Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2007 r. sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Gminy Ł.- Zarządu Dróg i Transportu w Ł. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Gminę Ł. - Zarząd Dróg i Transportu w Ł. do udzielenia informacji publicznej bądź wydania decyzji - w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza od Gminy Ł. - Zarządu Dróg i Transportu w Ł. na rzecz M. O. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Pismem z dnia 17 lutego 2006 roku M. O. - Prezes Zarządu A na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198) zwrócił się do Zarządu Dróg i Transportu w Ł. o udostępnienie informacji publicznej, tj. mapy miasta Ł. z oznaczeniem miejsc ustawienia znaków drogowych pionowych na obszarze w granicach administracyjnych miasta, względnie mapy lub szkicu poszczególnych ulic z oznaczeniem tych miejsc. W przypadku ewentualnej odmowy – wnioskował o wydanie w tym przedmiocie decyzji w oparciu o art. 16 ust. 1 w/w ustawy.

W odpowiedzi, pismem z dnia [...] organ stwierdził, iż żądane mapy nie mogą być zaliczone do informacji publicznej i nie mają do nich zastosowania przepisy wskazanej wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 roku odnoszące się do wydania postanowienia o odmowie dostępu do żądanych materiałów.

Dyżurna tematyczna mapa komunikacyjna, jako codzienne narzędzie pracy służb zarządzających ruchem, zawiera informacje nie tylko związane z bieżącą organizacją ruchu, ale zawiera również treści, które np. z uwagi na potrzeby obronności kraju nie mogą być informacją dostępną publicznie i publikowaną w celach komercyjnych. Ponadto organ wskazał, iż żądane mapy w ilości ok. 500 sztuk stanowią podstawowy i użytkowany codziennie materiał roboczy i jako narzędzie pracy nie mogą być udostępniane innym instytucjom za wyjątkiem sądu, prokuratury i policji w związku z prowadzonymi przez te podmioty sprawami.

Pismem z dnia 17 marca 2006 roku M. O. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zażalenie w trybie art. 37 kpa na bezczynność Zarządu Dróg i Transportu w Ł.

W zażaleniu wniósł o przekazanie wniosku do Zarządu Dróg i Transportu w Ł. jako organowi właściwemu rzeczowo, celem udostępnienia informacji wskazanej we wniosku w trybie przewidzianym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, względnie celem wydania na podstawie art. 16 tej ustawy decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu zażalenia M. O. wskazał, iż art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustanawia generalną zasadę, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji, która dodatkowo powinna zawierać oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Organ, nie udostępniając żądanych informacji w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 cyt. ustawy, względnie nie wydając decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, dopuścił się bezczynności.

Ponadto M. O. podniósł, iż pismo Zarządu Dróg i Transportu w Ł. zawiera niesłuszne argumenty merytoryczne. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustanawia generalną zasadę, zgodnie z którą każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i trybie określonym w cytowanej ustawie. Zdaniem M. O. informacja dotycząca lokalizacji znaków drogowych jest bez wątpienia informacją publiczną.

Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 37 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznało wniesione zażalenie za niedopuszczalne.

W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż żądane przez wnioskodawcę informacje nie są informacjami publicznymi, a pismo organu odmawiające dostępu do informacji stanowi czynność materialno – techniczną i nie wymaga wydania decyzji.

W związku z tym do wniosku M. O. nie mają zastosowania przepisy kpa, w tym przepisy regulujące działanie w przypadku bezczynności. W ocenie organu wnioskodawca otrzymał pismo, które spełnia wymogi stawiane przez ustawodawcę w ustawie o dostępie do informacji publicznych, co oznacza, iż nie można przyjąć, że wystąpiła jakakolwiek bezczynność, a tym bardziej niezałatwienie sprawy w terminie w myśl art. 37 kpa.

Pismem z dnia 8 września 2006 roku M. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność organu.

W uzasadnieniu skargi wskazał, iż Zarząd Dróg i Transportu nie udostępniając informacji w terminie ustawowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy obowiązek taki spoczywa na nim na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, dopuścił się bezczynności.

Ponadto pismo organu z dnia [...] narusza przepis art. 16 ust. 2 pkt 2 wymienionej wyżej ustawy, gdyż nie zawiera oznaczenia podmiotów, ze względu na dobra których odmówiono udostępnienia informacji publicznej.

M. O. podniósł także, iż argumenty zawarte w piśmie organu są nieuzasadnione. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustanawia generalną zasadę, zgodnie z którą każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w cytowanej ustawie. Zdaniem skarżącego informacja dotycząca lokalizacji znaków drogowych jest bez wątpienia informacją publiczną.

W odpowiedzi na skargę Gmina Ł. - Zarząd Dróg i Transportu w Ł. wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na to, iż przed wniesieniem skargi do Sądu skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa.

W ocenie organu skarżący był do tego zobowiązany, gdyż ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Ponadto organ wskazał na naruszenie prawa materialnego, podnosząc, iż informacje żądane przez wnioskodawcę nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ nadmienił także, iż w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, nie jest możliwe wydanie decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji w oparciu o art. 16 ust. 1 ustawy.

W dniu 21 lutego 2007 roku na rozprawie M. O. poparł wniesioną skargę i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie w przypadku nie podzielenia przez Sąd argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej.

Analogiczne unormowanie zawiera przepis art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nad działalnością administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych ustawowo przypadkach ( art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ).

Stosownie do unormowania zawartego w przepisie art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 tejże ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny analizując postępowanie organów administracji doszedł do przekonania, iż nie jest ono wolne od naruszeń prawa.

Na wstępie rozważań wskazać należy, iż - w ocenie Sądu - nie jest zasadny zarzut organu zawarty w odpowiedzi na skargę, iż M. O. przed wniesieniem skargi do sądu nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia, gdyż nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa, co ma - zdaniem organu - powodować, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

W niniejszej sprawie wskazany wyżej zarzut niedopuszczalności skargi należy uznać za bezpodstawny.

M. O. pismem z dnia 17 marca 2006 roku złożył bowiem zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa na bezczynność organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.

Należy zatem stwierdzić, iż skarga została wniesiona w sposób prawidłowy, gdyż skarżący dopełnił formalnego wymogu wyczerpania administracyjnego toku instancji przewidzianego w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a..

Podstawę materialnoprawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Pojęcie informacji publicznej określa art. 1 ust. 1 i art. 6 tejże ustawy. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.

Ponieważ sformułowania te nie są precyzyjne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP. Uwzględniając wszystkie te aspekty można powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003r. sygn. II SA 4059/2002 Lexpolonica - orzecznictwo do art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Realizacja prawa dostępu do informacji publicznej uzależniona jest od kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek:

- przedmiotem żądania jest informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 2 cytowanej ustawy,

- adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej są podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 i 2 powyższej ustawy,

- obowiązek udostępnienia informacji publicznych dotyczy tych podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, które są w posiadaniu takich informacji.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i 15 ust. 2.

Stosownie natomiast do treści art. 16 ust. 1 tej ustawy - odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnieniu informacji następuje w drodze decyzji administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż stawiany przez skarżącego zarzut bezczynności odnosi się do sprawy nie udzielenia przez organ informacji publicznej, o którą wnioskował, a więc podjęcia czynności materialno-technicznej, bądź nie wydania przez organ decyzji administracyjnej, a więc objęty jest sądową kontrolą, na mocy przywołanego powyżej przepisu art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a..

Skarżący, powołując się na art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stoi na stanowisku, iż odmowa udostępnienia żądanej przez niego informacji powinna nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej.

Z kolei organ reprezentuje pogląd, iż cytowany przepis znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, natomiast informacja żądana przez skarżącego nie jest informacją publiczną i wobec tego nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej.

Należy podkreślić, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność co do formy odmowy udzielenia przez organ informacji w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nie przesądzając kwestii, czy żądana przez skarżącego w przedmiotowym wniosku informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, stoi na stanowisku, że odmowa udostępnienia informacji, także wówczas, gdy nie stanowi ona informacji publicznej, powinna być dokonana w drodze decyzji administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych wielokrotnie podkreśla się bowiem, że odmowa dokonania czynności materialno-technicznej powinna zawsze następować w drodze decyzji administracyjnej i Sąd w tym składzie stanowisko to podziela (por. np. wyrok NSA z 25 lutego 1983 r. II SA 2083/82, ONSA 1983 r. nr 1, poz. 14, wyrok NSA z 14 czerwca 1983 r. SAB Wr 6/83 za: Materiały do nauki prawa administracyjnego, pod red. M. Kuleszy, Warszawa 1985 r., s. 245-249, wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2004 roku II SAB 325/03 - Lex 162287, wyrok WSA z dnia 25 maja 2004r. II SAB/Wa 83/04 - Lex nr 158993).

W niniejszej sprawie Gmina Ł.- Zarząd Dróg i Transportu w Ł., mimo złożenia wniosku przez skarżącego, nie udostępniła żądanych informacji, ani też nie wydała decyzji o odmowie wydania. Organ pozostawał zatem w bezczynności, gdyż mimo upływu ustawowych terminów ani nie przekazał żądanej informacji w drodze czynności materialno-technicznej, ani też nie odmówił jej przekazania w formie decyzji. Zgodnie bowiem z art. 13 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później niż w terminie 14 dni. W wyjątkowych sytuacjach przewidzianych w przepisach termin ten może zostać przedłużony, o czym zgodnie z art. 13 ust. 2 należy strony poinformować.

W sytuacji, gdy organ odmawia udzielenia informacji powinien wydać decyzję na podstawie art. 16 tejże ustawy, do której zastosowanie mają przepisy kpa. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86 ).

Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, iż organ I instancji pozostaje w bezczynności, na podstawie przepisu art. 149 p.p.s.a. zobowiązał go do udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, bądź wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

.