: P Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013 s. 357-358, uw. 1). Podkreślić jednak należy, że kontrolowana uchwała nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani innym prawnym aktem indywidulanym, którym Rada ingerowałaby w prawa lub obowiązki organów państwowych, osób fizycznych czy prawnych. Akt ten nie narzuca nikomu potrzeby żadnego działania, czy też konieczności określonego zachowania się. Podobnie w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że uchwały są wszelkiego rodzaju rozstrzygnięciami (aktami woli) podejmowanymi przez radę gminy (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt: II OSK 1262/08). Stąd sama nazwa uchwały nie świadczy jeszcze o jej charakterze prawnym i wymaganej podstawie. Wynika to z jej treści. O ile uchwały stanowiące akty prawa miejscowego lub inne uchwały o charakterze władczym, jak akty stosowania prawa w sprawach powierzonych radzie gminy, akty współstosowania prawa takie jak: zawieranie umów, czy porozumień, muszą posiadać wyraźną i dookreśloną podstawę prawną w przepisach ustawy, wskazującą na możliwość i granice działania organu, to do wydania aktu o charakterze niewładczym, a do tej kategorii można zaliczyć różnego rodzaju uchwały intencyjne, wystarczającą podstawą prawną jest norma kompetencyjna. Oznacza to, że akty o charakterze niewładczym muszą się mieścić w kompetencjach gminy i jej organu stanowiącego, określonych przez ustawy. W przypadku aktów władczych wymagane jest natomiast dodatkowo wyraźne upoważnienie ustawowe wskazujące na możliwe sposoby rozstrzygnięcia i jego formę. Uchwała jest główną formą uzewnętrzniania woli rady na zewnątrz. W praktyce organ stanowiący podejmuje również apele, wnioski, rezolucje, stanowiska. Z uwagi na to, że podjęta uchwała nie jest aktem normatywnym i nie ma charakteru powszechnie obowiązującego możliwe było powołanie w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 6 i art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.

Rada podejmuje uchwały w znaczeniu materialnoprawnym w sprawach, które zostały jej powierzone w ustawie o samorządzie gminnym (art. 6 ust. 1 i 7 ust. 1 i art. 18 ust. 1 i 2 u.s.g.), a więc wtedy, gdy wykorzystuje swoje kompetencje władzy publicznej. Rada może podejmować też inne uchwały m.in. zajmując stanowisko w jakiejś kwestii, deklarując określone intencje, pozytywnie albo negatywnie oceniając jakieś zjawisko społeczne.

Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru normatywnego i nie przesądza o sytuacji prawnej mieszkańców Gminy. Zaskarżona uchwała nie narusza ich praw, gdyż żaden przepis prawa materialnego nie chroni obywateli przed tego rodzaju działalnością uchwałodawczą gminy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga została oddalona.