Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi K. L. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Obrony Narodowej do rozpoznania wniosku K. L. z dnia [...] lipca 2013 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego, stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz skarżącego K. L. kwotę 100,- zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący K. L. wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej o udzielenie mu informacji publicznej poprzez:

1. wskazanie wszystkich stanowisk na jakich dotychczas pracował w Inspektoracie Uzbrojenia MON oraz pozostałych strukturach Ministerstwa Obrony Narodowej, Pan M. L. (PESEL [...]), syn K. i B., urodzony [...] r. w W.,

1. wskazanie stanowiska na jakim obecnie pracuje Pan M. L. (PESEL [...]), syn K. i B., urodzony [...] r. w W.,

2. przesłanie kserokopii dokumentów zawierających zakresy obowiązków (o których mowa w art. 94 pkt 1 ustawy z dnia 26.06.1974 r. Kodeks pracy. Dz. U. 1974 Nr 24, poz. 141 z późn. zm., dalej jako Kodeks pracy) wszystkich stanowisk w strukturach Ministerstwa Obrony Narodowej, na których zatrudniony był Pan M. L. (PESEL [...]), syn K. i B., urodzony [...] r. w W.

3. przesłanie kserokopii dokumentu zawierającego zakres obowiązków (o którym mowa w art. 94 pkt 1 Kodeksu pracy) stanowiska na którym Pan M. L. (PESEL [...]), syn K. i B., urodzony [...] r. w W., zatrudniony jest obecnie,

W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Departamentu Prasowo – Informacyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] poinformował skarżącego, że informacje których się domaga, nie są informacją publiczną i nie podlegają przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej z następujących powodów:

1. w myśl art. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu. Pan M. L., jako osoba zatrudniona w Inspektoracie Uzbrojenia nie należy do kręgu osób zarządzających Inspektoratem ani kierujących komórkami organizacyjnymi. Przepisy ustawy dotyczą wyłącznie osób wchodzących w skład organów podmiotów objętych przepisami ustawy;

2. zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 2 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne lub gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa. W tym zakresie może być ujawnione wyłącznie imię i nazwisko oraz informacja, że umowa o pracę została zawarta (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12; OSNC 2013/5/67; LEX Nr 1283743). Pan M. L. nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną i nie zrezygnował z prawa do prywatności,

3. wnioskodawca wie gdzie, na jakim stanowisku i za jakim wynagrodzeniem zatrudniony jest Pan M. L. Informacje w tym zakresie uzyskał w czasie toczącego się pod sygn. akt [...] z jego powództwa postępowania przeciwko M. L. przed Sądem Rejonowym W. w W. Wydział [...]. Pan M. L. zobowiązany był przez Sąd dla potrzeb toczącego się postępowania do złożenia zaświadczenia o zatrudnieniu. W związku z tym wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy nie ma obowiązku udzielenia skarżącemu dostępu do informacji w żądanym zakresie, a potwierdzeniem takiego stanowiska jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 października 2012 r. sygn. Akt II SAB/Lu77/12 (LEX Nr 1229772), którego teza pkt. 1 brzmi: "w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ zawiadamia jedynie, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym u.d.i.p., nie ma natomiast obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji",

4. przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 ustawy. Mimo, że jest to katalog otwarty, zakres żądanych informacji nie mieści się w jego szeroko rozumianych granicach.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] września 2013 r. skarżący K. L. wniósł o zobowiązanie Ministra Obrony Narodowej do udostępnienia żądanej informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powołał się na opisany powyżej stan faktyczny oraz na przepisy art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a następnie powołując się na treść art. 115 § 19 k.k. wywiódł, że M. L. jest osobą pełniącą funkcję publiczną, bowiem był członkiem komisji przetargowych (sekretarzem komisji) i w tym zakresie był upoważniony do kontaktowania się z interesentami i reprezentował Ministra Obrony Narodowej. Ponadto w marcu 2013 r. był zatrudniony na stanowisku [...] i w rozumieniu art. 119 k.k. był funkcjonariuszem publicznym, bowiem dysponując środkami publicznym, nie wykonywał on czynności usługowych. Ponadto od wystawienia zaświadczenia pisma do sprawy sygn. akt [...], minęło już 6 miesięcy i nie wie, na jakim stanowisku M. L. pracuje obecnie, bowiem mógł w tym czasie zmienić owo stanowisko. W dalszej części wskazał, że odmowa udostępnienia informacji musi nastąpić w formie decyzji.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, a w uzasadnieniu wskazał, że udzielił już skarżącemu odpowiedzi pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. podtrzymując stanowisko, że żądane informację nie są informacją publiczną i w tej sytuacji nie pozostaje on bezczynny. Decyzję natomiast o odmowie wydaje się, gdy żądana informacja jest informacją publiczną.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2014 r. skarżący podtrzymał swoje zarzuty ze skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod kątem bezczynności Ministra Obrony Narodowej w zakresie udzielenia żądanej informacji publicznej jest zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją zaś tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2).

Stąd też w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister Obrony Narodowej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Z tego mianowicie powodu, że jest on organem administracji publicznej.

W dalszej części dodać należy, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w przepisach art. 14 ust. 2 (umorzenie postępowania) i art. 16 ust. 1 (odmowa udostępnienia informacji), wymagana jest forma decyzji administracyjnej. W świetle powyższych rozważań wskazać należy, że informacje, których udostępnienia domagała się skarżący we wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. stanowią informację publiczną. Z tego mianowicie powodu, że art. 6 ustawy zawiera katalog informacji publicznej podlegającej ujawnieniu i już samo użycie słów "w szczególności" na początku tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Dlatego też określanie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6. Jednakże wskazać również należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, zaś w myśl art. 6 ust. 1 pkt 2) lit. d), udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencje. Skoro zatem M. L. był zatrudniony 6 miesięcy przed złożeniem skargi na stanowisku – jak twierdzi skarżący – głównego specjalisty i jeśli aktualnie nic się w tym względzie nie zmieniło (a tego organ nie podał), to bezspornie wymieniony sprawował w organie funkcję publiczną i żądana informacja jest informacją w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej . Wprawdzie sformułowanie "funkcjonariusze publiczni" nie jest zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej i nie jest też tożsame leksykalnie z określeniem osoby sprawujące funkcje w organach, to jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 sygn. akt K 17/05 podał cechy, jakie przesądzają o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, wskazując w szczególności, że chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, które mają charakter usługowy lub techniczny. Z kolei ustawowa definicja funkcjonariusza publicznego zawarta jest w art. 2 ust.1 pkt 1 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 34 poz. 173), zgodnie z którym funkcjonariusz publiczny to osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej prace w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ. Również Kodeks karny w art. 115 § 13 pkt 4) definiuje funkcjonariusza publicznego jako osobę będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe. Reasumując, wszystkie te definicje pozwalają za funkcjonariusza publicznego, czy też osobę sprawującą funkcję publiczną w organie władzy, uznać tych pracowników Ministerstwa Obrony Narodowej, którzy pełnią funkcje związane z merytorycznym przygotowaniem procesów decyzyjnych związanych z wydawaniem rozstrzygnięć władczych organu, w którym są zatrudnieni. Reasumując, dysponując informacją organu zawartą w aktach sprawy oraz konfrontując ją z przeprowadzoną powyżej analizą prawną stwierdzić po pierwsze należy, że M. L. jest osobą, co do której ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, zaś po drugie żądane informacje mieszczą się w katalogu przewidzianym powyższą ustawą.

Niezależnie od powyższego M. L. był przewodniczącym komisji przetargowej w sprawie "[...]", co wynika z pisma skarżącego z dnia [...] stycznia 2014 r. i załącznika do niego.

Ponadto w tym miejscu zgodzić się należy ze skarżącym, że wiedza którą posiadł w trakcie procesu przed sądem powszechnym 6 miesięcy wstecz, może być już nieaktualna, a ponadto zakres informacji żądanej przez skarżącego jest znacznie szerszy, aniżeli ta z procesu przed wyżej wymienionym sądem. Ponadto rację należy przyznać skarżącemu, że w sytuacji, gdy organ uznał, iż prawo do informacji mimo wszystko podlegać będzie ograniczeniu w myśl przesłanek z art. 5 ust. 2 ustawy, to winno to nastąpić w drodze decyzji w trybie art. 16 ustawy.

Reasumując, skoro w niniejszej sprawie organ nie udzielił informacji w żądanej przez skarżącego formie ani nie wydał w tej sprawie decyzji, to takie zachowanie nie doprowadziło do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. i tym samym organ pozostaje w bezczynności, którą należy skonwalidować przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Jednakże bezczynność ta nie miała miejsca – w ocenie Sądu – z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikła ona raczej z nieznajomości powyższej problematyki oraz z błędnej wykładni przepisów ustawy i w tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącego, czy też celowego przedłużania postępowania, a świadczy o tym chociażby przesłane – aczkolwiek nie wywołujące oczekiwanego przez skarżącego skutku – pismo z dnia [...] sierpnia 2013 r., nieprzekraczające zakreślonego ustawą terminu, ponieważ stosownie do treści art. 13 ust. 1, udzielenie informacji publicznej następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak jak w terminie 14 dni. Z tego samego powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec organu.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.