Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi L. P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą na decyzję Wojewody z dnia [...]. , nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych oddala skargę.

We wniosku z dnia 29 sierpnia 2013 r. P. O. S.A. z siedzibą w P. zwróciła się do Prezydenta Miasta C. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji paliw nr [...] P. O. S.A. na działach nr ewid.: [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w C.. Wnioskodawca podał, że projektowane przedsięwzięcie ma obejmować:

- budowę pawilonu stacji paliw z instalacjami wewnętrznymi: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, wentylacji, klimatyzacji, centralnego ogrzewania, elektryczną, oświetlenia, teletechniczną, monitoringu;

- budowę wiaty nad dystrybutorami z 2 wysepkami z instalacjami wewnętrznymi: kanalizacji deszczowej, elektryczną, oświetlenia;

- budowę 2 szt. zbiorników paliw podziemnych z 3 dystrybutorami paliw, zlewem paliwa i zewnętrznymi instalacjami technologicznymi;

- budowę 1szt. zbiornika LPG z 1 dystrybutorem LPG, kontenerem na butle z gazem i zewnętrznymi instalacjami technologicznymi;

- budowę śmietnika;

- budowę 1 szt. pylonu cenowego;

- budowę zewnętrznych linii energetycznych zasilających, monitoringu, oświetlenia ze znakami informacyjnymi;

- budowę zewnętrznych instalacji kanalizacji deszczowej;

- budowę zewnętrznych instalacji kanalizacji sanitarnej;

- budowę zewnętrznych instalacji teletechnicznych;

- budowę 1 szt. przyłącza kanalizacji deszczowej;

- budowę 1 szt. przyłącza kanalizacji sanitarnej;

- budowę 1 szt. przyłącza wodociągowego;

- budowę 1 szt. przyłącza telefonicznego;

- budowę hydrantu przeciwpożarowego dla potrzeb stacji paliw na istniejącej sieci wodociągowej;

- budowę dróg wewnętrznych z miejscami postojowymi, stanowiskiem obsługowym z kompresorem, odkurzaczem i chodnikami;

- przebudowę 2 szt. zjazdów i chodników związanych ze stacją paliw

- rozbiórkę istniejących obiektów stacji paliw wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Prezydent M. C. zobowiązał inwestora do usunięcia w terminie do dnia 25 października 2013 r. nieprawidłowości stwierdzonych w jego wniosku oraz w załączonej do niego dokumentacji.

W wykonaniu powyższego wezwania P. O. S.A. w dniu [...] października 2013 r. złożyła w Urzędzie Miasta C. uzupełnioną dokumentację projektową. Precyzując zakres inwestycji Spółka wyłączyła z terenu przeznaczonego pod jej realizację działkę nr [...].

Jednocześnie inwestor zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o udzielenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych w zakresie dotyczącym lokalizacji odmierzacza paliw płynnych, przyłącza spustowego, króćca pomiarowego i przewodu oddechowego stacji paliw płynnych w odległości mniejszej niż 20 m od granicy lasu, tj. w odległości mniejszej niż wymaga tego § 98 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1853 ze zm., dalej jako "rozporządzenie") , oraz lokalizacji magazynu butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, odmierzacza tego gazu na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorników gazu płynnego, w odległości mniejszej niż 20 m od granicy lasu, tj. w odległości mniejszej niż wymaga tego § 124 ust. 1 rozporządzenia.

Pismem z dnia 27 grudnia 2013 r., znak: [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w L., odnosząc się w powyższego wniosku inwestora, zaopiniował pozytywnie przedłożona propozycję rozwiązań zamiennych, tj. wykonania pasa przeciwpożarowego typu B o szerokości 30 m, oddzielającego las od obiektów stacji, pozbawionego martwych drzew, leżących gałęzi i nieokrzesanych ściętych lub powalonych drzew (sprecyzowano przy tym, że w odległości od 2 do 5 m od granicy obiektu pas będzie posiadać bruzdę o szerokości 2 m oczyszczoną do warstwy mineralnej, przy czym bruzdę może stanowić inna powierzchnia pozbawiona materiałów palnych oraz, że pas przeciwpożarowy będzie utrzymywany w stanie zapewniającym jego skuteczne wykorzystanie przez cały rok). Powyższa opinia pozytywna została uwarunkowana zawarciem w wymaganej dla obiektu Instrukcji Bezpieczeństwa Pożarowego występujących nieprawidłowości i zastosowanych rozwiązań zamiennych oraz zapewnieniem, aby projektowany naziemny hydrant zewnętrzny zainstalowany na istniejącej sieci wodociągowej W150 posiadał średnicę nominalną DN 100 i wydajność nominalną nie mniejszą niż 15 dm2/s przy ciśnieniu nominalnym 0,2 MPa mierzonym na zaworze hydrantowym podczas poboru wody.

W dniu 8 listopada 2013 r. Prezydent Miasta C. wystąpił do Ministra Gospodarki, zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej jako "Pr. bud."), o udzielenie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia zgodnie z wnioskiem inwestora. Jednocześnie w tym samym dniu organ I instancji podjął postanowienie o zawieszeniu postępowania w niniejszej sprawie.

W dniu 20 lutego 2014 r. Minister Gospodarki udzielił Prezydentowi M. C. upoważnienia do udzielenia niezbędnej zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w § 98 ust. 1 pkt 4 i § 124 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, polegające na zmniejszeniu odległości:

- odmierzaczy paliw płynnych od granicy lasu, z wymaganej 20 m, na nie mniejszą niż 6,5 m i 15,5 m;

- przyłącza spustowego od granicy lasu, z wymaganej 20 m, na nie mniejszą niż 14,0 m;

- króćców pomiarowych od granicy lasu, z wymaganej 20 m, na nie mniejszą niż 4,3 m, 5,3 m, 9,7 m, i 10,5 m;

- przewodów oddechowych od granicy lasu, z wymaganej 20 m, na nie mniejszą niż 15,5 m i 10,5 m;

- odmierzacza gazu płynnego LPG od granicy lasu z wymaganej 20 m, na nie mniejszą niż 9 m

z zastrzeżeniem zastosowania rozwiązań zamiennych, opisanych i zaopiniowanych przez L. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w L. w piśmie z dnia 27 grudnia 2013 r.

W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] Prezydent M. C. podjął zawieszone postępowanie, a następnie odrębnym postanowieniem z tego samego dnia i o tym samym numerze udzielił zgody na odstępstwo od ww. przepisów rozporządzenia w zakresie usytuowania:

- odmierzaczy paliw płynnych (2 szt.) od granicy lasu, z wymaganej 20 m, na nie mniejszą niż 6,5 m i 15,5 m,

- przyłącza spustowego od granicy lasu, z wymaganej 20 m, na nie mniejszą niż 14,0 m,

- króćców pomiarowych (4 szt.) od granicy lasu, z wymaganej 20 m, na nie mniejszą niż- 4,3 m; 5,3 m; 9,7m; 10,5 m,

- przewodów oddechowych (2szt.) od granicy lasu, z wymaganej 20 m, na nie mniejszą niż 15,5 m; 15,0 m.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], znak: [...] Prezydent M. C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. O. S.A. wnioskowanego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie. Dodatkowo podkreślił, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia 28 grudnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. L.. z dnia 11 lutego 2002 r., Nr [...] poz. 255). projektowana inwestycja zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym symbolem D2.TS-21, przeznaczonym pod usługi komunikacji, usługi nieuciążliwe, mieszkalnictwo oraz na obszarze oznaczonym symbolem TDKG-1 przeznaczonym pod ul. [...] jako ulicę główną w sieci dróg krajowych. Na obu obszarach dopuszcza się natomiast lokalizację stacji paliw.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła L. P. Sp. z o.o. w Gdańsku (reprezentowana przez adwokata T. K.), zarzucając jej naruszenie:

a) § 11 ust. 7 pkt 1 lit. "b" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia 28 grudnia 2001 r. (Dz. U. Woj. L.. z dnia 11 lutego 2002 r. Nr 7, poz. 255), poprzez zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę /rozbiórkę/ inwestycji w sytuacji, gdy inwestor nie spełnił warunku zachowania minimalnych linii zabudowy dla terenu oznaczonego TDKG-01 - ul. [...];

b) art. 34 ust. 3 pkt 1 Pr. bud. poprzez wykonanie projektu zagospodarowania terenu planowanej inwestycji na nieaktualnej mapie do celów projektowych;

c) art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud. poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę /rozbiórkę/ inwestycji w sytuacji gdy inwestor nie uzyskał od odwołującej się spółki zgody na zajęcie strefą ochronną podziemnego zbiornika LPG terenu działki nr [...], będącej w użytkowaniu L. [...] sp. z o. o.;

d) art. 33 ust. 2 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. oraz art. 90 ust. 1 pkt 2 lit. "d" w zw. z art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., Nr 228 poz. 1947 ze zm.) poprzez udzielenie pozwolenia na budowę /rozbiórkę/ inwestycji mimo braku dokumentacji hydrologicznej oraz w związku z tym braku także wymaganej decyzji właściwego organu administracji geologicznej, zatwierdzającej tędokumentację;

e) art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. oraz art. 91 ust. 1 pkt 2 i art. 93 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego, poprzez udzielenie pozwolenia na budowę /rozbiórkę/ inwestycji mimo braku dokumentacji geologiczno-inżynierskiej oraz w związku z tym braku wymaganej decyzji właściwego organu administracji geologicznej, zatwierdzającej tę dokumentację;

f) art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. w związku z § 97 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr. 243, poz. 2063 ze zm.), poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego inwestycji w sytuacji, gdy przedmiotowy projekt przewiduje tylko jeden piezometr w okolicach wjazdu na planowaną stację;

g) art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego inwestycji mimo braku wymaganych przepisami opinii ornitologicznej i chiropterologicznej;

h) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. (w sposób rażący) poprzez całkowite pominięcie informacji wskazanych przez spółkę L. P. w piśmie z dnia 21 marca 2014 r. i nie przeprowadzenie na tę okoliczność postępowania dowodowego, prowadzące do braku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy przez organ I instancji;

i) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których organ I instancji odmówił wiarygodności i mocy dowodowej twierdzeniom odwołującej się spółki, zawartym w piśmie z dnia 21 marca 2014 r.;

j) art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 oraz art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie przez okres około sześciu miesięcy bez zawiadomienia odwołującej się strony postępowania o jego wszczęciu oraz poprzez wydanie przedmiotowej decyzji bez umożliwienia odwołującej się zajęcia stanowiska odnośnie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach postępowania;

k) art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie przedmiotowej decyzji bezpośrednio stronie z pominięciem ustanowionego przez nią pełnomocnika.

Dodatkowo strona odwołująca podniosła zarzuty przeciwko postanowieniu organu I instancji z dnia 11 marca 2014 r. wskazując, iż zostało ono wydane z naruszeniem:

a) art. 9 ust. 1 Pr. bud. poprzez udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych tj. § 98 ust. 1 pkt 4 oraz § 124 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr. 243, poz. 2063 ze zm.) w sytuacji, gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony;

b) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność możliwości spełnienia przez inwestora warunku zainstalowania w ramach rozwiązań zamiennych hydrantu zewnętrznego o średnicy nominalnej DN 100 i wydajności nie mniejszej niż 15 dm3/s przy ciśnieniu nominalnym 0,2 MPa na istniejącej sieci wodociągowej zawartego w opinii L. Komendanta Wojewódzkiego PSP w L., prowadzące do braku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy przez organ I instancji.

W oparciu o powyższe L. P. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie w całości zarówno decyzji organu I instancji, jak i postanowienia tego organu z dnia 11 marca 2013 r. oraz o przekazanie sprawy Prezydentowi Miasta C. do ponownego rozpatrzenia.

W piśmie z dnia 16 maja 2014 r. do zarzutów odwołania odniósł się pełnomocnik P. O. S.A., uznając je za bezzasadne (nie ustosunkował się jedynie do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów k.p.a., pozostawiając je do oceny organu odwoławczego).

Po rozpatrzeniu odwołania L. P. Sp. z o.o. Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] - zaskarżoną w niniejszej sprawie – uchylił w całości decyzję organu I instancji, jak też wydane przez ten organ postanowienie z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie zgody na odstępstwo od przepisów § 98 ust. 1 pkt 4 oraz § 124 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, przytaczając na wstępie zarzuty odwołania, w dalszej kolejności przywołał zaprezentowane w piśmie z dnia 16 maja 2014 r. argumenty inwestora, odnoszące się do owych zarzutów.

Odnosząc się natomiast samodzielnie do zarzutów odwołania Wojewoda w pierwszej kolejności stwierdził, że w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] marca 2014 r. pominięto jeden istotny punkt dotyczący odległości usytuowania odmierzacza gazu płynnego LPG od granicy lasu, co – w jego ocenie – oznacza, że nie wyrażono zgody na odstępstwo w tym zakresie. Z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej oraz rysunku znajdującego się w aktach sprawy (mapy do celów projektowych - k. 418 akt adm. I inst.) wynika natomiast, że odległość przedmiotowego odmierzacza od granicy lasu wynosi 9 m i nie spełnia ona wymogu określonego w § 124 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, w myśl którego odległość ta powinna wynosić co najmniej 20 m.

Wojewoda stwierdził ponadto, że postępowanie w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo prowadzone było bez udziału wszystkich stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2014 r. zostało bowiem doręczone jedynie pełnomocnikowi inwestora oraz Lasom Państwowym Nadleśnictwa C. (do wiadomości także PINB w C.). Tymczasem z decyzji organu I instancji wynika, że obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji objęto działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] a zatem stronami postępowania są również inni władający poza wymienionymi w ww. postanowieniu.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że z porównania linii rozgraniczających dla terenu TDKG-1 na rysunku planu, plansza nr [...] i przebiegu linii rozgraniczającej wskazanej na projekcie zagospodarowania (rys. PZ1) wynika, że ich przebieg nie jest tożsamy. W ocenie Wojewoda, kwestia ta wymaga wyjaśnienia w trakcie ponownego badania sprawy, albowiem element ten jest istotny dla ustalenia linii zabudowy. Ponadto organ wskazał, że na mapie do celów projektowych nie zostały uwidocznione elementy linii zabudowy linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu oraz usytuowanie zieleni wysokiej (las), co nie odpowiada wymogom określonym w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133 ze zm.).

Organ II instancji zwrócił również uwagę, że zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, pawilon sklepowy (oznaczony nr [...]), został zaprojektowany w odległości 3 m od granicy działki nr [...], stanowiącej granicę lasu. W myśl zaś przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Ponadto w § 271 ust. 8 rozporządzenia wskazano, że najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przykryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. W aktach sprawy – jak zauważył Wojewoda – brak jest natomiast dowodów potwierdzających, że kwestia ta była analizowana. Tymczasem z projektu budowlanego (karta nr [...], pkt 11 - Warunki ochrony przeciwpożarowej) wynika, że budynek stacji paliw zakwalifikowano do kategorii zagrożenia ludzi - ZL III.

Organ odwoławczy powołał się również na treść art. 34 ust. 3 Pr. bud., (określającego niezbędne elementy projektu budowlanego) i w tym kontekście wskazał, że z przedłożonego przez inwestora projektu zagospodarowania wynika, iż na działce sąsiadującej z terenem inwestycji (nr [...]) znajduje się zaznaczony obiekt w budowie "[...]". Projekt nie zawiera jednak wskazania wzajemnych odległości obiektów projektowanych oraz ww. obiektu w budowie. Ponadto w opisie projektu zagospodarowania nie wyszczególniono projektowanych miejsc parkingowych, a na rysunku brak jest ich zwymiarowania. Wojewoda dostrzegł również brak opisu dotyczącego rodzaju budynku zlokalizowanego na działce nr [...]. W konsekwencji uznał, że organ I instancji w toku ponownego badania sprawy winien rozważyć ponownie udział stron w postępowaniu, w tym m.in. władającego działką nr [...] oraz aktualność uzgodnień na projekcie zagospodarowania terenu.

Wojewoda zakwestionował nałożenie na inwestora w pkt 1 decyzji pierwszoinstancyjnej, dotyczącym szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, obowiązków w zakresie wyznaczenia na działce nr [...] pasa przeciwpożarowego typu B oraz zainstalowania na istniejącej w obrębie tej działki sieci wodociągowej W150 naziemnego hydrantu zewnętrznego o średnicy nominalnej DN 100 i wydajności nominalnej nie mniejszej niż 15 dm3/s przy ciśnieniu nominalnym 0,2MPa (zgodnie z opinią [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w L. z dnia 27 grudnia 2013 r.). Wskazał bowiem, że ww. działka (jak też działka nr [...]) nie była objęta wnioskiem inwestora. Organ nie może zaś nałożyć na inwestora obowiązku wykonania określonych zabezpieczeń poza tym terenem (w tym względzie powołano się na pogląd wyrażony w Komentarzu do ustawy Prawo budowlane pod redakcją Z. Niewiadomskiego - wydanie 4, Warszawa 2011, str. 457).

Końcowo organ II instancji zaznaczył, że nie podziela pozostałych zarzutów odwołującego. Wyjaśnił również, że o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych w obrębie działki nr [...] (droga krajowa) inwestor winien wystąpić do Wojewody w odrębnym wniosku.

L. P. Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na wyżej opisaną decyzję Wojewody w części obejmującej jej uzasadnienie. Zaskarżonej decyzji, w części objętej skargą, strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które będzie miało rażący wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 107 § 1 oraz § 2 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 15 oraz art. 127 k.p.a. poprzez:

- dokonanie w decyzji kasacyjnej oceny prawa materialnego mogącej prowadzić do wiążącego ukształtowania sytuacji administracyjnoprawnej strony, stanowiące jednocześnie naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

- brak jasnego i jednoznacznego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;

2. art. 11 w zw. z art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a. poprzez:

- sporządzenie wskazanych w skardze fragmentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób niejasny;

- brak wyjaśnienia przyczyn nieuznania większości z zarzutów podniesionych przez L. P. Sp. z o.o. w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] kwietnia 2014 r.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że zgadza się z zaskarżoną decyzją w części obejmującej jej rozstrzygnięcie. Nie kwestionuje również zapatrywań wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczących: naruszenia art. 40 oraz art. 10 k.p.a. (s. 8 zaskarżonej decyzji), położenia odmierzaczy gazu (s. 9), przebiegu postępowania ws. udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych oraz konkluzji, że było ono prowadzone bez udziału wszystkich stron (s. 10- 11), braku analizy przez organ pierwszej instancji położenia budynku numer [...] w kontekście bezpieczeństwa pożarowego (s. 11-12), nieaktualności mapy, na której został sporządzony projekt zagospodarowania terenu (s. 12), wskazówki co do udziału w dalszym postępowaniu władającego działką nr [...] (s. 12).

Odnosząc się natomiast do objętych skargą fragmentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji strona w pierwszej kolejności podniosła, że niedopuszczalnym jest wygłaszanie ocen co do prawa materialnego w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, gdyż może ono prowadzić do prób kształtowania sytuacji administracyjnoprawnej, które jest przedwczesne na etapie wydawania takiej decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 166/13, LEX nr 1391070). Taki sposób procedowania, w ocenie strony, narusza również zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 oraz art. 127 k.p.a.

W kontekście powyższego skarżąca Spółka wskazała, że w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta C. zarzuciła naruszenie nie tylko przepisów prawa procesowego, lecz także prawa materialnego, zaś Wojewoda odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyłącznie do niektórych z nich, co do reszty zaś wskazując zdawkowo na ostatniej stronie aktu: "Końcowo należy poinformować, że tut. organ nie podziela pozostałych zarzutów odwołującego". Działanie, zdaniem autora skargi, zdało się mieć na celu przesądzenie już na etapie wydawania decyzji kasacyjnej o sytuacji administracyjnoprawnej L. P. Sp. z o.o.

Ponadto, w ocenie L. P. Sp. z o.o., uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wysoce niejasne. Skarżąca po zapoznaniu się z jego treścią nie wie bowiem, które zapatrywania P. O. S.A. organ przyjął jako własne i dlaczego, a które jedynie przytacza. Dodatkowo strona zwróciła uwagę, że Wojewoda, spośród zarzutów podniesionych przeciwko decyzji pierwszoinstancyjnej, wziął pod rozwagę jedynie wskazane w pkt a), b) i k), zaś spośród zarzutów odnoszących się do postanowienia z dnia 11 marca 2014 r. – jedynie wskazany w pkt b). Taki sposób odniesienia się do obszernej argumentacji strony odwołującej narusza zaś obowiązek wynikający z art. 11 k.p.a. oraz z art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że w zaskarżonej decyzji wskazano nieprawidłowości dające podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Odnośnie zarzutów zawartych w pkt c, d, e, f, i g odwołania organ II instancji zaaprobował natomiast wyjaśnienia inwestora. Zarzut podniesiony w pkt h odwołania, dotyczący braku wyjaśnień - w ocenie organu - nie ma natomiast w sprawie żadnego znaczenia, skoro postępowanie będzie w całości ponownie prowadzone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja Wojewody nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Na uwzględnienie zasługuje przeto wyrażone w tej decyzji stanowisko, iż poprzedzająca ją decyzja Prezydenta M. C. z dnia 31 marca 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia P. O. S.A. w P. pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który uzasadniał jej uchylenie w toku postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przypomnieć na wstępie należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku P. O. S.A. z siedzibą w P. z dnia 29 sierpnia 2013 r. (uzupełnionego następnie na wezwanie organu dokumentacją złożoną przez inwestora wraz z pismem z dnia 25 października 2013 r.), którym zwrócono się do Prezydenta M. C. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych i dystrybucji gazu LPG nr [...] P. O. S.A. (zawierającej następujące elementy: pawilon handlowy, wiatę z dystrybutorami, podziemne zbiorniki na paliwo o sumarycznej pojemności 100 m3, podziemny zbiornik na gaz LPG 10 m3, śmietnik, pylon cenowy, drogi wewnętrzne z miejscami postojowymi, stanowiskiem obsługowym z kompresorem, odkurzaczem i chodnikami, zewnętrzne linie energetyczne zasilające, monitoringu oświetlenia, zewnętrzne instalacje: kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, instalacji teletechnicznych, przyłącza: wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, telefoniczne), przebudowie 2 zjazdów i chodników oraz rozbiórce istniejących obiektów stacji paliw wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działkach nr ewid.: [...] [...] [...] przy ul. [...] w C..

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Pr. bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Z powołanego przepisu wynika zatem, że zatwierdzenie projektu budowlanego uzależnione jest m.in. od zgodności przewidzianych w nim rozwiązań projektowych z przepisami techniczno-budowlanymi. Art. 9 ust. 2 Pr. bud. przewiduje jednak wyjątek od tej zasady stanowiąc, że właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że przedłożony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu nie spełniał wymogów określonych w § 98 ust. 1 pkt 4 oraz § 124 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. W toku postępowania Prezydent Miasta C. uzyskał jednak od Ministra Gospodarki upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od powyższych przepisów w zakresie umożliwiającym uwzględnienie wniosku inwestora. W konsekwencji organ I instancji postanowieniem z dnia 11 marca 2014 r. oddzielił zgody na odstępstwo od wskazanych przepisów § 98 ust. 1 pkt 4 oraz § 124 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, w zakresie usytuowania:

- odmierzaczy paliw płynnych (2 szt.) od granicy lasu, z wymaganej 20 m, na nie mniejszą niż 6,5 m i 15,5 m,

- przyłącza spustowego od granicy lasu, z wymaganej 20 m, na nie mniejszą niż 14,0 m,

- króćców pomiarowych (4 szt.) od granicy lasu, z wymaganej 20 m, na nie mniejszą niż- 4,3 m; 5,3 m; 9,7m; 10,5 m,

- przewodów oddechowych (2szt.) od granicy lasu, z wymaganej 20 m, na nie mniejszą niż 15,5 m; 15,0 m.

Następstwem powyższego postanowienia było natomiast wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia 31 marca 2014 r. udzielającej inwestorowi wnioskowanego pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu analiza akt sprawy potwierdza przekonanie organu odwoławczego, iż powyższa decyzja, jak też poprzedzające ją postanowienie z dnia 11 marca 2014 r., zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który podważał prawidłowość tych rozstrzygnięć, a tym samym czynił koniecznym ich uchylenie celem ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji.

Przede wszystkim trafnie zauważył Wojewoda, że przedmiotowe postanowienie nie uwzględnia pełnego zakresu upoważnienia, jakie zostało udzielone organowi I instancji przez Ministra Gospodarki w piśmie z dnia 27 grudnia 2013 r. Upoważnienie to, poza zakresem uwzględnionym w tym postanowieniu, obejmowało bowiem również zgodę na zmniejszenie odległości odmierzacza gazu płynnego PLG od granicy lasu z wymaganej 20 m (§ 124 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia) na nie mniejszą niż 9 m. W konsekwencji postanowienie z dnia [...] marca 2014 r. nie udzieliło inwestorowi zgody na odstępstwo w tym zakresie. Pomimo jednak braku owej zgody przedłożony przez inwestora projekt budowlany, zakładający umiejscowienie odmierzacza gazu płynnego LPG w odległości mniejszej niż 20 m, został przez organ I instancji zatwierdzony. Oznacza to, że decyzja tego organu akceptowała odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wykraczające poza zakres zgody udzielonej postanowieniem z dnia 11 marca 2014 r., naruszając tym samym przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji również przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.

Zasadnie również dostrzegł Wojewoda, że prowadząc w ramach przedmiotowej procedury inwestycyjnej postępowanie w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych Prezydent Miasta C. nie zapewnił w nim udziału wszystkim stronom. Mianowicie w postępowaniu tym nie uczestniczyli właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a jedynymi stronami, którym zapewniono w nim udział, był inwestor oraz Lasy Państwowe Nadleśnictwa C.. Opisane uchybienie, sprowadzające się do naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 28 ust. 2 Pr. bud., dodatkowo uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Ze względu bowiem na konieczność zapewnienia stronom udziału w obu instancjach postępowania administracyjnego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ II instancji nie mógł wskazanych błędów postępowania pierwszoinstancyjnego wyeliminować samodzielnie w ramach uprawnień przewidzianych w art. 136 k.p.a.

Również pozostałe uchybienia organu I instancji wytknięte w zaskarżonej decyzji, zostały prawidłowo dostrzeżone, przy czym z uwagi na fakt, iż stanowisko Wojewody w tym zakresie nie budzi sporu strony skarżącej, szersze rozważania Sądu w tej kwestii uznać należy za zbędne. Podkreślić bowiem wypada, że strona skarżąca nie kwestionuje zasadności wydanego przez Wojewodę rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym, które odpowiadało zresztą jej wnioskom zawartym w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Przedmiotem skargi L. P. Sp. z o.o. uczyniła natomiast jedynie bliżej nieokreślone fragmenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w ramach których część z zarzutów podniesionych w odwołaniu, została przez Wojewodę - bez uzasadnienia swojego stanowiska – uznana ze bezzasadne.

W ocenie Sądu zarzuty strony skarżącej – pomimo tego, że nie są pozbawione podstaw – nie mogą odnieść zamierzonego skutku w postaci uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji (w jakiejkolwiek części). Podkreślić bowiem należy, że w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") uwzględnieniem skargi skutkować może jedynie takie naruszenie przepisów postepowania, która mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd, uchylając decyzję z takiego powodu, musi zatem wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 372 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 407/05, niepubl.).

W przypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia jest decyzja kasacyjna podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, można zatem uznawać jedynie takie naruszenie, które podważa zasadność uchylenia w postępowaniu odwoławczym decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że już choćby same, przedstawione wyżej wady w postępowaniu w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych i inne, wskazane wyżej wady postępowania głównego, uzasadniały wystarczająco uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Dodatkowo należy podnieść, że przedmiot skargi nie został określony jednoznacznie. W petitum skargi wskazano, iż jej przedmiotem jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji Wojewody, jednak nie w całości, lecz "w zakresie szczegółowo wskazanym w uzasadnieniu niniejszej skargi". W uzasadnieniu skargi kwestionowane fragmenty uzasadnienia nie zostały wszakże precyzyjnie wskazane. Można jedynie przypuszczać, że autorowi skargi chodziło o nieodniesienie się przez organ odwoławczy do części zarzutów odwołania lub potraktowanie ich w sposób zdawkowy. Od profesjonalnego pełnomocnika należy jednak wymagać, by zaskarżone części uzasadnienia wskazał jednoznacznie [np. od słów "(...)" do słów "(...)"].

W tym miejscu należy nadto podkreślić niekonsekwencję autora skargi, który z jednej strony formułuje tezę o niedopuszczalności wygłaszania ocen co do prawa materialnego w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, z drugiej zaś zarzuca organowi odwoławczemu nieodniesienie się do określonych zarzutów odwołania, które w znacznej części dotyczyły właśnie zagadnień materialnoprawnych.

Z tych wszystkich względów - wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi i wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.