Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt IV SAB/Po 6/16 w sprawie ze skargi A. spółka z o.o. z siedzibą we W. obecnie B. spółka z o.o. z siedzibą we W. na bezczynność Prezydenta Miasta Poznania w przedmiocie zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 9 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej jako "Spółka") na bezczynność Prezydenta Miasta Poznania w przedmiocie zmiany decyzji, stwierdził, że bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1), wymierzył Prezydentowi Miasta Poznania grzywnę w wysokości 2000 zł (pkt 2) i zasądził koszty (pkt 3).

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 30 czerwca 2011 r. Spółka wniosła o zmianę decyzji Prezydenta Miasta Poznania z [...] lipca 2003 r. przez wydłużenie okresu jej ważności do 10 lat.

Pismem z 28 lipca 2011 r. organ wezwał Spółkę do uzupełnienia braków wniosku przez podanie określonych informacji i nadesłanie dokumentów.

Wezwanie zostało skierowane do Spółki w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na wezwanie Spółka poinformowała, że wskazane w wezwaniu dokumenty wymagane są w przypadku konieczności wydania nowej decyzji, a Spółka wnosiła jedynie o zmianę wydanej już decyzji odnośnie czasu jej obowiązywania.

Pismem z 16 sierpnia 2011 r. organ ponownie wezwał Spółkę do uzupełnienia braków wniosku.

Pismem z 11 lutego 2014 r. Spółka wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na bezczynność Prezydenta Miasta Poznania.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Prezydentowi Miasta Poznania dodatkowy termin załatwienia sprawy do 30 maja 2014 r.

Pismem z 14 maja 2014 r. organ wezwał Spółkę do dostarczenia pełnomocnictwa oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik Spółki nadesłał odpis pełnomocnictwa.

Decyzją z [...] maja 2014 r. Prezydent Miasta Poznania umorzył postępowanie dotyczące zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów z grupy 20.

Postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uzupełniło postanowienie z [...] kwietnia 2014 r. stwierdzając, że zażalenie w części dotyczącej przewlekłości uznaje za nieuzasadnione, a stwierdzona bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem z 11 lipca 2014 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Poznania.

Wyrokiem z 20 listopada 2014 r. IV SAB/Po 63/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.

Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Wyrokiem z 4 listopada 2015 r. o sygn. II OSK 591/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, że niedopuszczalne jest orzekanie o charakterze bezczynności lub przewlekłości i o wymierzeniu grzywny w sytuacji wniesienia skargi po załatwieniu sprawy przez organ.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji podkreślił w pierwszej kolejności, że decyzją z [...] maja 2014 r. Prezydent Miasta Poznania umorzył postępowanie dotyczące zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów. Spółka nie wnosiła o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Sąd I instancji oceniał zatem jedynie, czy postępowanie było prowadzone przewlekle oraz czy organ pozostawał w bezczynności, a także czy bezczynność i przewlekłość miały charakter rażący, jak również czy zasadne jest wymierzenie organowi grzywny.

Sąd I instancji stwierdził, że termin określony w art. 35 § 3 k.p.a. w niniejszej sprawie rozpoczął bieg 8 lipca 2011 r., to jest w dniu wpływu do organu wniosku z 30 czerwca 2011 r. o zmianę decyzji Prezydenta Miasta Poznania z [...] lipca 2003 r.

W ocenie Sądu I instancji, analiza czynności dokonanych przez organ w tej sprawie uzasadnia stwierdzenie, że organ nie załatwił sprawy w terminie. Sąd I instancji stwierdził, że pisma z 28 lipca 2011 r. i 16 sierpnia 2011 r., którymi organ wezwał Spółkę do uzupełnienia wniosku, nie dotyczyły usunięcia braków formalnych wniosku. Żądane przez organ dane dotyczyły bowiem danych służących do rozstrzygnięcia wniosku. Zdaniem Sądu I instancji, organ wadliwie zastosował art. 64 § 2 k.p.a. Tym samym organ od sierpnia 2011 r. pozostawał w bezczynności, bowiem nie wydał w ustawowym terminie rozstrzygnięcia, a dopiero znacznie później umorzył postępowanie, które stało się bezprzedmiotowe. Ponadto nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. Od tego czasu nie podjął żadnych czynności w sprawie. Nie pozostawił także prawidłowo wniosku skarżącej bez rozpoznania. Brak było bowiem podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a ponadto tego rodzaju rozstrzygnięcie nie znajduje się w aktach sprawy. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie przybiera prawnej formy decyzji administracyjnej ani postanowienia, lecz jest czynnością materialno-techniczną. Z akt sprawy nie wynika, że organ pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania. Z akt nie wynika także, żeby skarżąca otrzymała notatkę lub też została poinformowana o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania odrębnym pismem. Spółka nie miała więc faktycznej możliwości uzyskania informacji, że jej wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. Ponadto organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił Spółki o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia.

W ocenie Sądu I instancji organ działał w sposób przewlekły, ponieważ podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy.

Sąd I instancji stwierdził, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony (postępowanie trwało 34 miesiące). Uwzględniając również uchybienia w zakresie prawidłowości wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku, Sąd I instancji przyjął, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd I instancji orzekł o wymierzeniu grzywny, która ma stanowić sankcję za spowodowany stan bezczynności oraz być środkiem zapobiegającym podobnym zachowaniom organu w przyszłości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od 5 października 2010 r., w związku z art. 64 § 2 k.p.a. W ocenie organu, Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej oceny zastosowania tego przepisu prawa materialnego przez organ i zarzucił, że organ błędnie żądał na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. uzupełnienia braków formalnych wniosku o zmianę decyzji w przedmiocie zbierania i transportu odpadów.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 w związku z art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a.") oraz art. 64 § 2, art. 36 i art. 72 § 1 k.p.a. W ocenie organu Sąd I instancji wydał wyrok na podstawie niedostatecznej analizy akt sprawy administracyjnej, co spowodowało, że błędnie przyjęto, że nie było przesłanek do pozostawienia bez rozpoznania wniosku Spółki oraz że istniała konieczność dopełnienia czynności zgodnie art. 36 k.p.a. Ponadto, zdaniem organu Sąd I instancji błędnie przyjął, że istniała konieczność sporządzenia przez pracownika organu adnotacji w aktach sprawy o pozostawieniu "jej" bez rozpoznania. Sąd I instancji bezzasadnie dokonał oceny, że organ dopuścił się naruszenia prawa w stopniu rażącym.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Spółki, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Ponadto organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego zgodnie z przepisami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem skargi Spółki jest bezczynność organu. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie w sprawie, jednak – pomimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności.

W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie art. 28 ust. 4 pkt 3 nieobowiązującej już ustawy o odpadach w związku z art. 64 § 2 k.p.a. W ocenie organu, Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej oceny zastosowania tego przepisu prawa materialnego przez organ i zarzucił, że organ błędnie żądał na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. uzupełnienia braków formalnych wniosku o zmianę decyzji w przedmiocie zbierania i transportu odpadów. Kwestia ta nie ma jednak zasadniczego znaczenia dla oceny, czy organ pozostawał w bezczynności w tej sprawie.

Z przepisów k.p.a. nie wynika forma prawna czynności pozostawienia podania bez rozpoznania. W doktrynie i orzecznictwie sądowym prezentowane były rozbieżne poglądy w tym zakresie. Wskazywano między innymi, że podanie pozostawia się bez rozpoznania w formie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 1986 r., III SAB 14/85, OSP 1988, z. 1, poz. 23 z glosą Z. Kmieciaka). Ostatecznie jednak w uchwale składu siedmiu sędziów z 8 czerwca 2000 r. (III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000, nr 19, poz. 702; OSP 2001, z. 1, poz. 12, z glosą B. Adamiak), Sąd Najwyższy przyjął, że pozostawienie podania o wszczęcie postępowania bez rozpoznania nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Z tej przyczyny przyjmuje się, że w sytuacji, gdy podanie zostało wniesione ustnie do protokołu, wzmiankę o pozostawieniu podania bez rozpoznania wraz z uzasadnieniem zamieszcza się w protokole, natomiast w pozostałych przypadkach wystarczy sporządzenie odpowiedniej adnotacji w aktach. W żadnym jednak przypadku, pozostawienie podania bez rozpoznania, nie może nastąpić w sposób dorozumiany, bez pozostawienia żadnej adnotacji tego rodzaju czynności w aktach sprawy. Stoi to bowiem w oczywistej sprzeczności nie tylko z zasadą pisemności (art. 14 k.p.a.), ale również zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Brak sporządzenia odpowiedniej adnotacji w aktach sprawy o pozostawieniu podania bez rozpoznania oznacza zatem, że czynność ta nie została dokonana. W tej sprawie oznacza to ponadto, że organ pozostawał w bezczynności, ponieważ przez trzydzieści cztery miesiące nie rozstrzygnął wniosku strony w żadnej formie procesowej.

Dla rozstrzygnięcia, czy organ pozostawał w bezczynności bez znaczenia jest zatem, czy brak, do którego uzupełnienia strona została wezwana, był brakiem formalnym, o którym stanowi art. 64 § 2 k.p.a. i który uniemożliwiał nadanie dalszego biegu sprawie, czy też brakiem o charakterze materialnym, którego nieuzupełnienie powinno skutkować rozstrzygnięciem negatywnym dla strony (wydaniem decyzji odmownej). Prezydent Miasta Poznania przez wskazany wyżej okres nie załatwił bowiem sprawy w żadnej formie procesowej, a więc pozostawał bezczynny.

Niezależnie od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie stoi na stanowisku, że w przypadku zbierania odpadów, brak wskazania miejsca i sposobu oraz rodzaju magazynowanych odpadów, a także opisu sposobu dalszego zagospodarowania odpadów, jest brakiem formalnym, który może być uzupełniony w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Przepis art. 28 ust. 4 nieobowiązującej już ustawy o odpadach, określał bowiem, jakiego rodzaju warunki (oprócz ogólnych warunków pisma z art. 63 k.p.a.) musi spełniać wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie zbierania odpadów oraz transport odpadów. Uzupełnienie tego rodzaju braków jest zatem dopuszczalne w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Stąd też uzasadnienie Sądu I instancji jest częściowo błędne, jednak pomimo tego odpowiada prawu.

Wbrew twierdzeniom organu, na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 64 § 2, art. 36 i art. 72 § 1 k.p.a. Sąd I instancji dokonał pełnej analizy akt sprawy dostrzegając zasadniczą dla rozstrzygnięcia okoliczność, że organ pozostawał w bezczynności, a bezczynność ta miała charakter rażący. Brak jest podstaw do przyjęcia, że strona wezwana do uzupełnienia braków w trybie art. 64 § 2 k.p.a. i pouczona o skutkach niewykonania wezwania, powinna być świadoma, że jej podanie zostało pozostawione bez rozpoznania. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie wynika to z literalnego brzmienia art. 64 § 2 k.p.a., a ponadto do takiego wniosku nie może prowadzić żadna inna reguła wykładni. Przeciwnie, przyjęta w k.p.a. zasada pisemności powoduje, że każde odstępstwo od tej zasady musi być wyraźnie przewidziane w przepisach. Sąd I instancji trafnie więc przyjął, że pozostawienie podania bez rozpoznania powinno nastąpić w formie adnotacji w aktach sprawy.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.