Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odtworzenia akt I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 roku, nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. B. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi A. B. (dalej w skrócie: "skarżąca"), jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "organ II instancji") z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] o dołączeniu do akt sprawy dokumentów i odtworzeniu akt postępowania.

W dniu 23 listopada 2016 r. Starosta [...] zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o przeprowadzenie postępowania mającego na celu odtworzenie akt sprawy nr [...] zakończonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] o pozwoleniu na użytkowanie budynku gospodarczo – warsztatowego na działce nr 539 położonej w I.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] organ I instancji zarządził dołączenie do akt sprawy zakończonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1997 r. poświadczonych urzędowo odpisów dokumentów:

a) postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...] października 1996 r. zobowiązującego B. B. do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie budynku gospodarczo – warsztatowego usytuowanego w I. na działce nr 539,

b) decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1997 r. udzielającej J. B. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo – warsztatowego usytuowanego w I. na działce nr 539,

c) inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej budynku gospodarczo – warsztatowego sporządzonej na rzecz inwestora J. B.,

oraz postanowił o odtworzeniu akt wyżej wymienionej sprawy w zakresie określonym w pkt 1 lit. a-c postanowienia.

Jako podstawę prawną postanowienia organ I instancji podał art. 123 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej w skrócie: "Kpa"), oraz art. 294 i 297 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej w skrócie: "Ppsa").

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie prowadzone było na podstawie przepisów Ppsa jako najbardziej przystających do materii spraw administracyjnych. Organ przyjął, że stronami postępowania są strony postępowania prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pod nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1997 r. oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pod nr [...], zaś organami administracji publicznej związanymi ze sprawa odtworzenia akt sprawy są [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Starosta [...].

Dalej wyjaśnił, że wezwał strony postępowania oraz organy do przedłożenia poświadczonych urzędowo dokumentów dotyczących sprawy zakończonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1997 r., albo do złożenia oświadczenia, gdzie takie dokumenty się znajdują. W odpowiedzi na wezwanie J. B. przedłożył oryginały dokumentów wymienionych w sentencji postanowienia, oraz oświadczenie, że nie ma wiedzy gdzie mogą znajdować się pozostałe dokumenty związane ze sprawą. A. B. przedłożyła niepoświadczoną urzędowo kserokopię decyzji z dnia [...] stycznia 1997 r., zaś Z. L. niepoświadczoną urzędowo kserokopię postanowienia z dnia [...] października 1996 r. Starosta [...] oświadczył, że w archiwum brak jest akt sprawy zakończonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1997 r., nie posiada też wiedzy gdzie mogą one się znajdować, gdyż pracownicy zajmujący się tą sprawą nie pracują już w starostwie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedłożył akta zgromadzone w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1997 r., t. j. akta dotyczące użytkowania przez J. B. warsztatu napraw samochodowych usytuowanego na działce nr 539 w I., oraz akta postępowania o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Pozostałe strony nie przedłożyły żadnych dokumentów, ani nie złożyły oświadczeń.

Organ I instancji wyjaśnił, że po dokonaniu analizy zgodności kopii dokumentów uznał, iż z dużą dozą prawdopodobieństwa odzwierciedlają one rzeczywistą treść odtwarzanych akt. Ponieważ w ocenie organu zgromadzony zakres odtworzonych akt sprawy był wystarczający, zarządził ich dołączenie do akt, a następnie postanowił o odtworzeniu akt sprawy w tym zakresie. Wyjaśnił wreszcie, że w toku postępowania o odtworzenie akt sprawy nie dokonywano oceny prawidłowości udzielenia J. B. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo – warsztatowego na działce nr 539 w I. Ponadto wyjaśnił, że w toku postępowania nie ustalał adresów Z. W. i J. D. z uwagi na to, że pozostałe strony postępowania przedłożyły dokumenty, które pozwoliły na odtworzenie akt sprawy w wystarczającym zakresie.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, organ II instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W ocenie organu II instancji zastosowanie w sprawie przepisów Ppsa nie naruszało prawa, a podejmowane przez organ I instancji czynności były prawidłowe. Dołączone przez strony dokumenty nie stały w sprzeczności z dokumentami zebranymi z urzędu, ponadto logicznie uzupełniły całość materiału dowodowego. Przedmiotem postępowania było wyłącznie odtworzenie akt sprawy, a zatem zarzuty skarżącej odnośnie zmiany sposobu użytkowania budynku a także jego odległości od granicy, nie dotyczą przedmiotowego postępowania.

Skarżąca w ustawowym terminie złożyła skargę na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia, oraz zasądzenia na jej rzecz od organu II instancji kosztów postępowania.

Zarzuciła organom obu instancji niedbalstwo w sposobie załatwienia sprawy, w szczególności:

- nie zwrócenie się do organów, które wydały opinie i uzgodnienia,

- nie zwrócenie się do Wojewódzkiego Wydziału Ochrony Środowiska, który wydał decyzję w dniu [...] listopada 1996 r.,

- nie zwrócenie się do Urzędu Gminy w [...], który wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

- nie doręczenie zawiadomienia wszystkim stronom postępowania, w tym J. D., który żyje.

Zakwestionowała wyjaśnienia Starosty [...], iż w starostwie nie pracują już osoby zajmujące się ta sprawą, jak również stwierdzenie organu II instancji, że dołączone do akt sprawy dokumenty logicznie uzupełniają całość materiału dowodowego.

Zdaniem skarżącej, inwestor dołączył do wniosku komplet wymaganych dokumentów wraz z niezbędnymi uzgodnieniami, których w dalszym ciągu brakuje.

Podniosła też, że po ustaleniu przebiegu granicy okazało się, że lokalizacja budynku jest sprzeczna z przepisami prawa budowlanego, w związku z czym sprawa ma skomplikowany charakter.

Wreszcie stwierdziła, że w związku z niekompletną dokumentacją w dalszym ciągu wnosi o jej uzupełnienie, gdyż jako strona ma prawo wglądu do całości akt.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowane skargą postanowienie narusza przepisy postępowania, co uzasadnia jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Dla przejrzystości dalszego wywodu, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zagadnień ogólnych, kształtujących procesową instytucję odtworzenia akt administracyjnych. Poprzez akta administracyjne należy rozumieć całość materiałów postępowania będących w posiadaniu administracji, a odnoszących się do strony, jej pozycji procesowej i toku postępowania oraz mogących mieć wpływ na treść decyzji. Pojęcia akt sprawy nie można ograniczać jedynie do dokumentów i innych materiałów zebranych w konkretnej, prowadzonej sprawie. Do akt sprawy należy zaliczyć zarówno podanie petenta, jak i jego późniejsze uzupełnienia, oświadczenia, urzędowe protokoły zeznań świadków, oględziny, opinie, biegłych, pisma opinie

i notatki organów administracji, złożone do sprawy dokumenty, słowem to wszystko, co dotyczy danej sprawy.

Do utraty akt sprawy może dojść w toku postępowania, jak i już po jego zakończeniu. Konieczność odtworzenia akt w pierwszym wypadku jest oczywista, albowiem ich brak uniemożliwia jego dalsze kontynuowanie. W razie utraty akt postępowania już zakończonego, potrzeba ich odtworzenia może wynikać

z konieczności zapewnienia stronom, bądź samemu organowi możliwości realizowania ich – odpowiednio – praw albo kompetencji. W niniejszej sprawie potrzeba odtworzenia akt sprawy wynikała z konieczności zapewnienia skarżącej możliwości dostępu do akt zakończonej już sprawy w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-warsztatowego zlokalizowanego na działce

nr 539 w I. Sąd podziela ocenę organu, że w takiej konfiguracji faktycznej, potrzeba odtworzenia akt wystąpiła. Sąd zgadza się również ze stanowiskiem, że wobec braku stosownej regulacji w Kodeksie postępowania administracyjnego normującej procedurę odtworzenia akt administracyjnych należ w drodze analogii stosować przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej w skrócie: "Ppsa"); tak również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 listopada 2015 roku, sygn. I OSK 1492/14, w wyroku z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 456/11.

Za wadliwe w niniejszej sprawie Sąd uznał nie tyle założenie o potrzebie odtworzenia akt oraz wybór normatywnego trybu przeprowadzenia tego działania, co samo procedowanie organu.

Decydując się na odtworzenie akt administracyjnych organ jest zobowiązany w pierwszej kolejności wydać postanowienie w oparciu o art. 123 § 2 Kpa

o wszczęciu/ podjęciu postępowania w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych. W postanowieniu tym należy:

a) jednoznacznie określić, czy akta zostały zagubione, czy też zostały zniszczone, oraz wskazać na okoliczności faktyczne, z których taki wniosek wynika;

b) oznaczyć zakres akt podlegający odtworzeniu; czy akta organ zamierza odtworzyć w całości, czy też w części;

c) wyznaczyć czynności rekonstrukcyjne, a więc wskazać charakter

i kolejność poszczególnych czynności procesowych zmierzających do odtworzenia akt; do kogo i po co (po jakie dokumenty) organ będzie się zwracał, czy będzie przesłuchiwał świadków, czy będzie korzystał z pomocy biegłych, itd.

Po przeprowadzeniu tego postępowania organ powinien wydać kolejne postanowienie, w którym:

a) stwierdza odtworzenie akt w całości lub części lub niemożliwość/bezprzedmiotowość odtworzenia akt w całości lub w części;

b) wskazuje jakie elementy akt zostały odtworzone i w jaki sposób; czy poprzez uzyskanie odpisów, kserokopii, fotokopii, zaświadczeń, zeznań świadków co do treści danego dokumentu, rozstrzygnięcia decyzji, itd.

c) stwierdza, że zakłada akta administracyjne i włącza do nich odtworzone

w toku postępowania dokumenty, albo że dokumenty te podlegają włączeniu do istniejących już akt sprawy (gdy odtworzeniu podlega część akt); zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. II SA/Kr 842/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. II SA/Rz 938/11, G. Łaszczyca, Odtworzenie akt sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Samorząd Terytorialny 2009r., nr 9, s. 50-61.

Przekładając omówione paradygmaty normatywne postępowania w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych na okoliczności faktyczne kształtujące niniejszą sprawę Sąd zwraca uwagę, że wszczynając postępowanie organ I instancji w ogóle nie wydał postanowienia w trybie art. 123 § 2 Kpa, nie określił, czy akta podlegające odtworzeniu zaginęły, czy zostały zniszczone. Nie wskazał również, czy odtworzeniu podlegają akta w całości, czy też jedynie w części, a jest to okoliczność o tyle istotna, że finalnie odtworzono wyłącznie niektóre (trzy) dokumenty z akt sprawy podlegających odtworzeniu. W postanowieniu z dnia [...] stycznia 2017 roku organ zarządził dołączenie odtworzonych dokumentów, to jest:

a) postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...] października 1996 r. zobowiązującego B. B. do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie budynku gospodarczo – warsztatowego usytuowanego w I. na działce nr 539,

b) decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...]

z dnia [...] stycznia 1997 r. udzielającej J. B. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo – warsztatowego usytuowanego w I. na działce nr 539,

c) inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej budynku gospodarczo – warsztatowego sporządzonej na rzecz inwestora J. B.,

do akt sprawy zakończonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]

nr [...] z dnia [...] stycznia 1997 r. Tak sformułowane rozstrzygnięcie sugeruje, że akta przedmiotowej sprawy, były w dyspozycji organu, tyle że były niekompletne o odtworzone dokumenty. Wniosek ten nie może jednak być jednoznaczny, albowiem treść uzasadnienia postanowienia wskazuje, że akta sprawy utracono w całości. Organ nie wydał rozstrzygnięcia o braku możliwości albo bezprzedmiotowości odtworzenia pozostałej części akt, ze wskazaniem konkretnie

o jakie elementy tych akt chodzi. Nie wyjaśnił w konsekwencji, jakich przyczyn nie udało się odtworzyć pozostałej części akt, albo też dlaczego jej odtwarzanie ocenił, jako niepotrzebne.

Sąd zaznacza, że celem postępowania odtworzeniowego jest rekonstrukcja całości akt postępowania. Jeżeli organ zdołał odtworzyć jedynie część akt, w tym decyzję kończącą postępowanie, powinien jednoznacznie to stwierdzić

w postanowieniu kończącym proces odtworzenia. Obowiązkiem organu jest wówczas wskazać, czy i w jakim zakresie dysponuje pozostałą częścią akt, która nie uległa utracie, ewentualnie, że odtworzenie akt w pozostałym zakresie nie jest możliwe, bądź też nie jest celowe – art. 123 § 1 Kpa i art. 297 P.p.s.a.. W niniejszej sprawie te kwestie nie zostały wyjaśnione i przełożone w odpowiednią formę procesową.

Z wyłożonych względów Sąd uchylił zarówno zaskarżone postanowienie, jak

i postanowienie je poprzedzające. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy postąpią według wyżej przytoczonych reguł. A więc w szczególności, wydadzą postanowienie o wszczęciu postępowania odtworzeniowego, określą czy akta zaginęły, czy też zostały zniszczone, wskażą zakres odtworzenia, wyznaczą czynności odtworzeniowe, przeprowadzą te czynności, a następnie – w kolejnym postanowieniu – stwierdzą zakres odtworzenia, wskażą jakie dokumenty i w jaki sposób zostały odtworzone, czy podlegają włączeniu do istniejących, czy do nowozałożonych akt, określą, czy odtworzenie w jakiejkolwiek części jest niemożliwe bądź też niecelowe. Przeprowadzenie postępowania przy zachowaniu wzmiankowanych reguł pozwoli na uwolnienie się od stawianego w skardze zarzutu dowolności zakresu odtworzenia i uniemożliwienia stronie zapoznania z całością akt sprawy.

Sąd nie podziela zarzutów skargi odnoszących się do zasadności rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie; w toku postępowania

o odtworzenie akt sprawy organ nie odnosi się do kwestii merytorycznych. Sąd nie dostrzega również naruszenia innych przepisów postępowania.

Uwzględniając całość powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200

i 205 § 1 P.p.s.a.