Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 100/10 w sprawie ze skargi A. G. i J. S. na bezczynność Wójta Gminy [...]w przedmiocie dostępu do informacji publicznej dotyczącej wykazu budynków użyteczności publicznej posiadających instalację grzewczą z wykorzystaniem oleju opałowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 100/10, po rozpoznaniu skargi A.G. i J. S. na bezczynność Wójta Gminy [...]w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, zobowiązał Wójta Gminy [...]do rozpoznania wniosku A.G. i J. S. z dnia 15 czerwca 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wykazu budynków użyteczności publicznej posiadających instalację grzewczą z wykorzystaniem oleju opałowego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wnioskiem z dnia 26 stycznia 2009 r. A. G. oraz J. S., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwrócili się do Wójta Gminy [...]o udostępnienie wykazu budynków użyteczności publicznej, które posiadają instalację grzewczą z wykorzystaniem oleju opałowego. Ponadto wnieśli o wskazanie, kiedy taka instalacja została założona w danym budynku, jaki metraż dany budynek posiada oraz ile oleju opałowego zużyto na dany budynek w każdym roku użytkowania do 2008 r. włącznie.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy [...]pismem z dnia 16 lutego 2009 r. nr [...]poinformował wnioskodawców, że z zapytaniem takim powinni zwrócić się do poszczególnych administratorów budynków użyteczności publicznej.

W piśmie z dnia 15 czerwca 2009 r. A. G. i J. S. złożyli do Wójta Gminy [...]kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym powtórzyli żądanie zawarte we wcześniejszym wniosku z dnia 26 stycznia 2009 r.

W odpowiedzi na ten wniosek Wójt Gminy [...]pismem z dnia 29 czerwca 2009 r. nr [...]poinformował wnioskodawców, że pismem z dnia 16 lutego 2009 r. udzielił już odpowiedzi na ich wniosek o takiej samej treści.

W dniu 22 października 2009 r. A. G. i J. S. wnieśli, za pośrednictwem Wójta Gminy [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność tego organu.

Zdaniem skarżących organ naruszył przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazali, że zgodnie z art. 16 tej ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podnieśli, że z formalnego punktu widzenia stanowisko Wójta stanowi odmowę udostępnienia informacji publicznej. Odmowa taka winna więc mieć formę decyzji administracyjnej. Zarzucili ponadto, że stanowisko organu jest błędne merytorycznie, albowiem istotą ich wniosku było uzyskanie informacji oraz dokumentów dotyczących szeroko rozumianego mienia komunalnego.

Wójt Gminy [...]w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ podał, że zarzuty skargi są całkowicie bezpodstawne, gdyż zarówno na pismo z dnia 26 stycznia 2009 r., jak i na kolejne pismo z dnia 15 czerwca 2009 r. skarżący otrzymali odpowiedź. Organ dodał, że nie odmówił udostępnienia informacji publicznej. Podkreślił, że nie było podstaw do wydawania decyzji odmawiającej udostępnienia jakichkolwiek danych, ponieważ wszystkie informacje zostały albo przekazane albo zostało wskazane gdzie się one znajdują, z przeznaczeniem do publicznego wglądu.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd I instancji powołał się na wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP normę, uprawniającą do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Wyjaśnił, iż prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Sąd wojewódzki podkreślił, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Wskazał, iż przepisy tej ustawy nie zawierają żadnych odrębnych uregulowań odnośnie zasad i trybu uzyskiwania dostępu do informacji publicznej przez osoby piastujące funkcje radnych.

Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznym stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Informację publiczną w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa.

Sąd I instancji wskazał, iż art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W ocenie Sądu Wójt Gminy [...]jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

Ponadto Sąd wojewódzki wyjaśnił, że właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. W przeciwnym wypadku doszłoby bowiem do zdeprecjonowania idei dostępu do informacji publicznej, której założeniem jest jawność działań władzy publicznej. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy natomiast o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, z uwagi na to, że wniosek skarżących z dnia 15 czerwca 2009 r., jak też ich wcześniejszy wniosek z dnia 26 stycznia 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wykazu budynków użyteczności publicznej, które posiadają instalację grzewczą z wykorzystaniem oleju opałowego sformułowany został w sposób bardzo ogólny bez wskazania, o jakie konkretnie budynki użyteczności publicznej chodzi wnioskodawcom, a zatem czy dotyczy on budynków stanowiących mienie komunalne, czy też znajdujących się administrowaniu tej jednostki samorządowej, organ zobowiązany był wezwać wnioskodawców do jego sprecyzowania. Organ nie był uprawniony sam domniemywać o jakie budynki użyteczności publicznej chodzi wnioskodawcom we wniosku. Poinformowanie zatem wnioskodawców w odpowiedzi na powyższy wniosek, że powinni zwrócić się o udzielenie żądanej informacji do poszczególnych administratorów, bliżej nie określonych budynków użyteczności publicznej, Sąd uznał za nieprawidłowe rozpoznanie przez organ przedmiotowego wniosku.

Zdaniem Sądu, organ powinien mieć na względzie, że informacja o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego jest, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną podlegającą udostępnieniu. Biorąc zatem pod uwagę dotychczasowe działania organu administracji publicznej podjęte w celu rozpatrzenia wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wykazu budynków użyteczności publicznej, które posiadają instalację grzewczą z wykorzystaniem oleju opałowego, Sąd uznał zarzut bezczynności za uzasadniony.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wójt Gminy [...], zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.

a) art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ pozostał w bezczynności albowiem nie rozpatrzył wniosku skarżących w przedmiocie przedstawienia wykazu budynków użyteczności publicznej, które posiadają instalację grzewczą z wykorzystaniem oleju opałowego, pomimo, że organ wyraźnie wskazał, że właściwym do udzielenia tej informacji jest administrator budynku użyteczności publicznej a tym samym nie jest on władny do udzielenia takich informacji, co miało wpływ na wynik przedmiotowej sprawy;

b) art. 7 ust.1 pkt. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ pozostał bezczynny i nie udzielił informacji publicznej pomimo, że skarżący na posiedzeniu sesji Rady Gminy [...]otrzymali informacje objęte wnioskiem o udzielenie informacji i publicznej, co miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Ponadto Wójt Gminy [...]zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art.133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nie rozpoznaniu całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i nie odniesieniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do przedłożonego protokołu Sesji Rady Gminy [...]z dnia 14 maja 2010r., z którego w sposób jednoznaczny wynika, że skarbnik Gminy udzielił A. G. informacji dotyczących kosztów zużycia oleju opałowego przez szkoły i ośrodek zdrowia, co miało istotny wpływ na wynik, niniejszej sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bezczynność ze strony Wójta Gminy [...]albowiem do bezczynności doszłoby tylko i wyłącznie w sytuacji, gdyby organ milczał wobec wniosku złożonego przez A. G. i J. S. o udzielenie informacji publicznej. Natomiast w przedmiotowej sprawie Wójt dwukrotnie odpowiedział na piśmie na wniosek złożony przez skarżących, w których wyraźnie wskazał, że do udzielenia informacji, której żądają skarżący, władny jest administrator budynku użyteczności publicznej.

Wójt Gminy [...]podkreślił ponadto, że skarżący są radnymi Gminy [...], a tym samym mają możliwość bezpośredniego zapoznania się z treścią dokumentu, którego dotyczył ich wniosek o udzielenie informacji publicznej. Nadto skarżący jako radni biorą udział na posiedzeniach sesji Rady Gminy [...]. Organ wskazał, że przedmiotem obrad rady Gminy [...], która odbyła się w dniu 14 maja 2010 r. była kwestia dotycząca kosztów zużycia oleju opałowego przez szkoły i ośrodek zdrowia. Pytanie w tym zakresie zostało zadane podczas sesji Rady Gminy [...]przez jednego ze skarżących, a mianowicie A. G.. Skarżący uzyskał odpowiedź na zadane pytanie od Skarbnika Gminy [...], a tym samym doszło do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle obowiązujących przepisów prawa sądy administracyjne w zakresie swojej kognicji, orzekają między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stawiając zarzuty na jakich oparta została skarga kasacyjna Wójt Gminy [...]nie zgadza się z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którym uwzględniona została skarga na bezczynność organu, powołując się na fakt udzielenia w dniu 16 lutego 2009r. odpowiedzi na wniosek A.G. i J. S., a nadto wyjaśniając iż w/wym z uwagi na pełnienie mandatu radnych posiadają dostęp do informacji publicznej, jak również i to że żądana informacja została im przekazana na sesji rady Gminy [...]w dniu 14 maja 2010 r.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art.133 § 1 Ppsa, zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.

Powołany przepis nie został naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Istotnie w aktach sprawy znajduje się protokół z posiedzenia sesji Rady gminy [...]z dnia 14 maja 2010r. Wbrew jednak twierdzeniom skarżącego nie stanowi on dowodu na to, że objęta wnioskiem A.G. i J. S. z dnia 15 czerwca 2009r. informacja została udostępniona wnioskodawcom, co czyniłoby przypisany Wójtowi zarzut pozostawania w bezczynności nieuzasadnionym.

Trzeba przypomnieć, że we wspomnianym wniosku zainteresowani żądali udostępnienia im wykazu budynków użyteczności publicznej posiadających instalację grzewczą z wykorzystaniem oleju opałowego. Z protokołu sesji Rady Gminy [...]wynika natomiast, że skarbnik Gminy udzielił A. G. informacji dotyczących kosztów zużycia oleju opałowego przez ośrodek zdrowia.

Z powyższego wynika, że zakres wniosku z dnia 15 czerwca 2009r. był szerszy od informacji uzyskanej przez A. G. na posiedzeniu Rady. Oznacza to, że wnioskodawca nie uzyskał informacji zgodnej z treścią złożonego wniosku.

Ponadto mając na uwadze, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej datowany jest 15 czerwca 2009r., w żadnym wypadku nie można przyjąć, że informacja o kosztach zużycia oleju opałowego przez ośrodek zdrowia przekazana w dniu 14 maja 2010r. stanowi o załatwieniu wniosku.

Stosownie do art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr. 112, poz. 1198 ze zm. ) udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku.

Nieuzasadnione są także powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, ze zm.), oraz partie polityczne ( ust. 2 ).

Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji ( ust. 3 ).

Ponieważ skarga kasacyjna nie wskazuje konkretnej jednostki redakcyjnej art. 4, której naruszenie zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej ( art. 183 § Ppsa ), ocena tak postawionego zarzutu staje się niemożliwa. Nie jest bowiem wiadome czy Wójtowi Gminy [...]chodzi o to, że nie był zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy, czy tez na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy.

Nie można tego też ustalić w oparciu o treść pisma Wójta z dnia 16 lutego 2009r. z którego nie wynika, że organ nie dysponuje wykazem budynków użyteczności publicznej posiadających instalację grzewczą z wykorzystaniem oleju opałowego.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 ust. 1 pkt. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej następuje w drodze wstępu na posiedzenia organów o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt. 3, udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych dokumentujących posiedzenie.

Jak stwierdzono wcześniej żądana przez wnioskodawców informacja publiczna nie została im udostępniona na posiedzeniu sesji Rady Gminy [...]w dniu 14 maja 2010r. na co wskazuje treść protokołu z sesji. Nie została tez udostępniona w żaden inny sposób zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, co czyni zaskarżony wyrok zgodny z prawem.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.