Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann /spr/ Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi B.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) r. nr (...)

Wnioskiem z (...) r. B. O. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") zwróciła się o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na rzecz M. O. i A. O., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na rzecz M. O. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2015/2016 na rzecz A.O.

Decyzją z (...) r., nr (...), Prezydent Miasta P. (dalej: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji) – wskazując jako podstawę prawną przepisy: art. 5 ust. 1 i 3, art. 1 ust. 1, art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1, 2 i 23, art. 4 ust. 2, art. 20, art. 23 ust. 4, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.ś.r."), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r. poz. 3), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 959) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – odmówił przyznania zasiłku rodzinnego na rzecz M. i A. O., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na rzecz M. O. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2015/2016 na rzecz A.O.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że aby nabyć prawo do zasiłku rodzinnego oraz przysługujących dodatków niezbędne jest ustalenie wysokości dochodu osoby lub rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. za rok 2013. Dalej wyjaśnił, że podstawowym dokumentem, który stanowi podstawę do jego obliczenia, zgodnie z art. 23 ust. 4 u.ś.r. jest zaświadczenie lub oświadczenie o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym każdego członka rodziny. Wskazał, że kryterium dochodowe, którego nieprzekroczenie warunkuje prawo do zasiłku rodzinnego orz dodatków do tego zasiłku, wynosi obecnie 574 zł. Organ I instancji zwrócił również uwagę, że Wnioskodawczyni nie wniosła o pomniejszenie dochodu rodziny o dochód utracony w rozumieniu art. 3 pkt 23 u.ś.r.

Dalej Prezydent Miasta wyjaśnił, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego obliczono dochód rodziny Wnioskodawczyni [(...) zł dochód netto A.O. za rok 2013 : 12 miesięcy = (...) zł miesięczny dochód netto; (...) zł dochód netto Wnioskodawczyni za rok 2013 : 10 miesięcy (Wnioskodawczyni podjęła (...) r. zatrudnienie w (...) L., dalej w skrócie: "Z") = (...) zł miesięczny dochód netto; (...) zł fundusz alimentacyjny : 12 miesięcy = (...) zł miesięczny dochód nieopodatkowany netto], który wyniósł (...) zł na osobę ((...) zł + (...) zł + (...) zł = (...) zł; (...) zł : 3 os. = (...) zł/os.), w związku z czym kryterium dochodowe przekroczone zostało o kwotę (...) zł/os. Zgodnie z art. 5 ust. 3 u.ś.r. w przypadku gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Ponieważ kwota najniższego zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2014/2015 wynosi 77 zł, to – zdaniem organu I instancji – brak podstaw do przyznania wnioskowanych świadczeń. Prawo do dodatków do zasiłku rodzinnego przysługuje pod warunkiem przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko.

Od opisanej decyzji Prezydenta Miasta, Wnioskodawczyni złożyła odwołanie, w którym zarzuciła, że nieprawidłowo został naliczony jej dochód netto z tytułu zatrudnienia w Z. Ponadto wskazała, że w styczniu, lutym i marcu 2013 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych, który został doliczony do dochodu rodziny.

Decyzją z (...) r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: "SKO" lub "organ II instancji") – wskazując jako podstawę prawną art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1 i 3, art. 8 pkt 3a i 6 u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu SKO – przytoczywszy treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiących podstawę do ustalenia wysokości dochodu rodziny przy uwzględnieniu dochodu utraconego oraz dochodu uzyskanego – obliczyło dochód rodziny Skarżącej za 2013 r., na który złożyły się: dochód Wnioskodawczyni [tj.: dochód opodatkowany ustalony na podstawie zaświadczenia Naczelnika US P.-J. z (...) r. w kwocie: (...) zł – (...) zł (składki na ubezpieczenie społeczne) –(...) zł (składki na ubezpieczenie zdrowotne) = (...) zł; dochód z tytułu otrzymanych alimentów z funduszu alimentacyjnego = (...) zł; dochód utracony w związku z utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych ustalony na podstawie zaświadczenia PUP w C. z (...) r. = (...) zł; (...) zł –(...) zł = (...) zł : 10 miesięcy (okres zatrudnienia w Z.) = (...) zł; (...) zł / 12 miesięcy = (...) zł; (...) zł + (...) zł = (...) zł] oraz dochód A. O. [tj. jej dochód opodatkowany ustalony na podstawie zaświadczenia Naczelnika US P. J. z (...) r. w kwocie: (...) zł : 12 miesięcy = (...) zł]. W ten sposób organ II instancji ustalił, że łączny dochód rodziny Skarżącej (na osobę) wyniósł (...) zł [(...) zł + (...) zł = (...) zł : 3 osoby = (...) zł] i przekracza kryterium ustawowe o kwotę cyt. "(...) zł". Dalej SKO, przywoławszy treść przepisu art. 5 ust. 3 u.ś.r., wskazało, że kwota najniższego zasiłku rodzinnego, o którym mowa w tym przepisie, wynosi 77 zł, zatem ww. przepis nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Brak uprawnień do zasiłku rodzinnego skutkuje również brakiem uprawnień do dodatku do tego zasiłku.

SKO podkreśliło, że mając na uwadze zarzuty odwołania ponownie obliczyło dochód rodziny Skarżącej, uwzględniając dochód utracony w związku z utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Uwzględnienie dochodu utraconego nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, bowiem nadal dochód rodziny przekracza ustawowe kryterium. Tym samym pomimo tego, że obliczenia organu II instancji w zakresie dochodu rodziny Skarżącej różnią się od obliczeń organu I instancji (który nie uwzględnił dochodu utraconego), to jednak niezgodność ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, co przesądziło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B.O. podniosła, że nie zgadza się z wyliczeniem dochodu jej rodziny przez SKO. W ocenie Skarżącej dochód jej rodziny powinien zostać pomniejszony o dochód utracony w kwocie (...) zł – jak wynika to z informacji PIT-11 – a nie w kwocie (...) zł wskazanej w zaświadczeniu PUP w C. z (...) r., bowiem w zaświadczeniu tym nie ujęto dodatku aktywizacyjnego, który także stanowi dochód utracony.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz podkreślając, że dochód rodziny został obliczony prawidłowo, ponieważ od dochodu tego odjęto dochód utracony w kwocie (...) zł, wykazany przez PUP w C. w zaświadczeniu z (...) r. SKO podkreśliło, że podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA z 18 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1335/14, zgodnie z którym "...dodatek aktywizacyjny podlega wliczeniu do dochodu, mającego wpływ na ustalenie świadczenia z funduszu alimentacyjnego pomimo, że nie można go traktować jako dochodu uzyskanego czy utraconego." Zdaniem organu II instancji kwoty otrzymanego dodatku aktywizacyjnego nie mogą być uznane za dochód utracony, albowiem przepisy art. 3 pkt 23 u.ś.r. nie wymieniają dochodu z tego tytułu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, Sąd doszedł do przekonania, że akty te nie mogą się ostać w obrocie prawnym. Organy obu instancji błędnie bowiem, a co najmniej przedwcześnie, uwzględniły przy obliczaniu dochodu rodziny Skarżącej kwotę uzyskanego przez nią w 2013 r. – jak wynika z treści skargi – dodatku aktywizacyjnego, bez uprzedniego wyjaśnienia istotnych kwestii: faktu uzyskania przez Skarżącą, okresu pobierania oraz kwot tego dodatku.

Organ II instancji stanął przy tym na błędnym stanowisku, że dodatku aktywizacyjnego nie można traktować jako dochodu uzyskanego, ani utraconego (por. wyrok WSA z 06.10.2011 r., IV SA/Wr 334/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Sąd w niniejszym składzie tak generalnie sformułowanego poglądu nie podziela – przynajmniej w zakresie "dochodu uzyskanego" – jako nie uwzględniającego w pełni przesłanek oraz charakteru prawnego dodatku aktywizacyjnego, ocenianych przez pryzmat definicji legalnej "uzyskania dochodu" zawartej w art. 3 pkt 24 u.ś.r.

Dodatek aktywizacyjny jest jednym z instrumentów rynku pracy normowanych w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 149 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.i.r.p."). Oznacza "kwotę wypłaconą osobie, która będąc bezrobotnym posiadającym prawo do zasiłku, podjęła samodzielnie lub w wyniku skierowania przez powiatowy urząd pracy zatrudnienie lub inną pracę zarobkową" (art. 2 ust. 1 pkt 9 u.p.z.i.r.p.). Zgodnie z art. 48 ust. 1 u.p.z.i.r.p. bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku przysługuje dodatek aktywizacyjny, jeżeli: (1) w wyniku skierowania przez powiatowy urząd pracy podjął zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie i otrzymuje wynagrodzenie niższe od minimalnego wynagrodzenia za pracę; (2) z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, dodatek aktywizacyjny przysługuje w wysokości stanowiącej różnicę między minimalnym wynagrodzeniem za pracę a otrzymywanym wynagrodzeniem, nie większej jednak niż 50% zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1, przez okres, w jakim przysługiwałby bezrobotnemu zasiłek (art. 48 ust. 2 u.p.z.i.r.p.). Z kolei w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dodatek aktywizacyjny przysługuje w wysokości do 50% zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1, przez połowę okresu, w jakim przysługiwałby bezrobotnemu zasiłek (art. 48 ust. 2 u.p.z.i.r.p.).

Z cytowanych przepisów wynika, że dodatek aktywizacyjny jest świadczeniem pieniężnym wypłacanym w związku z podjęciem, w określonych warunkach, przez osobę bezrobotną z prawem do zasiłku, zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stanowi więc dochód, którego uzyskanie jest w istocie spowodowane uzyskaniem przez takiego bezrobotnego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – co oznacza, że uzyskanie dodatku aktywizacyjnego mieści się w pojęciu "uzyskania dochodu" w rozumieniu art. 3 pkt 24 lit. c u.ś.r.

W sytuacji, gdy do tak rozumianego "uzyskania dochodu" przez członka rodziny (ewentualnie: osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego) dojdzie – tak jak w kontrolowanej tu sprawie (według twierdzeń skargi, niezweryfikowanych przez organ) – w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (tu: w roku 2013, poprzedzającym okres zasiłkowy 2014/2015), to zgodnie z art. 5 ust. 4a u.ś.r. ustalając dochód członka rodziny (odpowiednio: osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego) uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Z końcowego fragmentu cytowanego przepisu jasno wynika, że przy obliczaniu dochodu członka rodziny uwzględniony (wliczony) może zostać tylko taki dochód uzyskany przezeń w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, który nadal jest uzyskiwany przez tego członka rodziny w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych (tzw. przesłanka kontynuacji uzyskiwania dochodu w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych – zob. J. Sapeta [w:] K. Małysa-Sulińska, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Warszawa 2015, s. 131–132). A contrario, w sytuacji, gdy ów "dochód uzyskany", według stanu na dzień ustalania prawa do świadczeń rodzinnych nie jest już przez daną osobę uzyskiwany, nie podlega wliczeniu do jej dochodu.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w świetle przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 2 u.ś.r., zobowiązujących organy prowadzące postępowanie w sprawach świadczeń rodzinnych do wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, obowiązkiem organów obu instancji, a w szczególności, z uwagi na treść odwołania i dokumenty przedłożone przez Skarżącą w postępowaniu odwoławczym, organu wydającego zaskarżoną decyzję, było wyjaśnienie, z jakiego tytułu wynikała różnica pomiędzy kwotą 3.432,30 zł dochodu wykazanego w deklaracji PIT-11 z 2013 r. sporządzonej przez Powiatowy Urząd Pracy w C. (dalej w skrócie "PUP"; k. 8 akt adm. II inst.), a kwotą zasiłków dla bezrobotnych wypłaconych, zgodnie z zaświadczeniem PUP z (...) r. (k. 3 akt adm. II inst.), przez ten organ Skarżącej w 2013 r. (1435,15 zł), oraz czy kwota tej różnicy winna podlegać wliczeniu do dochodu rodziny Skarżącej. Jeśli różnica ta wynikała rzeczywiście, jak twierdzi Skarżąca, z faktu uzyskiwania przez nią dodatku aktywizacyjnego, to dalszą powinnością organu było także wyjaśnienie istotnych okoliczności z tym związanych – przede wszystkim odnośnie do okresu pobierania oraz kwot tego dodatku uzyskanych przez Skarżącą – czego organ niezasadnie zaniechał. Niewykluczone, że źródłem wskazanych uchybień proceduralnych było przyjęcie nietrafnego – w ocenie Sądu w niniejszym składzie – założenia o charakterze materialnoprawnym, któremu SKO dało expressis verbis wyraz w odpowiedzi na skargę, że dodatek aktywizacyjny nie może w szczególności stanowić "dochodu uzyskanego" w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. W świetle wcześniejszych rozważań, taki pogląd nie znajduje dostatecznego oparcia w przepisach art. 3 pkt 24 lit. c u.ś.r. w zw. z art. 48 ust. 1 u.p.z.i.r.p.

W ocenie Sądu, wskazane uchybienia, do jakich doszło przy wydaniu zaskarżonej decyzji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, W przypadku bowiem ewentualnego pozytywnego zweryfikowania przez organy twierdzeń Skarżącej, że kwota różnicy pomiędzy dochodem wykazanym przez PUP w deklaracji PIT-11, a sumą zasiłków dla bezrobotnych wypłaconych przez ten organ Skarżącej w 2013 r. (i uwzględnionych przez SKO w zaskarżonej decyzji jako "dochód utracony"), wynikała z faktu uzyskania w tamtym okresie dodatku aktywizacyjnego, którego Skarżąca na dzień ustalania prawa do świadczeń rodzinnych już jednak nie otrzymywała, to owa kwota dodatku aktywizacyjnego nie powinna być uwzględniona przy ustalaniu dochodu Skarżącej, zgodnie z art. 5 ust. 4a u.ś.r. W konsekwencji, w takim przypadku dochód rodziny Skarżącej w przeliczeniu na osobę najpewniej nie przekroczyłby granicy tzw. kryterium dochodowego, a właśnie to przekroczenie stanowiło – jak wynika z motywów kontrolowanych decyzji – wyłączną przyczynę odmowy przyznania Skarżącej wnioskowanych świadczeń (pozostałe przesłanki nie były przez organy weryfikowane).

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta. Sąd wyjaśnia, że uchylenie także decyzji organu I instancji było podyktowane tym, iż dotychczasowe postępowanie wyjaśniające organów obu instancji w istocie ograniczało się do zbadania wyłącznie jednej z przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanych świadczeń – wysokości dochodu rodziny Skarżącej – bez sprawdzenia przesłanek pozostałych (tak pozytywnych i negatywnych). To zaś oznacza, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy w postępowaniu administracyjnym do wyjaśnienia pozostał jeszcze istotny zakres sprawy, o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji zwróci się do PUP o informację, z czego wynika różnica pomiędzy kwotą dochodu wykazanego przez ten organ w deklaracji PIT-11 za 2013 r., a kwotą zasiłków dla bezrobotnych wypłaconych Skarżącej zgodnie z zaświadczeniem PUP z (...) r. W szczególności, czy – a jeśli tak, to w jakiem okresie (licząc od początku 2013 r.) i w jakiej wysokości – Skarżąca otrzymywała dodatek aktywizacyjny. Po uzyskaniu tych informacji organ ponownie obliczy dochód rodziny Skarżącej w przeliczeniu na osobę, z uwzględnieniem wyżej przedstawionej wykładni przepisów art. 5 ust. 4a w zw. z art. 3 pkt 24 u.ś.r. Następnie – w sytuacji ustalenia, że tak obliczony dochód nie przekracza kryterium dochodowego w stopniu, który pozbawiałby Skarżącą prawa do wnioskowanych świadczeń – organ zbada, czy spełnione zostały pozostałe ustawowe przesłanki przyznania tych świadczeń. Stosownie do wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ podejmie właściwe rozstrzygnięcia, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 2 u.ś.r.